Основные принципы финансирования социальной политики

Глава XIX. Финансовое обеспечение социальной политики

Социальная политика предполагает законодательное установление и финансовое обеспечение исполнения социальных обязательств государства (СОГ). Социальные обязательства государства можно определить как конституционно или законодательно зафиксированную совокупность социальных (общественных) благ, которые государство обязуется сделать доступными для своих граждан, гарантируя по определенному кругу этих благ бесплатность для всего населения или определенных групп. Эти блага предоставляются за счет общественных, чаще всего бюджетных, ресурсов. Определенную ответственность за исполнение социальных обязательств государство возлагает на работодателей и на граждан. Общее число разновидностей социальных обязательств в России превышает тысячу наименований.

Работа над социальными обязательствами предполагает их установление, организацию исполнения и непосредственное исполнение. Установление социальных обязательств осуществляется законодательными органами Федерации и ее субъектов, главная подготовительная часть работы по обоснованию, подготовке проектов законов проводится органами исполнительной власти.

Организация исполнения социальных обязательств государства осуществляется как министерствами, ведомствами и организациями «социального блока», входящими в систему исполнительной власти центра, регионов и муниципальных образований, так и общефункциональными министерствами (Минэкономразвития, Минфин Российской Федерации).

Непосредственное исполнение – функция конкретных организаций, учреждений и служб, в которых людей воспитывают, обучают, трудоустраивают, лечат, где выдают пенсии и пособия, предоставляют жилищные субсидии и бесплатное жилье и т.п. Следовательно, все, что делают в социальной сфере федеральные министерства, ведомства и службы, федеральные и региональные администрации, федеральные, региональные и муниципальные организации, учреждения и предприятия социальной сферы (школы, больницы, службы занятости, пенсионные и другие службы), – это работа по исполнению социальных обязательств государства.

Реализация социальных обязательств государства происходит в границах определенной территории. Если государственными органами обеспечивается единый уровень законодательно установленных социальных обязательств государства по отношению к любому гражданину страны независимо от места его проживания, принадлежности к определенным образовательным, профессиональным, национальным и иным группам, можно говорить о едином социальном пространстве.

В настоящее время в России существуют различия между нормативным и реальным социальным пространством, так как отсутствует сбалансированность между социальными обязательствами государства и его возможностями мобилизации социальных ресурсов. Социальное пространство это многослойный и отнюдь не гомогенный ареал действия, или реализации (исполнения), конкретных социальных обязательств государства. Социальная роль государства, его социальная политика состоит в формировании реального единого социального пространства для предоставления основных социальных обязательств на всей территории страны.

В переходный период существуют диспропорции между объемами исполняемых функций по социальным обязательствам государства и объемами общественных ресурсов, выделяемых для этих целей, нередки факты недофинансирования социальной сферы.

Методы финансирования социального сектора должны способствовать повышению экономической эффективности социальной политики. Эту эффективность следует рассматривать по крайней мере в трех аспектах. Макроэкономическая эффективность означает, что общество тратит на развитие людских ресурсов средств достаточно, но не настолько, чтобы вытеснить другие значимые направления экономической деятельности. Важно найти баланс объемов капиталовложений, направляемых на развитие людских ресурсов и в другие сферы.

Микроэкономическая эффективность связана с распределением всего объема имеющихся средств между различными программами: денежными пособиями, медицинским обслуживанием, образованием, подготовкой и переподготовкой кадров, услугами в сфере занятости и т.п.

Третий аспект эффективности – воздействие социальных программ на систему стимулов. Это значит, что система социальных выплат и льгот должна финансироваться таким образом, чтобы свести к минимуму негативное воздействие на трудовую активность.

Финансовое обеспечение социальных обязательств государства осуществляется финансами государства, предприятий (фирм) и населения (домашних хозяйств). Роли, финансовые обязательства и ответственность всех участников финансирования социальной политики значительно различаются в зависимости от модели хозяйствования, достигнутого уровня доходов населения, стандартов потребления социальных благ и услуг в каждой стране. В экономике Советского Союза финансовые обязательства в социальной сфере делились преимущественно между государством и предприятиями. Для основной массы населения, имеющей невысокие стабильные доходы, социальные услуги были бесплатными при дефиците наиболее качественных услуг. Стабильность доходов основной массы населения определялась отсутствием безработицы и пенсиями по старости.

В экономике переходного периода финансовые обязательства государства по обеспечению социальной политики в большей степени стали распределяться между государством и домашними хозяйствами, роль предприятий сокращается. Социальная инфраструктура и социальные фонды предприятий в рыночных условиях снижают конкурентоспособность продукции предприятий за счет удорожания издержек, что привело к массовой передаче социальной инфраструктуры, ведомственного жилья на местные бюджеты. Бремя социальных расходов переместилось на государство. В то же время происходит сокращение почти вдвое валового национального продукта и уменьшение доли консолидированного бюджета до 25–28% ВВП. Невозможность обеспечить дореформенный уровень потребления социальных услуг за счет средств консолидированного бюджета сделало необходимым повышение доли населения в оплате основных социальных услуг. Финансовая нагрузка на доходы населения возросла, при этом не учитывалась дифференциация доходов.

Объем государственного финансирования социальных программ определяется задачами государства в социальной сфере. Задача социальной политики во всех странах с переходной экономикой заключается в том, чтобы должным образом уравновесить стимулирование экономического роста и обеспечение социальной защищенности. Для того, чтобы обеспечить финансовую устойчивость системы социальной защиты, необходимо укрепить аппарат сбора налогов, добиться наращивания институциональных и административных возможностей и в то же время привлечь к работе негосударственные организации.

Институциональные и экономические преобразования, проведенные в постсоциалистических странах за последнее десятилетие, привели к углублению дифференциации между этими странами. Страны с переходной экономикой можно условно включить в одну из двух групп – европейскую (куда относятся все страны, которые должны быть приняты в Европейский Союз, страны Балтии и бывшие югославские республики) и евразийскую (бывшие советские республики и Албания).

В евразийских странах произошло более резкое сокращение реальной заработной платы и выпуска продукции, формальный рынок труда практически исчез, растет безработица. Доля пенсионных расходов и выплат по другим программам социального страхования высока, однако страховые выплаты не позволяют иметь приемлемый уровень доходов. Социальная помощь характеризуется дублирующимися пособиями, неточной адресностью и в основном представлена субсидиями на жилье и коммунальные услуги. Высокая ставка налогов и социальных сборов способствовала повышению удельного веса неформального сектора экономики и, как следствие, сокращению социальных отчислений.

Система социальной защиты, адекватная рыночной экономике, может быть создана только в результате существенного роста уровня доходов населения, улучшения положения на рынке труда. Серьезное влияние на состояние этого рынка могут оказывать такие институты рынка труда, как трудовое законодательство, профессиональные союзы, минимальная заработная плата и программы страхования занятости. Современный рынок труда в России характеризуется низкой заработной платой, задолженностью по заработной плате, развитой структурой самозанятости, наличием неформального рынка. В этих условиях отдельные виды активных программ содействия занятости оказались неэффективными. Из всех программ службы занятости наиболее эффективной по затратам представляется помощь в поиске работы.

Вступление в третье тысячелетие можно рассматривать как новую стадию экономического развития России, присоединения к странам, определяемым как «нарождающийся рынок» («emerging markets»). Одним из критериев отнесения к этой группе стран Всемирный банк считает годовой ВВП на душу населения менее 9,6 тыс. долл. Новая стадия развития требует продолжения глубоких реформ, касающихся взаимоотношений рынка, общества и государства.

Формирование социальной политики в России совпало с коренными преобразованиями главных ценностей социального государства. Если во второй половине XX в. основой для социальной политики развитых стран были такие ценности, как коллективизм, солидарность, социальная справедливость, успехи в реализации которых нашли свое воплощение в «шведском социализме», то современные модернисты на первое место выдвигают ответственность, и прежде всего личную ответственность, идеи «индивидуальных достижений» и «конкуренции». Считается недопустимым, чтобы индивидуум перебрасывал на государство свою ответственность перед семьей, местным сообществом и страной. Велико и внимание к проблеме свобод человека, без которых нет личных достижений.

Идеологи постиндустриального общества отводят приоритетную роль проблеме трансформации роли государства. При этом государство должно не предоставлять гражданам гарантированный минимум услуг, а создавать все условия для их активности, для успеха их личных усилий, т. е. все социальные институты ориентируются в первую очередь не на пострадавших, а на тех, кто сам пытается сопротивляться трудностям жизни. Что касается пострадавших, то главной задачей государства становится помощь им в обретении самостоятельности, в развитии предприимчивости.

С переменой взгляда на государство меняется и подход к идее равенства. Равенство трактуется не как равенство результатов, а как равенство возможностей и, что самое главное, равенство доступа к этим возможностям. Поэтому на рынке труда упор делается не на гарантировании работы, а на гарантировании образования, возможности получать новые профессии.

Социальной базой постиндустриального общества становится так называемый средний класс – обеспеченные рабочие («синие воротнички»), интеллигенция («белые воротнички»), низшие слои бюрократии (государственной, муниципальной, корпоративной), малый и средний бизнес. Социальная политика, определенная в Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу, ориентирована на эту группу населения.

С точки зрения финансового обеспечения социальных расходов в переходной экономике России четко просматриваются три этапа, имеющие существенные различия.

Первый – 1991 – 1995 гг. – характеризуется наращиванием государственных расходов на социальные нужды, это период экстенсивного увеличения средств, доля которых к 1995 г. достигла огромной величины – более 50% (с учетом субсидий ЖКХ и общественному транспорту) в консолидированном бюджете с учетом социальных внебюджетных фондов*.

* См.: Дмитриев М.Э. Политика социальных расходов современной России // Вопросы экономики. 1996. № 10. С. 56.

Увеличение государственных расходов осуществлялось в первую очередь за счет региональных бюджетов и средств государственных внебюджетных фондов. Суммарная величина обязательных страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды возросла с 27% от фонда оплаты труда в 1991 г. до 39,5% в 2000 г. Дальнейшее наращивание стало невозможным ввиду естественных экономических ограничителей – потребностей выхода из кризиса и необходимости ресурсов для экономического роста.

Завершением первого этапа стало признание обществом необходимости социальных реформ, вызванных в первую очередь серьезными ресурсными ограничениями, но не только ими. Новый этап потребовал современных социальных технологий разрешения проблем, усиления социальной ответственности не только государства, но и частного сектора, а также каждого человека за свое социальное благополучие, ответственности, подкрепляемой финансовыми ресурсами.

Второй – 1995–1998 гг. – время поиска эффективных форм и методов реализации социальной политики с попытками сохранить опыт и достижения советского периода и с частичным внедрением рыночных механизмов в социальное обеспечение. Этот период уместнее было бы характеризовать как время выживания социально-культурных отраслей, попыток недопущения тотального разрушения социальной инфраструктуры, так как налицо был кризис в экономике с существенным сокращением выделяемых бюджетных ресурсов и повсеместным ростом платности большинства общественных услуг при сокращении реальных доходов населения. Тактические цели были скромны – стабилизация падения уровня жизни населения, борьба с бедностью, дифференциацией доходов, обеспечение минимальных стандартов потребления социальных услуг. Стратегические же цели, направленные на развитие, улучшение качества жизни населения, наталкивались на необходимость реализации институциональных реформ рыночного характера практически во всех основных отраслях социальной сферы, но таких реформ, которые приняло бы население.

Третий – 1999–2010 гг. – связан с принятием рамок практически всех институциональных социальных реформ согласно Стратегии развития Российской Федерации до 2010 г. фонда «Центр стратегических разработок», мер по ее реализации в Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу, приоритетных задач и плана первоочередных мер Правительства России на 2000–2001 гг. по их реализации*.

* См. подробнее: Российский экономический журнал. 2000. № 5–6, 7.

К этому времени совокупные государственные расходы на социальную сферу достигли 18% ВВП. Отношение доходов государственных социальных внебюджетных фондов к консолидированному бюджету России составило 36,4%, образуя, по сути, второй социальный бюджет страны*.

* См: Федеральный бюджет и регионы: Опыт анализа финансовых потоков. М., 1999. С. 118.

Эффективность проводимых социальных реформ во многом зависит от того, насколько быстро социальная сфера может адаптироваться к действию законов рыночной экономики, какие объективные и субъективные обстоятельства учитываются. В настоящее время проявления адаптации пенсионного обеспечения, здравоохранения, образования, жилищно-коммунальной сферы к рыночным отношениям проглядываются достаточно четко.

Основные черты такой модели с финансовой точки зрения можно представить следующим образом:

– провозглашение субсидиарности в качестве базового принципа социальной политики;

– относительное сокращение бюджетных и рост внебюджетных финансовых источников, усиление роли социального страхования, поддержание сети социального обслуживания населения. Социальное страхование из второстепенных методов переходит в разряд основных, наиболее адекватных рыночным условиям: усиливается его роль в социальном обеспечении; появились и развиваются новые, не существовавшие ранее его виды (медицинское страхование, страхование от безработицы), претерпевают изменения традиционные его виды (в пенсионном обеспечении идет внедрение накопительных финансовых инструментов);

– законодательное закрепление минимального набора государственных социальных гарантий в наиболее важных сферах жизнедеятельности человека (образовании и культуре, здравоохранении, социальной защите).*

* В развитых странах социальная ориентация экономики реализуется по ряду направлений – это участие государства в осуществлении наиболее социально значимых приоритетов, широкое использование механизмов социального страхования в сочетании с механизмами социальной защиты работающего и неработающего населения, социальная деятельность фирм, некоммерческих институтов и т.д.

Ввиду невозможности продолжения экстенсивного наращивания государственных социальных расходов и наличия серьезных бюджетных ограничений идет активный поиск эффективного соотношения затрат и результатов, а также усиливается роль различных альтернативных источников:

– расширение сфер использования рыночных инструментов социальной защиты (обязательного и добровольного страхования, накопительных страховых систем, удовлетворения дифференцированного спроса на различные социальные услуги и т.д.) через механизм деятельности государственных и негосударственных пенсионных фондов, негосударственных институтов медицинского страхования и т.д.;

– нетрадиционные формы привлечения средств фирм и домашних хозяйств (расширение муниципальных займов) к финансированию строительства жилья, социальной инфраструктуры и т.д.;

– существенное расширение сферы платности социальных услуг дифференцированного качества;

– привлечение ресурсного потенциала некоммерческого сектора к решению социально значимых задач, особенно на региональном уровне;

– участие ряда регионов в международных проектах и программах, финансируемых из международных источников, и др.

Финансовые ресурсы общества, потенциал которых используется при финансировании социальных программ и проектов, можно разделить на два вида.

Государственные и муниципальные финансы: федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты, бюджеты государственных внебюджетных социальных фондов.

Негосударственные финансовые ресурсы: кредитные ресурсы; средства фирм и домашних хозяйств; потенциал некоммерческого сектора в целом, в том числе различных фондов.

Соотношение бюджетных и внебюджетных, государственных и частных финансовых потоков в каждой отдельно взятой отрасли, да и в каждом регионе, складывается по-разному. Например, по оценке экспертов, около 70% финансовых ресурсов социальной защиты населения формируется за счет внебюджетных социально-страховых фондов. В целом на социальную политику в России в 2000 г. расходовалось свыше 9% – из консолидированного бюджета и около 8,5% – из государственных социальных внебюджетных фондов. При этом доля финансовых ресурсов, направляемых населением на оплату различных общественных услуг, включая услуги жилищно-коммунального хозяйства, городского транспорта и услуг социальной сферы, сопоставима с расходами федерального бюджета на социальную политику.

Дата добавления: 2013-12-12