Парламентская форма правления

Премьерско-президентская форма правления

Эта форма правления имеет все вышеупомянутые свойства, но имеет одно фундаментальное отличие – премьер-министр и кабинет министров ответственны только перед парламентом. Президент не может смещать премьер-министра и отдельных министров, но зато имеет право распускать парламент и назначать новые выборы. Она исправляет те же недостатки президентской формы правления, но с меньшими издержками.

Примером государства с такой формой правления является V Республика во Франции (с 1958 года). Президент с 7-летним сроком подбирал премьер-министров и отдельным министров, а Национальное собрание их утверждало. При этом зачастую президенты председательствовали на заседании правительства и даже руководили отдельными министерствами. Однако так было до тех пор, пока президенты имели большинство мест в парламенте лояльными. Если же побеждала оппозиция, то именно парламент приобретает главную роль в назначении правительства, а у президента нет права издавать декреты. Конечно, у президента остается возможность распустить парламент, но гарантии, что он получит большие шансы в новом парламенте нет. А поэтому президент побуждается этой системой к мирному сосуществованию с парламентом.

Благодаря своим особенностям, эта форма правления периодически склоняется то к большему президентству, то к большему парламентаризму (Франция, Финляндия – в зависимости от того, имеет ли правящий президент большинство в парламенте). Но в тех странах, где партийная система четко структурирована (а потому добиться устойчивого большинства трудно) (Австрия, Португалия после 1982, Исландия), там она практически целиком парламентская.

Парламентские формы правления существуют в большинстве либерально-демократических государств. Они легко сочетаются как с монархией, так и с республикой. Суть её состоит в том, что ИВ формируется ЗВ и несет перед ней политическую ответственность. Парламент может вынести правительству вотум недоверия. Проблема состоит в том, что в этой системе правительство должно устраивать большинство депутатов, а это бывает далеко не всегда и приходиться назначать новые выборы.

В рамках этой формы правления существует четкое разделение руководства на эффективное и церемониальное. Эффективное руководство – это премьер-министр и кабинет, церемониальное – это монарх или президент. При этом формально церемониальный руководитель может обладать большой властью (например, английская королева, которая «царствует, но не правит») – назначать премьер-министра, высших чиновников, блокировать законопроекты, объявлять чрезвычайное положение – но фактически он ими никогда не пользуется.

Почему парламентская форма правления так легко уживается с монархией? Это связано с историческим происхождением. Если США или страны Латинской Америки создавались изначально искусственно, в результате антиколониальной (а значит – и антимонархической) борьбы, с «нуля» (отсюда сильный президент как своеобразный «заменитель» монарха, монарх на определенный конституцией срок), то парламентские государства – результат эволюционного взаимного сосуществования. По мере того, как гражданское общество отвоевывало в результате политической борьбы все больше и больше полномочий у монарха, оно концентрировало их у парламента и у премьер-министра, как выразителя воли парламента в государственном управлении (классический пример – вековая борьба парламента и короля в Англии). А поскольку мирная политическая борьба оказалась успешной (в отличие от колониальных стран), то у новых стран не было никаких причин отказываться от монархической «оболочки». Сегодня половина европейских парламентских государств – конституционные монархии (ВК, страны Бенелюкса, Скандинавские страны, Испания, Монако, Лихтенштейн и др.). Британские доминионы – Австралия, Новая Зеландия, Канада и др. – признают верховенство британской короны, а генерал-губернаторы назначаются королевой при согласовании с местными правительствами, Япония. Монархи ведут себя весьма демократически, за что их называют «велосипедными монархиями», стараясь ничем не выделяться от народа. Даже существует такой аргумент в пользу монархии: что содержать монарха сейчас дешевле (которые, в основном, живут за собственный счет), чем президента с его дорогостоящими президентскими предвыборными кампаниями. Однако даже если монархи и не имеют реальной власти, они зачастую выполняют очень важные функции в политической системе: они служат символом национального единства и преемственности национальных традиций (ВК, Япония), являются посредниками в политических (Испания) или этно-религиозных конфликтах (Нидерланды, Бельгия).

В республиканских парламентских странах есть президенты. Они иногда выбираются путем всеобщих выборов (Австрия, Ирландия, Португалия), но чаще – парламентом и региональными собраниями – из них выбирается коллегия выборщиков по квотам (ФРГ, Греция, Индия, Италия, Израиль). Хотя у них полномочий меньше, чем у монархов, но иногда и они играют важную роль. В Италии, где велика партийная фрагментация, президент играет важную роль в подборе премьер-министра в условиях партийных разногласий, а также в определении позиции правительства по актуальным вопросам общественной жизни (развод, аборт).

Какова роль премьер-министра в парламентских системах? Иногда она может быть почти диктаторской (Индира Ганди, 1975-1977), иногда – почти формальной (III Республика во Франции, 1870-1940). Но чаще бывает где-то посередине. Сила премьер-министра проверяется, насколько он может контролировать назначение членов кабинета.

В ВК премьер-министр подбирает министров по собственному усмотрению и может их смещать. Это связано с двухпартийной системой, когда партии тесно сплочены, а премьер-министром, как правило, является лидер партии и лидер парламентской фракции. Однако там, где партийная система более разнообразна, премьер-министр не имеет такой абсолютной власти. Он вынужден учитывать расклад сил в парламенте, включая в кабинет представителей наиболее влиятельных партий, чтобы обеспечить лояльность парламента при проведении правительственной политики. А в Германии особенно важно, чтобы будущий министр был реально компетентен в данной сфере. А в странах с ещё более фрагментированной партийной системой, таких как Бельгия или Нидерланды, вообще присутствуют специальные квоты участия коалиционных партий в правительстве – такие-то министерства должны возглавлять социал-демократы, такие-то либералы и т.д. В такой системе роль премьер-министра невысока, кабинет во многом зависит от парламентских фракций и их лидеров.

Такая ситуация в парламентских странах ставит на первое место проблему коллективной ответственности. Чем более фрагментирована партийная система, чем более коалиционным является правительство, тем сложнее решить эту проблему, так как каждый член правительства, каждая фракция думает только о своем «политическом лице» в деле государственного управления, о своей политической выгоде/ невыгоде. Отсюда – вражда внутри кабинета, кабинета и парламента и составляющих его фракций.

Эта ситуация дополняется тем, что в парламентских системах положение премьер-министра очень ненадежно.

Современная тенденция в политике состоит в том, что вне зависимости от формы правления государства роль президента или премьер-министра возрастает. Это связано с потребностью более ответственного правления (она усиливается, когда ложится на плечи одного человека), так как сложность задач, стоящих перед правительствами, все более возрастает.

В процессе «третьей волны» демократизации (процесс массового крушения авторитарных режимов Латинской Америки, Южной и Восточной Европы, СССР и ряда стран Азиатско-Тихоокеанского региона), «новые демократии» выбирали разные формы правления. Страны Южной Европы (Португалия, Испания, Греция) остановились на чистом парламентаризме, страны Латинской Америке – на традиционном для них президенциализме, страны Восточной Европы разделились: Польша и Румыния позаимствовали премьерско-президентскую форму правления, а остальные – чистый парламентаризм. В России – президентско-парламентская. Разновидности президентских систем приняты и в других странах бывшего СССР, причем в некоторых из них – для прикрытия авторитаризма (Беларусь, Туркмения, Казахстан и другие страны Средней Азии).

Какая из этих форм правления является наилучшей для консолидации демократии?

Обычно считается, что парламентская с системой простого большинства – она порождает устойчивые правительства, ответственные перед народом, а парламентаризм с пропорциональной системой, наоборот, нестабилен в условиях кризиса (Франция и Германия между ПМВ и ВМВ) – множество экстремистских партий часто ведут к падению кабинетов. Однако опыт скандинавских стран показывает, что парламентские системы с пропорциональным представительством могут быть очень стабильными, если партии склонны к идеологическому компромиссу. А президентская система США зачастую порождает патовую ситуацию между президентом и парламентом.

Применительно к «новым демократиям» указывают на то, что парламентская пропорциональная система помогает дать представительство множеству этно-конфессиональных групп, а в «новых демократиях» это особенно актуально, а президентская система в таких случаях не способствует к устранению конфликтов. С другой стороны, на практике большинство «новых демократий» отдает предпочтение президентской форме (Латинская Америка, бывшие советские республики, Нигерия). Президентские системы открывают возможность непосредственного избрания главы государства и сдерживания парламента. И хотя в 1960-70-е годы в Латинской Америке они сменялись диктатурами, но и парламентские системы в 1920-30-х годах в Европе – тоже.

Другим способом разделения власти, кроме разделения между центром и регионами, между президентом и парламентом, может быть разделение власти внутри составляющих общество групп. Так, в тех странах где имеют место сильные расколы – языкового, религиозного или этнического плана – иногда вводилось обязательное распределение мест этих групп в рамках политической системы и принятие решения на основе консенсуса. Такая система получила название сообщественная (консоциативная) демократия (А. Лейпхарт) (Бенелюкс, Австрия). Так, в Нидерландах существует практика распределения министерских портфелей между всеми основными политическими силами вне зависимости от результатов выборов. Основные решения всегда принимаются с учетом мнений основных групп.

Ключевую роль в разделении властей и ограничении полномочий исполнительной власти являются суды. Именно суды гарантируют защиту гражданских прав населения внутри политической системы. Здесь могут быть три разнообразные модели.

Первая – зависимые суды (в недемократических странах, когда суд практически не ограничивает ИВ), таких как Китай, Египет, Нигерия, Мексика. Фактически, независимые суды – это атрибут только демократического режима. Вторая – независимые суды – ВК, Бразилия, Россия (защищают граждан от неправильного применения законов, но не вправе отменять постановления законодательных собраний или исполнительных органов). Третья – судебный надзор (когда суд не только защищает права граждан, но и следит за другими ветвями власти, чтобы они не превышали своих полномочий) – США, ФРГ, Япония, Франция, Индия. Третья модель считается наилучшей. Самые могущественные суды – в США. В Америке говорят: «Мы живем по конституции. Но конституция – это то, что говорят судьи». В США суды наделены правом отменять неправильные решения исполнительных и законодательных органов. Именно Верховный Суд США поставил точку в Уотергейтском деле, разрешил государству вмешиваться в экономику в эпоху Нового Курса, определил итоги выборов 2000 года. Он может не следовать прецедентам. Во Франции любой законопроект должен пройти специальный конституционный совет. Часть его членов назначается президентом, часть – двумя палатами законодательного собрания. Конституционный совет решает, соответствует ли он конституции.

Ещё судебные системы разделяют на децентрализованные и централизованные. Децентрализованные системы – это когда суд любой инстанции может принять решение о неконституционности того или иного акта. Такая система действует в США. Централизованная – в Австрии. Когда такое решение может вынести только специальный суд, который не занимается ничем другим, кроме как конституционными вопросами (конституционные суды). Такая система действует в Германии и Италии и России.

Независимость действия судов обеспечивается, главным образом, способом их назначения. Так, в некоторых штатах США судьи избираются всеобщим голосованием, в большинстве стран Латинской Америке они избираются парламентом, назначаются премьер-министром в ВК, в Италии и Турции – кооптация. Судьи сохраняют свой статус пожизненно. Так, в Италии и ФРГ корпус судей не обновился даже после ликвидации, соответственно, нацистского и фашистского режимов. Однако независимость судов не означает их абсолютной беспристрастности. Исследования в либеральных демократиях показывают, что в основном корпус судей формируется из представителей привелегированных слоев и являются носителями консервативных ценностей. Так, большинство судей ВК разделяют положительное отношение к частной собственности и отрицательное – к профсоюзам.

Ещё одним ограничителем власти и гарантом сохранения прав граждан являются сами конституции. Хотя в любую конституцию можно внести поправки, но есть положения, которые нельзя менять. В США, например, это положении о равном представительстве штатов в Сенате. Ещё один механизм ограничения – трудность внесения тех или иных поправок. Хотя, например, в ВК он отсутствует. Ввиду того, что там нет писаной конституции, теоретически любой закон парламента может изменить конституцию страны. Так, принятый в 1911 году парламентский акт свел полномочия палаты лордов только к тому, чтобы предлагать поправки к законопроектам и откладывать принятие закона до следующей сессии. В других системах есть защитные механизмы. В большинстве для поправки к конституции необходимо 2/3 голосов, в некоторых – дважды по 2/3, причем второй раз – по прошествии определенного времени. В некоторых – при помощи референдума. Самая сложная система внесения поправок действует в США. Там поправка должна быть инициирована 2/3 членов обеих палат или общенациональным конвентом из представителей 2/3 штатов (ни разу не использовалась) и одобрена ¾ голосов в каждой палате или ¾ представителей штатов на съезде. Такие конституции называется «жесткими», а те, где поправки вносить легко – «мягкими». Однако на практике зачастую выходит иначе. Так, «мягкая» конституция Дании почти не изменялась, а «жесткая» конституция США или Швеции – менялась неоднократно.

Ещё конституционные режимы можно делить по степени концентрации власти. Одни конституции ложат в свое основание принцип большинства (мажоритарные режимы) (ВК). Здесь избирательная система построена по принципу большинства в одномандатных округах, что способствует двухпартийной системе, а власть принадлежит одному органу. Это позволяет примерно одинаково относится ко всем гражданам, действовать в интересах большинства, не допускать меньшинству противится воли большинства. Как правило, такие системы более эффективны в принятии решений. Они типичны для однородных, монокультурных стран. Другие рассредотачивают власть (консенсусные режимы) (Швейцария). Здесь даже исполнительные органы формируются на консенсусной основе между различными политическими силами, или даже этническими и религиозными группами. Для них характерны двухпалатные парламенты, когда верхняя палата представляет регионы или этнические группы. Плюс такой системы в том, что она позволяет препятствовать злоупотреблением властью, тирании большинства, их политический курс менее подвержен изменению. Они характерны для гетерогенных конфессионально, лингвистически или этнически обществ. США относится к смешанному типу, сочетая элементы той и другой.

Дата добавления: 2014-01-04