Роль государственных внебюджетных социально-страховых фондов финансирования социальных программ

Одним из наиболее революционных изменений в сфере государственных финансов стало выделение из состава государственного бюджета пенсионного фонда и образование вне рамок бюджетной системы других социально-страховых фондов, аккумулирующих половину финансовых ресурсов для реализации социальных функций государства.

Финансовое обеспечение системы социального страхования производится на основе совместного финансового участия трех заинтересованных сторон – работодателей, работников и государства. В российском варианте преобладает доля работодателей (80% доходов государственных внебюджетных социально-страховых фондов)*, в европейских системах доли работодателей и работников практически одинаковы.

* См.: Роль социальных внебюджетных фондов в реформировании России: Страховой взнос или единый социальный налог? //Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2000. № 11 (123). С. 11.

Государственные социально-страховые фонды (Пенсионный фонд России, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования) – это самые крупные из внебюджетных фондов федерального значения. В 2000 г. в них аккумулировалось более 8,5% ВВП.

Цель данных фондов – обеспечить реализацию важнейших социальных гарантий – государственного пенсионного обеспечения, оказания бесплатной медицинской помощи, выплат во время отпуска по беременности и родам, а также защиты от социальных рисков (поддержка в сфере занятости, в случае потери трудоспособности и т.д.). Социальные внебюджетные фонды являются самостоятельными финансово-кредитными учреждениями, однако их самостоятельность ограничена государством – оно определяет уровень страховых платежей, принимает решение об изменении структуры и уровня денежных выплат, обеспечивает контроль за деятельностью фондов.

Средства фондов формируются преимущественно за счет страховых платежей предприятий всех форм собственности, до 2001 г. – обязательных страховых платежей работающих (1% в Пенсионный фонд), привязанных к одной из самых надежных баз – фонду оплаты труда, а также за счет поступлений из бюджетной системы в оговоренных законом случаях и прочих доходов (например, от размещения временно свободных средств на финансовом рынке, штрафов, пени и др.).

К сожалению, на сегодняшний день отсутствуют как федеральные законы по каждому из фондов, так и единый закон об этих фондах в целом, несмотря на их новую роль в переходный период – и как важнейших инструментов реализации направлений социальной политики государства, и как крупных институциональных инвесторов.

Нормативно-законодательная база деятельности государственных внебюджетных социальных фондов состоит из нескольких частей – нормативных актов по становлению этих кредитно-денежных учреждений, ежегодно рассматриваемых вместе с законом о федеральном бюджете на текущий год проектов бюджетов этих фондов. В 2000 г. с вступлением в силу главы второй Налогового кодекса Российской Федерации «Единый социальный налог» принято решение о передаче сбора социально-страховых взносов трех внебюджетных фондов (Пенсионного, Фонда обязательного медицинского страхования и Фонда социального страхования) Министерству по налогам и сборам в виде единого социального налога по регрессивной шкале. С 1 января 2001 г. упразднен Фонд занятости населения Российской Федерации, общий тариф социально-страховых отчислений снижен с 38,5% до 35,6%, а страховые взносы с граждан в Пенсионный фонд в размере 1% отменены. Расходы, финансируемые прежде из Фонда занятости населения, предполагается предусматривать в федеральном бюджете.

Все перечисленные изменения не касаются действующего порядка использования средств государственных внебюджетных социально-страховых фондов, предусматривая их расходование на цели обязательного социального страхования.

Контроль за деятельностью государственных социально-страховых фондов ввиду важности выполняемой ими роли ведется и исполнительной, и законодательной властью.

На первом по масштабности месте среди государственных внебюджетных социально-страховых фондов находится Пенсионный фонд России. Он образован в соответствии с Федеральным законом «О государственных пенсиях в Российской Федерации» Постановлением Верховного Совета РСФСР 22.12.1990 г. для государственного управления финансами пенсионного обеспечения в стране, является самостоятельным финансово-кредитным учреждением. Фонд подотчетен Правительству России, имеет отделения в 86 регионах страны, образующих федеральную систему вертикального подчинения.

Направления расходования средств фонда определяются законами Российской Федерации, средства расходуются главным образом на выплату государственных трудовых пенсий, компенсацию неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами, выплату ритуальных пособий, социальных пенсий, другие мероприятия, связанные с деятельностью фонда (создание персонифицированного учета пенсионных взносов и т.д.).

Пенсионный фонд управляется правлением и исполнительной дирекцией, состав правления утверждается Федеральным Собранием Российской Федерации.

Фонд социального страхования РФ (ФСС) является специализированным финансово-кредитным учреждением при Правительстве России, призванным управлять средствами государственного социального страхования. Его основные задачи: обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет; санаторно-курортное обслуживание работников; оздоровление детей; проведение научно-исследовательской работы по вопросам социального страхования и охраны труда; страхование несчастных случаев на производстве и профзаболеваний; другие цели, предусмотренные законодательством.

Средства фонда формируются за счет страховых взносов работодателей, доходов от инвестирования части временно свободных средств, ассигнований из бюджета, добровольных взносов граждан и юридических лиц, прочих доходов.

Тариф отчислений в ФСС в 1995-2000 г. составлял 5,4% от фонда оплаты труда, с 2001 г. он сокращен до 4% согласно регрессивной шкале единого социального налога. Специфической чертой ФСС является то, что свыше 70% всех средств расходуется на уровне предприятий и организаций – непосредственных страхователей, плательщиков взносов – на основе использования «зачетного» механизма. Суть его состоит в том, что более 1,5 млн организаций-плательщиков перечисляют в региональные и отраслевые отделения фонда социального страхования только разницу между начисленными страховыми взносами и фактическими выплатами – на пособия, приобретение путевок, расходы на оздоровление детей и т.д., а перечисленная разница используется как страховой перераспределительный резерв.

Структура фонда включает федеральный уровень, региональные отделения, центральные отраслевые отделения и их филиалы. При фонде социального страхования образуется правление, а в его отделениях – координационные советы. Члены правления утверждаются Правительством России, их работа не является платной.

В соответствии с Законом Российской Федерации «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» образованы Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования (ФОМС) как самостоятельные государственные некоммерческие финансово-кредитные учреждения. Федеральный фонд является юридическим лицом, подотчетен парламенту и Правительству Российской Федерации.

Фонд обязательного медицинского страхования создан в 1993 г. в соответствии с постановлением Верховного Совета Российской Федерации «О порядке финансирования обязательного медицинского страхования граждан на 1993 г.»*, территориальные фонды создаются местными органами власти.

* См.: Ведомости Съезда народных депутатом Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 17. Ст. 591.

Обязательный страховой тариф был установлен в размере 3,6% от фонда оплаты труда для всех категорий плательщиков, причем в федеральный фонд – 0,2%, в территориальные – 3,4 % (с 2001 г. расщепление тарифа и его размер определяется согласно шкале единого социального налога).

Основными задачами Федерального фонда ОМС являются: реализация государственной политики обязательного медицинского страхования; обеспечение прав граждан и достижение социальной справедливости в системе обязательного медицинского страхования; осуществление мер финансовой устойчивости системы, в том числе за счет выравнивания условий деятельности территориальных фондов по обеспечению финансирования программ.

Руководство деятельностью Федерального фонда осуществляется правлением, утверждаемым парламентом, и исполнительной дирекцией. Руководитель исполнительной дирекции территориального фонда назначается правительством субъекта Федерации. Правления фондов не реже одного раза в год назначают аудиторскую проверку деятельности фондов, отчеты заслушиваются соответствующими органами законодательной и исполнительной власти.

Одной из существенных проблем развития медицинского страхования в России является искусственное раздробление финансовых потоков для реализации защиты от социального риска утраты трудоспособности по болезни. Так, оплату медицинских услуг, являющуюся функцией медицинского страхования, осуществляют фонды обязательного медицинского страхования, а близкие и пересекающиеся функции по оплате временной нетрудоспособности (больничных листов) и проведение оздоровительной работы на предприятиях (санаторно-курортное лечение) возложены на фонды социального страхования. В рамках разработанной еще в 1991 г. концепции единого медико-социального страхования доказана целесообразность объединения финансовых потоков двух фондов, а в ходе эксперимента в Нижегородской области и Республике Коми в последние годы практически обосновано соединение двух систем, что позволяет существенно повысить эффективность расходования дефицитных ресурсов.

Анализ проблем статуса, содержания и регулирования деятельности государственных внебюджетных социально-страховых фондов убеждает в необходимости принятия федерального закона об этих фондах, что придаст новый импульс развития системе социального страхования, повысит эффективность и устойчивость системы государственных финансов.

Особое положение в общественных финансах занимают внебюджетные фонды субъектов РФ (субфедеральный уровень) и местные внебюджетные фонды. В странах с переходной экономикой на начальном этапе наблюдается, как отмечалось, резкое сокращение бюджета из-за разных причин. При этом одной из существенных характеристик бюджетной системы, доставшейся в наследство от Советского Союза, был значительный объем бюджетных расходов на субфедеральном уровне и на уровне органов местного самоуправления, в первую очередь для обеспечения социальной сферы (образования, здравоохранения, социального обслуживания) и общественной безопасности. Вместе с тем пережитком советской системы являются весьма ограниченные полномочия органов субфедерального и местного самоуправления в налоговой сфере. Федеральные органы государственного управления стремятся, как правило, сохранить за собой монополию налоговой власти. Результаты отнюдь не благоприятны.

Напряженность в бюджетной сфере приводит к большей децентрализации расходных полномочий. Субфедеральные органы власти и управления несут ответственность за обеспечение значительной доли расходов, включая материальную поддержку лиц с минимальными доходами, обеспечение правопорядка, поддержание в рабочем состоянии инфраструктуры (транспортные узлы и т.д.). На регионы и муниципалитеты возлагаются, как правило, некомпенсируемые трансферты (сейчас их стали называть нефинансируемыми мандатами) на социальные расходы государственных учреждений (функционирование учреждений здравоохранения, образования, социального обеспечения детей, стариков, а также развитие жилищного строительства).

При возрастании масштабов расходных полномочий субфедеральные органы власти и управления, как отмечалось выше, обладают минимумом полномочий в налоговой сфере, однако на их территории находятся зачастую значительные активы – предприятия, земля и т.д. Часть этих ресурсов аккумулируется параллельно с бюджетной системой, однако вне ее. Речь идет о внебюджетных фондах субъектов РФ и местных администраций, которые подконтрольны органам субфедеральной и местной законодательной и исполнительной власти. Они существуют, как правило, либо в виде субсчетов, подконтрольных администрации, либо (реже) в виде фондов, юридических лиц, аккумулирующих поступления неналогового характера.

Использование этого вида фондов связывается с теми видами деятельности, которые не могут быть обеспечены полностью на коммерческой основе или обеспечение которых государство заинтересовано гарантировать. Экономическая теория называет эту деятельность производством смешанно-общественных благ, или благ общественного пользования (услуги образования, здравоохранения, общественной безопасности, обустройство территории и т.д.). Цель внебюджетных счетов (фондов) – защитить некоторые виды общественно полезной деятельности преимущественно социального характера от жесткого бюджетного контроля за распределением финансов, часто – создать реальные резервы для обеспечения эффективной во времени динамики финансирования. На практике многие виды внебюджетной деятельности являются спонтанной реакцией на недостатки бюджетного процесса, а потому не имеют прочного теоретического обоснования. Фактически внебюджетные фонды являются формой неограниченной децентрализации.

Источниками внебюджетных средств могут быть целевые поступления, частичная оплата предоставляемых общественных услуг, добровольные пожертвования, результаты «деловой активности» местных администраций (лотереи, муниципальные займы и т.д.), разнообразные дополнительные поступления небюджетного характера.

Обеспечение общественными благами не может эффективно и справедливо финансироваться рынком. Государство может выполнить функции рынка, вводя льготное налогообложение некоторых видов деятельности, связанных с обеспечением производства общественных благ или финансированием конкретной общественной услуги. Например, строительство дорог: поскольку часто в большинстве случаев невозможно собирать дорожные сборы, особенно внутри города, органы власти могут использовать налог на топливо, на пользователей автодорог или иной для финансирования дорожного строительства. Другой пример – целевое резервирование начислений на заработную плату работающих по найму для системы социального страхования.

В 90-х гг. в США отмечалось общее увеличение использования целевых налоговых вместо общих налоговых поступлений, поскольку все сильнее ощущалось противодействие налогоплательщиков росту налогов для финансирования общественных услуг на фоне очевидной готовности платить целевые налоги для «достойных» дел. В этих условиях политики стремились расширить применение целевых налогов для роста поступлений в целом без увеличения размера налогов (это, например, поощрялось администрациями Рейгана и Буша в США). Инициаторы целевых налогов даже стали называть их «сборы за пользование», хотя между понятиями существует разница. Целевые налоги подобны сборам за пользование, поскольку и те, и другие основываются на обложении бенефициариев, т. е. общей группы, получающей выгоды от определенных услуг, предоставляемых государством. Сбор за пользование, или оплата общественных услуг, представляет собой сбор, взимаемый государственным учреждением в обмен на предоставление блага или услуги, которые производятся данным учреждением (ведомством). Эффективный чистый сбор за пользование будет равен предельным издержкам, связанным с предоставлением такой услуги. Сложность ситуации часто связана с тем, что сборы за пользование, взимаемые государством (вход в музей, плата за пользование библиотекой, оплата детского сада и т.д.) не покрывают издержки и не предназначены для полного их покрытия. Такие сборы иногда используются как средство нормирования или как показатель уровня спроса, необходимый для государства.

Законодательной базой деятельности региональных внебюджетных фондов в России до недавнего времени был Закон Российской Федерации «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г.* Ст. 22 этого закона определялись порядок формирования внебюджетных фондов и их источники. Основное отличие данных фондов заключалось в том, что в них не допускалось перечисление бюджетных средств. Контроль за целевым использованием средств фондов возложен федеральным законом на представительную власть регионов.

* См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 18. Ст. 635.

Эти фонды подразделяются на инвестиционные (жилищно-инвестиционные), отраслевые (поддержки промышленности, жилищного хозяйства, пожарной безопасности, фонды научно-исследовательских и конструкторских разработок), социальные (социальной поддержки населения, беженцев и переселенцев), экологические и др.

В ряде российских регионов широко используются возможности формирования и использования внебюджетных фондов субъектов РФ. Число таких фондов до 2000 г. существенно дифференцировалось по регионам от одного до нескольких десятков. Так, в Республике Коми насчитывалось 7 внебюджетных фондов, Волгоградской области 10, в Москве таких фондов в 1999 г. было свыше 20, они были подотчетны московскому Правительству и проходили лицензирование в бюджетно-налоговом комитете Московской городской думы. Большинство из этих внебюджетных субъектных фондов не являлись юридическими лицами, а существовали в виде субсчетов, контролируемых соответствующими департаментами Правительства Москвы. Среди наиболее крупных – внебюджетный жилищно-инвестиционный фонд, внебюджетный фонд финансовых ресурсов для социальной защиты населения Москвы, фонд финансовой поддержки промышленности г. Москвы, фонд развития культуры и искусства и т.д.

В 1996-1999 гг. эти фонды аккумулировали свыше 23% объема внебюджетных потоков Москвы. С 1992 г. Москва перешла на единый бюджет, поэтому административные округа не имеют своих бюджетов, но до 2000 г. располагали внебюджетными фондами финансовых ресурсов административных (муниципальных) округов, которые позволяли местным властям под довольно жестким общественным и правительственным контролем решать насущные проблемы жителей – охраны правопорядка, установления электронных замков, материальной помощи нуждающимся и т.п. Сложной проблемой дальнейшей деятельности этой группы внебюджетных фондов является необходимость их консолидации в субфедеральные бюджеты, вытекающая из вступившего в силу с 1 января 2000 г. Бюджетного кодекса (Москва с 2000 г. уже консолидировала свои внебюджетные фонды – и субфедеральные, и местные – с закреплением их целевого статуса). Однако по просьбе ряда губернаторов окончательное решение данного вопроса отнесено на более поздний срок.

Дата добавления: 2013-12-12