Стан та значення управління місцевими фінансами

ТЕОРЕТИЧНІ АСПЕКТИ СИСТЕМИ УПРАВЛІННЯ МІСЦЕВИМИ ФІНАНСАМИ В УКРАЇНІ

Управління місцевими фінансами може розглядатися у двох вимірах – зовнішньому і внутрішньому (рис.1.1).

Зовнішній вимір характеризується впливом бюджету, як однієї із головним складових фінансової системи, на різні сторони соціально-економічного розвитку в процесі мобілізації доходів та фінансування видатків.

Управління місцевими фінансами дозволяє ціленаправлено впливати на темпи та пропорції розвитку суспільного виробництва. В умовах розвитку економіки, коли підвищується роль держави в регулюванні економічних процесів, важливим є визначення основних напрямів бюджетних видатків з метою забезпечення стратегічної спрямованості розвитку економіки країни[88].

Рис. 1.1 Сутність управління місцевими фінансами

При цьому бюджетні інструменти є одними з найбільш дієвих важелів впливу на розвиток економіки та соціальної сфери, за допомогою яких держава змінює структуру суспільного виробництва, впливає на результати підприємницької діяльності, здійснює соціальні реформи. Власне, в даному вимірі більше йдеться про бюджет, як найважливіший елемент системи фінансового регулювання економіки, в системі державного регулювання економічних процесів та інших сфер діяльності суспільства, а його збалансованість та оптимальність є однією з основних умов економічного зростання.

Система управління місцевими фінансами, як елемент системи державного регулювання економіки – це сукупність функціональних фінансово-бюджетних та економічних елементів, що впливають на динаміку показників економічного розвитку [85] (рис.1.2).

Рис. 1.2 Елементи системи управління місцевими фінансами

Отже, основна мета системи управління місцевими фінансами в зовнішньому вимірі – це розробка та реалізація збалансованої фінансово-бюджетної політики у сфері доходів та видатків бюджету, дефіциту (профіциту) бюджету, державного боргу, аналізу економічних процесів держави, зовнішньоекономічного середовища та з урахуванням взаємозв’язків між ними, що спрямована на підвищення рівня соціально-економічного розвитку країни; це способи впливу держави з використанням бюджету на соціально-економічний розвиток держави, а саме: на сферу підприємництва, некомерційний сектор економіки, інфраструктуру ринку, суспільний добробут задля формування та забезпечення умов діяльності, відповідно до національної економічної політики.

Внутрішній вимір управління місцевими фінансами пов'язаний із процесами збалансування доходів та видатків окремих бюджетів, ґрунтується на чіткому розмежуванні бюджетних повноважень між державним та усіма рівнями місцевих бюджетів, закріплені на довготерміновій основі дохідних джерел за місцевими бюджетами, прозорому формульному розрахунку обсягу трансфертів.

У сучасній державі бюджетна система охоплює сукупність фінансово досить сильних та незалежних бюджетів на всіх рівнях адміністративно-територіального поділу. Водночас побудова бюджетної системи та організація управління місцевими фінансами здійснюється у такий спосіб, щоб забезпечувати проведення єдиної бюджетної політики в країні. Необхідність бюджетного регулювання обумовлюється як об’єктивними, так і суб’єктивними чинниками.

До об’єктивних відносяться, насамперед, нерівномірність економічного та фінансового потенціалу окремих регіонів та населених пунктів, а до суб’єктивних – фінансова політика, що здійснюється центральними органами державної влади та управління. Подібне переплетення окремих чинників та інтересів визначають надзвичайну складність бюджетного регулювання у його внутрішньому вимірі. Суть проблеми діалектичного взаємозв’язку між об’єктивними та суб’єктивними чинниками можна сформулювати так: чи сприяє діюче управління місцевими фінансами зростанню валового регіонального продукту, нарощуванню та ефективному використанню фінансових ресурсів і, як наслідок, зростанню дохідної бази місцевих бюджетів, чи, навпаки, формують ідеологію пасивної та утриманської тенденції, коли головне – не заробити, а «вибити» кошти з державного бюджету [9].

Оптимальний розподіл фінансових ресурсів в Україні між державним та місцевими бюджетами має вагоме значення для стабільного соціально-економічного розвитку регіонів. Важливу роль у цьому відіграє управління місцевими фінансами з метою «підтягування» фінансово-економічного та культурного рівня потенційно багатих регіонів, проте, відсталих в своєму розвитку в результаті певних історичних факторів: частково варварської політики царського правління, а потім і радянської влади з їх системою надмірної централізації.

Причинами необхідності управління місцевими фінансами, з одного боку, був історично сформований географічний розподіл праці між різними регіонами, з іншого боку – процес централізації та надання окремим адміністративно-територіальним одиницям правової та матеріальної бази, необхідної для участі населення в розбудові радянського ладу [6].

Складність проблеми полягає в тому, що за історично короткий період, в умовах значної фінансової дестабілізації були проведені кардинальні зміни всієї системи управління місцевими фінансами – від централізованої організації з контролем фінансових потоків з союзного центру до децентралізованої. Цей факт порушував рівновагу в відношенні доходів та видатків, оскільки видатки передавались в розпорядження місцевих бюджетів раніше, ніж була можливість передачі в їх розпорядження дохідних джерел. Як бачимо, характер даних причин є різним: одні виходили за рамки бюджетних та фінансових взаємовідносин та обумовлювались довготривалими процесами життя всього народногосподарського організму, інші – пояснювались причинами, які більш менш знаходитись в межах бюджетно-фінансової політики.

Необхідність управління місцевими фінансами обумовлена тим, що обсяг видатків кожного бюджету не може обмежуватись лише розміром доходів від місцевих джерел надходжень, які не завжди достатні для повного покриття запланованого рівня видатків.

Управління місцевими фінансами має вагоме значення в процесі розподілу доходів між бюджетами, оскільки з його допомогою здійснюється розподіл та перерозподіл національного доходу в територіальному розрізі, забезпечується формування доходів кожного бюджету та фінансова база органів місцевого самоврядування для фінансування заходів, передбачених та делегованих центром.

В процесі дослідження змісту управління місцевими фінансами з теоретичних позицій необхідно визначити його сутність, економічну природу, форми та інструменти його реалізації, взаємозв’язок з іншими поняттями, зокрема. міжбюджетними відносинами та фінансовим вирівнюванням.

Бюджетний кодекс України закріплює регламентацію поняття міжбюджетні відносини, проте пояснення щодо управління місцевими фінансами не наводиться. Відповідно до статті 81 п.2 визначається лише мета, якої необхідно досягнути в процесі регулювання міжбюджетних відносин, а саме: «забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених законодавчими актами України за бюджетами та бюджетними ресурсами, які повинні забезпечувати виконання цих повноважень» [13]. Невизначеність поняття управління місцевими фінансами в вітчизняному законодавстві призводить до ускладнення його трактування в наукових працях.

На даний час у вітчизняній літературі управління місцевими фінансами розглядається переважно у його внутрішньому вимірі. Так, в фінансовому словнику дається наступне визначення: «управління місцевими фінансами – це система перерозподілу ресурсів між бюджетами, яка полягає в передачі частини фінансових ресурсів бюджетів вищих рівнів бюджетам нижчих рівнів з метою збалансування останніх» [25].

З даним твердженням погоджується і В.І. Кравченко, який пропонує під управління місцевими фінансами розуміти процес збалансування (вирівнювання) доходів та витрат бюджетів різних рівнів, що входять до бюджетної системи по вертикалі і по горизонталі [37]. При визначенні даного терміну автор не розкриває заходи щодо збалансування доходів та витрат, проте, як свідчить практика, для виконання власних та делегованих повноважень органам влади необхідно застосовувати різноманітні заходи в межах бюджетного регулювання. Під процесом збалансування вчений розуміє вирівнювання доходів та видатків бюджетів. По вертикалі здійснюється збалансування Державного бюджету України та місцевих бюджетів в сукупності по всіх їх рівнях. По горизонталі відбувається збалансування доходів та видатків бюджетів одного рівня, між так званими «бідними» та «багатими» територіями.

С.І. Юрій у своєму визначенні «бюджетного регулювання» описує рух бюджетних коштів виключно зверху вниз по вертикалі бюджетних взаємовідносин та розглядає його як систему перерозподілу частини коштів вищих бюджетів з метою збалансування нижчих бюджетів [89].

С.В. Слухай, навпаки, окреслює більш горизонтальне вирівнювання і трактує термін «бюджетне регулювання» як відносини, в основі яких лежить розподіл видатків та доходів різних територіальних громад [75].

Л.Є. Фурдичко практично ототожнює управління місцевими фінансами з міжбюджетними відносинами, а зміст поняття «бюджетне регулювання» трактує як вилучення коштів у відносно «багатих» у фінансовому розумінні територій для підтримки «бідних» [86].

В працях А.О. Єпіфанова, І.В. Сало, І.І. Дьяконової розглядається управління місцевими фінансами як «система передачі частини коштів вищих бюджетів для збалансування нижчих» [24].

І.О. Луніна визначає управління місцевими фінансами як процес, що «полягає у збалансуванні бюджетів, які входять до складу бюджетної системи, що досягається за допомогою перерозподілу бюджетних ресурсів»[44].

В зарубіжних наукових працях управління місцевими фінансами розглядається як «перерозподіл коштів з метою забезпечення територіальним бюджетам мінімально необхідного рівня доходів, що спрямовуються на економічний розвиток територій» [81]. Практично всі приведені вище визначення обмежують управління місцевими фінансами рамками міжбюджетних відносин. Проте, управління місцевими фінансами є значно ширшим і за сферою, і за методами його здійснення та спрямоване на усунення дисбалансів в рівнях розвитку певних територій, фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування, вирішення національних проблем тощо.

Зовнішній вимір управління місцевими фінансами також досить повно досліджується вітчизняними і зарубіжними науковцями. Так, І.Я. Чугунов застосовує термін управління місцевими фінансами, як складова системи державного регулювання економіки. Вивчаючи роль управління місцевими фінансами з позиції інституціонального підходу, вчений досліджує його як динамічну систему, яка постійно вдосконалюється та адаптується до основних завдань соціально-економічного розвитку [87].

К.В. Павлюк пропонує повніше трактування поняття управління місцевими фінансами – “система взаємопов’язаних методів, способів, правових норм формування, розподілу, перерозподілу бюджетних ресурсів для збалансування інтересів суспільства та громадян в процесі економічного та соціального розвитку” [60].

Отже, як бачимо, в економічній літературі виділяється два зазначені підходи до дослідження управління місцевими фінансами – у його внутрішньому та зовнішньому вимірах. Як видно з наведених визначень, наразі ці процеси розглядаються у дещо звуженому трактуванні – з позицій діяльності органів влади та управління вищих рівнів відносно збалансування бюджетів нижчих рівнів. Діяльність же органів нижчого рівня практично ігнорується. Крім того, управління місцевими фінансами переважно характеризується перерозподілом ресурсів, тоді як процеси їх розподілу та розмежування видатків чомусь виключаються. Але це також важливі складові збалансування бюджетів, без яких неможливий бюджетний процес.

Таким чином, внутрішній вимір бюджетного регулювання доречно розглядати з позицій усіх сторін, форм та інструментів збалансування місцевих бюджетів.

З урахуванням проведеного дослідження, узагальнивши різні підходи, відзначимо, що управління місцевими фінансами значно обмежене, та зводиться до механічного збалансування доходів та видатків окремих бюджетів, шляхом зменшення обсягу фінансування за окремими статтями видатків відповідно до прогнозованого обсягу доходів ще на стадії планування бюджетного процесу; вважаємо, що управління місцевими фінансами не обмежується лише збалансуванням та вирівнюванням бюджетів держави, а й охоплює інші заходи втілення бюджетної політики держави.

Тому, характеризуючи систему управління місцевими фінансами, слід включати в неї три блоки:

– механізм формування дохідного потенціалу усіх рівнів бюджетної системи;

– сукупність заходів щодо визначення умов в організації виконання бюджетів усіх рівнів, включаючи формування раціональної структури видатків;

– систему міжбюджетних відносин, яка включає перерозподіл дохідних повноважень та відповідальності, а також методи фінансової допомоги регіонам [20].

Враховуючи сучасні умови розвитку економіки, вважаємо за доцільне розглядати управління місцевими фінансами з позиції, коли її інструменти є важелями досягнення поставлених органами самоврядування цілей в системі керування економікою.

Відповідно, управління місцевими фінансами можна розглядати в широкому та вузькому розумінні. У вузькому – це діяльність органів державного управління вищого рівня, спрямована на збалансування бюджетів нижчого рівня. У широкому розумінні – це весь комплекс заходів, пов’язаних із збалансуванням доходів та видатків окремих бюджетів.

Досліджуючи економічну природу управління місцевими фінансами, перш за все, необхідно виявити різницю між ним та поняттям «фінансове вирівнювання», а також «бюджетне вирівнювання», які досить часто використовуються при розгляді як міжбюджетних відносин, так і управління місцевими фінансами. Фінансове вирівнювання включає систему інструментів та заходів щодо ліквідації фіскальних дисбалансів шляхом перерозподілу бюджетних коштів по вертикалі між різними рівнями влади та горизонталі між адміністративно-територіальними одиницями. В економічній літературі можна спостерігати як ототожнення поняття фінансового вирівнювання з бюджетним вирівнюванням, так і характеристику бюджетного вирівнювання як більш ширшого явища, ніж фінансове вирівнювання, чи навпаки. Відомий фахівець у сфері місцевих фінансів О.П. Кириленко трактує управління місцевими фінансами – як поняття більш ширшого змісту, а ніж фінансове вирівнювання, яке входить до складу процедур бюджетного регулювання [33]. В.М. Опарін, навпаки, вважає, що поняття «бюджетне вирівнювання» вужче за «фінансове вирівнювання», що витікає з відмінностей між категоріями «фінанси» і «бюджет»: місцеві фінанси значно ширше явище, ніж місцеві бюджети [57]. Інший аспект співвідношення між вказаними поняттями полягає в тому, що регулювання може здійснюватись з різними цілями й на різних засадах, зокрема, з метою вирівнювання бюджетної забезпеченості суспільних благ на основі використання єдиних соціальних стандартів. Це передбачає й використання спеціальних інструментів – дотацій вирівнювання. Але чи справді така “зрівнялівка” є справедливою, доцільною та ефективною? На нашу думку, необхідність фінансового вирівнювання має полягати в значному пом’якшені причин, котрі зумовлюють управління місцевими фінансами, тобто у створені на певній території відповідного її потребам фінансового потенціалу, який дозволив би забезпечувати місцевий бюджет достатніми доходами.Бюджетне вирівнювання є досить проблематичним з точки зору особливості визначення сутності фінансової рівності територій. Якщо під нею розуміти рівний обсяг бюджетних видатків доходів на одну особу, що проживає на певній територій, то проблема вирівнювання полягатиме в розробці механізму, направленого на розподіл бюджетних ресурсів таким чином, щоб показники бюджетного забезпечення різних територій були наближеними до середнього значення по країні. Якщо ж під фінансовою рівністю розуміти рівний підхід до виділення бюджетних коштів адекватно рівню їх мобілізації з врахуванням їх територіальних особливостей, тоді проблема бюджетного забезпечення значно ускладниться, оскільки потрібно буде брати до уваги економічну активність суб’єктів певної території, екологічний стан, пріоритетність розвитку відповідно до загальнодержавних програм та інших факторів. При цьому варто зауважити, що повної рівності практично не буває і не може бути. Необхідно звернути увагу на практику вирівнювання бюджетної асиметрії. З одного боку, держава повинна забезпечити своїх громадян однаковим обсягом суспільно необхідних послуг, з іншого боку, вартість даних послуг напряму залежить від соціально-економічного розвитку регіону[31].Якщо основна мета управління місцевими фінансами, як зазначалось вище, полягає у вирівнюванні бюджетних можливостей на всій території країни, то порушиться принцип справедливості: регіони, які вкладають у власний розвиток більше ресурсів, більше і втратять, що суперечить і сутті ринкової економіки, й засадам функціонування фінансової системи. Адже розподіл ВВП здійснюється на мікрорівні, а через бюджет проводиться територіальний, галузевий і соціальний перерозподіл. Ринкова економіка передбачає, що в ній усі суб’єкти, у тому числі і держава в особі органів законодавчої, представницької та виконавчої влади, діють на ринкових засадах самозабезпечення. Держава через бюджет має тільки усувати певні диспропорції, а не «справедливо розподіляти суспільне багатство». І що таке «справедливість» - усім порівну чи кожному відповідно до його вкладу у вироблений ВВП. [57] Наявність даних питань пояснюється тим, що такий «справедливий розподіл» через міжбюджетні трансферти впроваджений у практику і призвів до суцільної зрівнялівки. Цим і пояснюється пасивне відношення дотаційних регіонів до підвищення якості управління власними бюджетними ресурсами.

Проблеми удосконалення системи управління місцевими фінансами є досить важливими в процесі реалізації бюджетної політики України, оскільки процес регулювання місцевих бюджетів впливає на соціально-економічний розвиток регіонів та держави загалом. Управління місцевими фінансами – це один з найскладніших процесів бюджетної політики. Оскільки, багато ступенева бюджетна система об’єктивно передбачає неминучий розподіл коштів бюджету між різними рівнями влади через диференціацію регіональних фінансово-економічних потенціалів, за умови збереження певної фінансової самостійності. Такий перерозподіл – є надто складним та небезпечним процесом, тому повинен бути зведений до мінімуму та здійснюватись у такі способи, щоб не підривати фінансової зацікавленості більш забезпечених регіонів і не формувати утриманську психологію у відносно бідних.

Дата добавления: 2015-08-31