Проблеми збалансування місцевих бюджетів

Управління місцевими фінансами являє собою комплекс різноманітних механізмів та заходів, спрямованих на вирівнювання фінансових можливостей органів місцевого самоврядування, що дає підстави розглядати його як складну систему. Дослідження ж такої складної системи потребує її чіткої структуризації. Основними її складовими є форми, методи та інструменти, за допомогою яких здійснюється розподіл та перерозподіл фінансових ресурсів між бюджетами, застосування яких створює сприятливі умови для розвитку територіальних утворень та держави загалом [24].

На даний час управління місцевими фінансами розглядається переважно у звуженому контексті як система заходів органу влади вищого рівня стосовно збалансування бюджетів нижчого рівня і передбачає вирівнювання фінансових можливостей через бюджет. Але за такого підходу не враховуються усі попередні законодавчі та організаційні процедури, що теж націлені на урівноваженість окремих бюджетів, проте дозволяють усунути причини фінансових дисбалансів. Діюча система управління місцевими фінансами по суті є стратегічно безглуздою, оскільки без досягнення збалансованості фінансового потенціалу регіонів та населених пунктів, усунення їх фінансових дисбалансів буде безкінечним явищем.

Вважаємо, що управління місцевими фінансами повинно бути складовою фінансової стратегії держави. Основними інструментами мають стати власні доходи, а також державні цільові субсидії і субвенції на розвиток економіки та фінансового сектору регіонів. Основним результатом систематизації форм, методів та інструментів бюджетного регулювання буде скорочення до мінімуму обсягів міжбюджетних трансфертів завдяки власному вирівнюванню дохідної бази бюджетів в окремих регіонах та населених пунктах.

Отже, дослідження сутності управління місцевими фінансами показало, що у його системі доцільно виділити окремі форми за наступними ознаками (рис.1.3).

Необхідність виділення вихідної та похідної форм обумовлюється тим, що процес управління місцевими фінансами починається із раціонального розмежування видаткових повноважень та відповідного розподілу доходів між бюджетами.

Рис.1.3 Форми управління місцевими фінансами

В теперішній час принципи розподілу доходів між різними рівнями бюджетної системи, в порівнянні з радянським періодом організації бюджетного регулювання змінились лише за формою – неподаткові платежі до бюджету були замінені податковими [27].

Сама структура розподілу доходів залишилась попередньою – до перебудови принципи розподілу доходів між рівнями бюджетної системи відповідали принципам організації державного управління економікою. Проте, змінились принципи розподілу видатків між рівнями бюджетної системи, а саме до перебудови видатки кожної ланки бюджетної системи визначались, виходячи з показників державного плану соціально-економічного розвитку на наступний період. Зміни в порядку розподілу видатків полягали в тому, що значна частина функціональних видатків перейшла з вищого рівня влади на нижчий. Як показує дане дослідження, наявність значних проблем бюджетного регулювання, зокрема високий рівень дотаційності (понад 90% місцевих бюджетів є дотаційними, а рівень дотаційності перевищує 50%), обумовлюються необґрунтованим розподілом доходів між бюджетами та обмеженими повноваженнями місцевих органів влади. Саме у цьому контексті виділяється вихідна форма управління місцевими фінансами, яка передбачає процес забезпечення фінансовими ресурсами органами місцевого самоврядування за рахунок власних доходів. У процесі законодавчого розподілу доходів між бюджетами мають враховуватись різні чинники, одним із ключових з яких є – забезпечення місцевих бюджетів надійною дохідною базою. Згідно з Європейською Хартією місцевого самоврядування: «органи місцевого самоврядування мають створені на демократичній основі директивні органи і широку автономію щодо своїх функцій, шляхи і засоби здійснення цих функцій, а також ресурси необхідні для їх виконання» [23].

Водночас, досягнути повного збалансування усіх бюджетів на засадах такого розподілу неможливо, хоча зменшити чисельність дотаційних бюджетів та рівень їх дотаційності цілком доступно. Похідна форма управління місцевими фінансами носить індивідуальний характер, спрямований на збалансування бюджетів нижчого рівнями бюджетними ресурсами вищого рівня. Проблеми такого збалансування є похідними, адже чим оптимальніше й справедливіше вирішенні завдання на першому етапі (вихідна форма), тим легше вирішувати проблеми в подальшому.

За суб’єктами регулювання доцільно розрізняти внутрішню і зовнішню форми регулювання. Як явний рудимент адміністративно-командної системи можна розглядати домінування в Україні зовнішнього регулювання, за якого практично всі питання збалансування місцевих бюджетів вирішують органи влади й управління вищого рівня. Причому, якщо за умов адміністративно-командної системи таке регулювання мало ієрархічний порядок, то наразі виділення дотацій обласним, районним і міським бюджетам здійснюється з Державного бюджету України. Намагання закріпити централізовану форму бюджетного регулювання було здійснене органами центральної влади в червні 2009 році, подавши на розгляд нову редакцію Бюджетного кодексу України, згідно з якою передбачалось, що не районні центри будуть розподіляти кошти між селищами та сільськими бюджетами, а останні будуть їх одержувати напряму з Державного бюджету України. Передбачалось поділити кошти між селами в районі відповідно до кількості населення, що є абсурдом. Даний факт би посилив централізацію і не сприяв переходу країни на новий рівень системи бюджетного регулювання, оскільки за таких умов близько 55% дотацій вирівнювання перерозподілялись в ручному режимі, не зрозумілим був би процес перерозподілу коштів між селами. Запропоновані зміни до Бюджетного кодексу були фактично спробою відновити бюджетну практику, яка діяла в сфері бюджетного регулювання до бюджетної реформи.

Безумовно, в умовах диспропорційності розвитку регіонів та населених пунктів, обійтись без зовнішнього регулювання, яке характеризує перерозподіл коштів, неможливо. Але розвиток прав, повноважень і відповідальності органів місцевого самоврядування має відбуватись з розширенням внутрішнього регулювання, за якого функції остаточного збалансування місцевих бюджетів мають покладатись на відповідальність місцевих органів влади й управління. Виділивши форми бюджетного регулювання, необхідно систематизувати етапи бюджетного регулювання [31] (рис.1.4).

Рис. 1.4 Етапиуправління місцевими фінансами

Отже, управління місцевими фінансами повинно здійснюватись на двох рівнях: вирівнювання місцевих бюджетів на місцевому рівні органами місцевого самоврядування та на центральному рівні центральними органами влади в три етапи:

1) за допомогою власних доходів місцевих бюджетів;

2) закріплених доходів та процентних відрахувань від загальнодержавних податків та зборів (регулювальних доходів);

3) міжбюджетних трансфертів: дотацій вирівнювання та субвенцій [52].

Управління місцевими фінансами повинно бути першочергово реалізовано на першому етапі та право самостійно формувати місцеві бюджети не було лише декларацією, а відповідало дійсності.

Як зовнішнє, так і внутрішнє управління місцевими фінансами може здійснюватись з використанням різних методів (рис.1.6).

  Інструменти

Рис. 1.5 Методиуправління місцевими фінансами

В практиці зовнішнього регулювання до цього часу використовувались два методи – дотування та процентних відрахувань від регулювальних доходів, а в окремих випадках їх комбінування. Внутрішнє регулювання базується на використанні податкового (запровадження додаткових місцевих податків) і позикового (випуск місцевих позик) методів, а також на діяльності органів місцевого самоврядування, спрямованій на пошук резервів зростання доходів та оптимізацію видатків відповідних бюджетів. Вважаємо, що збалансування місцевих бюджетів повинно здійснюватись перш за все за допомогою таких інструментів бюджетного регулювання, як власних доходів та процентних відрахувань від загальнодержавних податків та платежів, що зацікавить місцеві органи самоврядування у повній мобілізації не лише власних, а й загальнодержавних податків, оскільки встановлену їх частину можна одержати лише за умови повного надходження.

Управління місцевими фінансами не потрібно розглядати як суто механічну роботу. Для раціонального збалансування всіх місцевих бюджетів, забезпечення їх фінансової стійкості в процесі виконання необхідно враховувати економіку регіону, області, району, міста та села, а також особливості їх розвитку.

Правильно здійснене управління місцевими фінансами – це запорука успішного виконання кожного місцевого бюджету протягом року. Тому в процесі управління місцевими фінансами повинні вирішуватись наступні завдання:

– забезпечення збалансування доходів кожного бюджету з його видатками;

– створення максимальної зацікавленості місцевих органів влади в виконанні планів надходжень загальнодержавних податків та платежів;

– забезпечення рівномірності надходжень доходів протягом року паралельно зі стійкістю та самостійністю кожного бюджету;

– закріплення зв’язку органів місцевої влади з підприємствами та галузями господарства.

В наукових дослідженнях виділяються поняття «власні», «закріплені» та «регулювальні» доходи. Власні доходи місцевих бюджетів – це ті доходи, які повністю надходять до місцевих бюджетів. В Бюджетному кодексі України визначено перелік власних доходів місцевих бюджетів (рис.1.6). До власних належать податкові надходження, які встановлюються Податковим кодексом; до закріплених – податки, які повністю чи частково передаються на всі рівні бюджетної системи відповідно до Бюджетного кодексу України; до регулювальних доходів – фінансова допомога та нормативи відрахувань від регулювальних доходів чи від’ємних трансфертів[16].

Місцеві податки та збори, що зараховуються до бюджетів місцевого самоврядування. Податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів (при первинній їх реєстрації).Надходження сум відсотків за користування тимчасово вільними бюджетними коштами.Надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади.Плата за забруднення навколишнього природного середовища у частині, що зараховується до відповідного бюджету; Кошти від відчуження майна, яке знаходиться у комунальній власності, в тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення, що перебуває у комунальній власності; Фіксований сільськогосподарський податок у частині, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування; плата за оренду майнових комплексів, що знаходяться у комунальній власності; Надходження від місцевих грошово-речових лотерей; плата за гарантії, надані з дотриманням умов, визначених статтею Бюджетного Кодексу України;Гранти та дарунки у вартісному обрахунку;Власні надходження бюджетних установ, що утримуються за рахунок коштів відповідного бюджету; Податок на прибуток підприємств комунальної власності;Платежі за спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення;Інші надходження, передбачені законом.  

Рис. 1.6. Розподіл власних доходів місцевих бюджетів

Власні доходи формуються внаслідок рішень, прийнятих органами місцевого самоврядування, а закріплені доходи передаються до місцевих бюджетів в повному розмірі, або певною часткою [16]. На думку К.В. Павлюк власні доходи місцевих бюджетів – це доходи, які встановлюються податковим законодавством України, а їх обсяги залежать від рішень, які приймаються органами місцевого самоврядування. Закріплені доходи – це доходи, які передаються частково чи повністю на інші рівні бюджетної системи відповідно до Бюджетного кодексу України, окрім доходів, одержаних у вигляді безповоротних та безоплатних перерахувань[61].Роль власних доходів, як інструменту бюджетного регулювання, залишається незначною, а питома вага в структурі загальних доходів місцевих бюджетів – непомітною. Ефективне виконання власних повноважень місцевими органами влади вимагає посилення ролі власних доходів шляхом підвищення фіскального значення місцевих податків та зборів. Застосування лише обсягу місцевих податків та зборів при формуванні доходів місцевих бюджетів не дозволяє органам місцевого самоврядування покладатись на них через незначну їх частку (в межах 5% до загальних доходів). В теперішній час, в період економічної та фінансової кризи, завдяки простоті одержання та використання бюджетні позички є важливим інструментом бюджетного регулювання і з цієї точки зору повинні розглядатись як елемент системи бюджетного регулювання. Стаття 73 Бюджетного кодексу України надає право органам місцевого самоврядування використовувати короткострокові позички (терміном до трьох місяців) з метою покриття тимчасових касових розривів, отримуючи їх у фінансово-кредитних установах в межах поточного бюджетного періоду [12].Відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування, місцеві органи влади повинні мати право доступу на ринки позичкового капіталу для залучення додаткових фінансових ресурсів для соціально-економічного розвитку певної території [23]. В Україні процес залучення органів місцевого самоврядування до роботи з позиковими коштами знаходиться на початкових етапах свого формування. Недосконалість національного законодавства для місцевих запозичень та відсутність традицій цивілізованого ведення бізнесу основними суб’єктами регіональної економіки, обмежена фінансова незалежність місцевих органів влади та відсутність процедури їх банкрутства, недостатня прозорість ринку та викривлення в системі конкуренції серед учасників ринку поки не дали можливості сформуватися системі відносин позики, адекватній західним стандартам. Розширення доступу органів місцевої влади до фінансових ринків має основні переваги: перш за все, це дозволить отримати більший обсяг ресурсів для фінансування інфраструктури; по-друге, вихід місцевих органів влади на ринок капіталів підвищує їхню ринкову дисципліну, фіскальну прозорість та якість управління; по-третє, фінансування за рахунок облігацій може стати альтернативою банківському фінансуванню, поглиблюючи цим структуру фінансового ринку. В даний період часу в Україні гостро дискутуються проблеми місцевих запозичень, зокрема, в контексті обговорення законопроекту «Про місцеві запозичення та гарантії», ухвалення якого може стати позитивним кроком. Отже, існуюча практика муніципальних запозичень в Україні показала слабкі місця даної системи, проте за умови належної регуляторної та законодавчої бази, з врахуванням досвіду інших країн, розвиток ринку місцевих запозичень може стати необхідним джерелом фінансових ресурсів місцевих бюджетів [29]. Вважаємо, що в процесі трансформації бюджетної системи, визначальною має бути роль власних доходів в системі управління місцевими фінансами: місцеві податки та збори повинні бути основою фінансової бази місцевих бюджетів та служити підґрунтям її фінансової незалежності. Емісія облігації місцевих позик має здійснюватись з метою фінансування інвестиційних проектів перспективних галузей економіки з метою усунення в майбутньому регіональних фінансових дисбалансів. Тому удосконалення бюджетного регулювання необхідно перш за все розпочинати з реформування по-перше, місцевого оподаткування, розширення бази місцевих податків та зборів та удосконалення діючих механізмів їх справляння, а також а також боргового місцевого фінансування для розвитку економіки регіонів з метою вирівнювання їх фінансової бази в майбутньому. Вважаємо, що саме власні доходи місцевих бюджетів мають стати надійним інструментом регулювання економічного розвитку територій, вирішення різнопланових проблем, що виникають та зменшення соціальної напруги. Під закріпленими доходами розуміють доходи, які повністю, або за визначеною для усіх бюджетів часткою, передаються до місцевих бюджетів [19] (рис.1.7).

Рис. 1.7.Розподіл закріплених доходів місцевих бюджетів

В Україні процес встановлення закріплених доходів має свою законодавчу та практичну еволюцію. В Бюджетному кодексі, в результаті введення поняття «кошик доходів бюджетів місцевого самоврядування», передбачається законодавче закріплення певного виду податків та зборів на постійній основі за бюджетами місцевого самоврядування та їх врахування при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів. Закріплені доходи становили більшу частку, ніж власні доходи місцевих бюджетів, проте їх питома вага суттєво коливалась в розрізі адміністративно-територіальних утворень.

Невідповідність фінансово-господарських завдань, покладених державою на місцеві органи влади, обсягу тих матеріальних ресурсів, що перебувають в їхньому розпорядженні, спричиняють те, що обсяг власних та закріплених доходів не в змозі покрити обсяг видатків місцевих бюджетів. Для їх збалансування використовуються регулювальні доходи, що включають процентні відрахування від загальнодержавних податків і платежів та міжбюджетні трансферти.

До прийняття Бюджетного кодексу України діюча система розмежування податків між бюджетами різних рівнів піддавалась критиці, а саме: нестабільність нормативів розчеплення від загальнодержавних податків і платежів, що спричиняло загальну фінансову нестабільність держави; відсутність стимулів для місцевої влади до економічного розподілу видатків та збільшення податкових надходжень, відсутність стимулів розвитку податкової бази, щорічна «боротьба» з центральним урядом за джерела доходів, відсутність відповідного рівня відповідальності місцевих органів влади за акумулювання фінансових ресурсів в бюджетну систему.

З прийняттям Бюджетного кодексу України доходи місцевих бюджетів поділяються на доходи, які закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування і враховуються при розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів («закріплені доходи») та доходи, які не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів («власні доходи») [22].

Принцип рівності передбачає єдині нормативи відрахування в місцеві бюджети по всій території України, що робить неможливим вирівнювання бюджетного забезпечення, оскільки кожен регіон має свої особливості соціально-економічного розвитку. На практиці єдині нормативи відрахувань забезпечують лише формальну рівність території по відношенні до центру, проте не можуть виконувати регулювальну функцію, оскільки вони є однаковими.

На нашу думку, дані принципи повинні орієнтуватись на принципи бюджетного перерозподілу, які передбачають:

– самостійність бюджетів різних рівнів на основі закріплених джерел доходів та права самостійного визначення напрямів видатків;

– законодавче розмежування бюджетної відповідальності та видаткових повноважень між державним та місцевими органами влади;

– відповідність фінансових ресурсів місцевих органів влади обсягу видатків на реалізацію їх власних та делегованих повноважень.

Відрахування від загальнодержавних податків та платежів повинні сформувати зацікавленість органів місцевого самоврядування в процесі виконання дохідної частини місцевих бюджетів.

У вузькому розумінні поняття управління місцевими фінансами розглядається з позиції бюджетних доходів, а задачі держави та пов'язаний з цим рівень видатків – як політично задані параметри. Проте, дану проблему необхідно досліджувати не лише у вузькому, а й у широкому розумінні, тобто не лише як проблему розподілу доходів, але й як проблему розподілу видатків між різними рівнями держави. Розподіл доходів, який відбувається за ігноруванням економічних критеріїв розподілу функціональних повноважень, призводить до переважання політичних факторів при формуванні місцевих бюджетів та зберігає в явному або прихованому вигляді індивідуальні фінансові відносини між органами влади різного рівня.

Основна мета системи управління місцевими фінансами полягає в забезпеченні такого розподілу дохідних джерел між рівнями бюджетної системи, який міг би гарантувати фінансування видатків, законодавчо встановлених для кожного рівня, що призвело б до зниження необхідності додаткового перерозподілу фінансових ресурсів.

Децентралізована система бюджетних відносин базується на розподілі повноважень з метою вирішення конкретних державних завдань, що дозволяє достатньо гнучко пристосовувати надання державних благ та послуг до потреб та уподобань як окремих громадян, так і територіальних громад різних регіонів. Розподіл компетенції між різними рівнями влади в державі може ґрунтуватись або на принципі автономії, або на принципі управління. Принцип автономії означає, що жителі населених пунктів можуть самостійно об’єднуватись в громади та вирішувати питання передачі компетенції органам влади вищого рівня. Однак, це не захищає від утворення коаліцій ат негативних наслідків, пов’язаних з обміном голосами. Принцип управління застосовується в межах єдиної держави та передбачає розподіл повноважень між органами державної влади та бюджетними системами більшості європейських держав. Процеси децентралізації функцій виконавчої влади можуть відбуватись у двох формах: делегування повноважень або передача певних функцій місцевим органам влади [44].

В Україні положення Бюджетного кодексу не містить економічно обґрунтованих критеріїв розподілу повноважень між різними видами бюджетів. Витратні повноваження розділяються наступним чином на 3 групи [14] (рис.1.8).

Рис.1.8Розподіл повноважень між видами бюджетів

Критерії розподілу видаткових повноважень, що покладені в основу Бюджетного кодексу, не дають науково обґрунтованої відповіді на питання, чому саме послуги першого рівня необхідно фінансувати з районних чи міських бюджетів, а другого – з обласних.

Відповідно до законодавства України органи місцевого самоврядування – це сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи. Суспільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст представляють районні та обласні ради, однак не маючи власних виконавчих органів вони повинні делегувати ці функції місцевим державним адміністраціям. Отже, в Україні можливе не тільки делегування повноважень органів державної влади органам місцевого самоврядування, а й повноважень органів місцевого самоврядування місцевим державним адміністраціям через посередництво районних та обласних рад. Така законодавча суперечність веде до невизначеності прав та функцій органів місцевого самоврядування та можливого зіткнення інтересів місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Надання органам місцевого самоврядування повноважень, котрі передбачають їх подальше делегування на вищий рівень державної ієрархії не відповідає критеріям економічної ефективності. Складається враження, що в розподіл повноважень лежить не функціональний, а пооб’єктний підхід.

Отже, процес удосконалення управління місцевими фінансами в Україні потребує розв’язання стратегічних завдань децентралізації системи державного управління – чіткого розподілу повноважень з управління об’єктами комунальної власності між органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

Залежно від кола споживачів суспільні блага та послуги можна розділити на такі групи [14] (рис. 1.9).

Місцевий рівень

Рис.1.9Класифікація суспільних благ та послуг

Для чіткого розподілу повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування необхідно перш за все, скласти загальний перелік усіх видатків у відповідних бюджетних сферах (за функціональною класифікацією) [14]:

І група – державне управління, правоохоронна діяльність та забезпечення безпеки держави, державне судочинство.

ІІ група – освіта, охорона здоров’я, соціальний захист та соціальна допомога, житлово-комунальне господарство, культура і мистецтво, засоби масової інформації, фізична культура і спорт.

ІІІ група – промисловість, енергетика, будівництво, сільське господарство, лісове господарство, рибальство, транспорт, дорожнє господарство, зв'язок, телекомунікації, інформатика.

ІV група – охорона навколишнього середовища та ядерна безпека, попередження та ліквідація надзвичайних ситуацій і наслідків стихійних лих.

Наступним кроком в розподілі повноважень необхідно згрупувати суспільні блага відповідно до критерію географічного розташування та радіусу їх споживання:

Ø блага, що мають просторові обмеження та доступні мешканцям лише певної території доцільно передати на регіональним чи місцевим органам влади;

Ø блага, можливості споживання яких не залежать від місця розташування не мають необхідності в децентралізації [28].

Що стосується питання пільг, якщо центральні органи влади приймають рішення та гарантують пільги певним групам населення, а місцеві органи влади виконують лише адміністративні функції щодо виконання даних рішень, пільги повинні фінансуватись з державного бюджету. Виходячи з переліку завдань, що покладаються на органи місцевої влади можна розподіли фінансування певних видів видатків між державним та місцевими бюджетами усіх рівнів. Після чого, необхідно визначити, яка частина видатків повністю фінансуватиметься з місцевих бюджетів, враховуючи встановлені законодавством нормативи.

Нагальні потреби структурної перебудови економіки країни обумовлюють необхідність делегування органам місцевого самоврядування додаткових повноважень для реалізації інвестиційно-інноваційних програм, формування стимулів та важелів для залучення інвестицій.

Отже, дослідження питання збалансованості місцевих бюджетів, дозволяє зробити висновок про те, що в загальному система управління місцевими фінансами постійно удосконалюється та являє собою одну з важливих проблем фінансового планування. Важливо в процесі управління місцевими фінансами забезпечити рівномірне надходження доходів в бюджет протягом року, щоб не допустити можливість виникнення касових розривів. В зв’язку з цим необхідно передавати в максимальних розмірах відрахування від рівномірно зараховуваних податків та платежів до місцевих бюджетів. І лише за умови, якщо 100% територіальні відрахування не в змозі покрити видатки місцевих бюджетів, передбачити дотації в фіксованих сумах з вищого бюджету нижчому бюджету.

Подальше удосконалення форм та методів регулювання місцевих бюджетів повинно проводитись в напрямках: більшого використання основного методу збалансування бюджетів шляхом встановлення відрахувань від обсягу загальнодержавних податків та платежів; подальшої розробки заходів щодо закріплення та розширення дохідної бази місцевих бюджетів, особливо на найнижчих ланках бюджетної системи; подальше удосконалення діючого порядку розподілу доходів і видатків між окремими видами бюджетів.

Дата добавления: 2015-08-31