Управление государственным долгом

Классификация государственных займов.

Сущность и значение государственного кредита.

Лекция. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КРЕДИТ

1. Сущность и значение государственного кредита.

В условиях увеличения доли ВВП, перераспределяемой через государственный бюджет, одной из важных задач экономической политики различных государств стало стимулирование экономического роста, решение проблемы сбалансированности бюджетов различных уровней, поиск способов финансирования бюджетного дефицита. Исследования ученых-экономистов показали допустимость в период экономического спада стимулирования совокупного спроса за счет увеличения государственных расходов и бюджетного дефицита, а также обосновали возможность балансировки бюджета не на ежегодной основе, а на протяжении экономического цикла. Применение этих теоретических положений на практике потребовало поиска инструментов для финансирования значительных бюджетных дефицитов с помощью государственного кредита.

Государственный кредит в современных условия х — это совокупность финансовых отношений, в которых в качестве одной стороны выступает государство, а другой — физические и юридические лица. В сфере этих отношений государство в большинстве случаев выступает в качестве заемщика средств, а население, предприятия, банки, фонды — в качестве кредиторов. Кроме того, государство может выступать гарантом по обязательствам различных физических или юридических лиц.

В рамках отношений государственного кредита государство может выступать и как кредитор, предоставляя различные виды ссуд иностранным государствам, юридическим или физическим лицам. В качестве кредитора государство направляет свои кредитные ресурсы на льготных условиях в те отрасли хозяйства, которые не имеют достаточной инвестиционной привлекательности для частного капитала, но имеют высокую социальную значимость. Выделение государством кредитов может быть также продиктовано необходимостью лоббирования интересов национального бизнеса на международной арене или же политическими соображениями.

Государственный кредит является экономической категорией, которой присуще одновременно черты кредита и финансов. Государственный кредит является одним из видов кредита, характеризуется срочностью, платностью и возвратностью.

Государственный кредит отличается от таких основных форм кредита, как банковский и коммерческий, обеспечением. При предоставлении банковского или коммерческого кредита в качестве обеспечения обычно выступают какие-либо конкретные ценности. При заимствовании средств государством обеспечением служит вся платежеспособность государства, все имущество, находящееся в его собственности, имущество данной территориальной единицы или какой-либо её доход.

Государственный кредит отличается от банковского и тем, что средства, взятые взаймы государством, чаще всего не имеют инвестиционного характера, т.е. не направляются на обеспечение процесса расширенного воспроизводства и создание новой стоимости, а трансформируются в дополнительные финансовые ресурсы и направляются на покрытие всей совокупности государственных расходов. Источником погашения государственных займов и выплаты процентов по ним выступают бюджетные средства. Таким образом, функционирование механизма государственного кредита приводит к появлению государственного долга.

Анализ содержания государственного кредита позволяет сделать ряд выводов:

• сущность государственного кредита заключается в перераспределении капитала от частного сектора к государству на условиях срочности, платности и возвратности. Вся сумма неоплаченных обязательств государства представляет собой величину государственного долга;

• фискальная политика признает возможным использование несбалансированных бюджетов для целей стабилизации экономики. Основным фактором, обусловливающим возникновение и рост государственного долга, является дефицит бюджета;

• возникновение дефицита бюджета, обусловливающего наличие государственного долга, порождается неравномерностью развития экономической активности и чрезвычайными обстоятельствами;

• если не рассматривать эффект вытеснения частных инвестиций из реального сектора, то государственный долг не является инструментом перекладывания экономического бремени на последующие поколения;

• вступая в кредитные отношения, государство оказывает на экономику регулирующее влияние посредством воздействия на уровень инвестиций, кредитную политику коммерческих банков, общий объем денежной массы, на производство и занятость.

Из определения государственного кредита следует, что он совмещает в себе функции финансов и функции кредита. Таким образом, основными детализированными функциями государственного кредита будут следующие.

1. Образование денежных фондов — привлечение средств с рынка ссудных капиталов в централизованные денежные фонды государства на основе принципов возвратности, срочности и платности. При этом условием добровольного предоставления инвестором своих средств в распоряжение государства является обязательство заемщика вернуть к определенному моменту времени сумму заимствования с процентами. Финансирование государственного долга в современных условиях посредством привлечения средств инвесторов осуществляется в промышленно развитых странах почти исключительно рыночными методами с использованием различных финансовых инструментов. Основным таким инструментом являются государственные ценные бумаги, которые выпускаются в виде срочных долговых обязательств.

Спрос со стороны инвесторов на любые ценные бумаги, в том числе и государственные, формируется на основе факторов доходности, т.е. способности приносить доход (через проценты, дивиденды или рост курсовой стоимости); надежности, т.е. вероятности понести потери (риск невозврата вложенных средств); ликвидности, т.е. возможности скорейшего для держателя получения денежных средств.

Государственные бумаги считаются, как правило, надежными финансовыми инструментами со средним и низким уровнем доходности. Они привлекательны, прежде всего, для консервативных инвесторов, наибольшее значение для которых имеют гарантии сохранности капитала и которые готовы получать относительно небольшой, но гарантированный доход. Как в России, так и в промышленно развитых странах наиболее распространенной формой государственных займов являются облигации.

2. Использование денежных фондов — функция, вытекающая из необходимости возврата привлеченных средств, который осуществляется как за счет налоговых и неналоговых доходов бюджета, так и за счет механизма рефинансирования, т.е. погашения задолженности по ранее выпущенным обязательствам за счет средств, полученных от размещения новых обязательств.

3. Регулирование — функция государственного кредита, выражающаяся во влиянии на уровень ликвидности коммерческих банков, структуру платежеспособного спроса, темпы экономического роста, объем денежной массы в обращении.

Кроме того, государственный кредит играет важную роль:

— в перераспределении финансовых ресурсов в процессе перелива капитала между сферами производства и обращения. На практике это выражается в том, что государство, являясь активным участником рынка капиталов и выступая на нем чаще всего в качестве заемщика, оказывает существенное влияние на уровень кредитной ставки, поскольку оказывается конкурентом для участников рынка, стремящихся привлечь кредитные ресурсы, и обусловливает изменение минимального уровня доходности для инвестиционных проектов в реальном секторе.

(Государство, таким образом, увеличивает спрос на заемные средства и тем самым способствует росту цены кредита. Чем выше спрос государства, тем выше при прочих равных условиях уровень ссудного процента, тем более дорогим кредит становится для предпринимателей. Дороговизна заемных средств вынуждает бизнесменов сокращать инвестиции в сферу производства, в то же время она стимулирует накопление в виде приобретения государственных ценных бумаг);

— в повышении эффективности использования средств, обеспечивая максимально эффективное использование государственных средств при наличии «кассового разрыва» между моментами их поступления и использования, как в случае недостатка, так и в случае избытка финансовых ресурсов;

— в ускорении концентрации финансовых ресурсов, позволяя государству привлечь значительные финансовые ресурсы, в том числе для финансирования чрезвычайных расходов, в самое короткое время.

Оценка воздействия государственного кредита на социально-экономические процессы в обществе и обеспечение на его основе сбалансированности бюджета, как положительного, в значительной степени преувеличена, поскольку средства, привлеченные в бюджет с помощью государственного кредита, используются не как капитал, приносящий доход, а как платежные и покупательные средства. Они не приносят дополнительного дохода и увеличивают «цену» бюджетных доходов государства за счет последующей выплаты процентов или дисконта. Единственным реальным источником погашения долговых обязательств государства являются налоги, а их увеличение, связанное с обслуживанием долга, угнетающе влияет на экономику. В этой связи нельзя забывать высказывание знаменитого министра финансов Франции Ж. Кольбера (1619—1683), к сожалению, очень современное для России: «...Дорога для займов открыта — что же теперь остановит короля в расходах? Расчеты по займам потребуют роста налогов, а если у займов не будет границ, то и у налогов их не будет». Очевидно, что далеко не все министры финансов современной России знали это высказывание своего великого французского коллеги, обеспечившего финансовую мощь средневековой Франции.

2. Классификация государственных займов.

Государственный кредит на практике реализуется посредством государственных займов, которые приводят к появлению государственного долга.

Заимствования государства представляют собой займы, получаемые от юридических и физических лиц, по которым возникают долговые обязательства государства как заемщика или гаранта погашения займа другими заемщиками.

Для выпуска займов необходимо соблюдение следующих условий:

- наличие временно свободных денежных средств;

- спрос инвесторов на ценные бумаги, выпускаемые государством;

- объективная потребность государства в финансовых ресурсах.

Займы призваны решать следующие задачи:

· Инвестиционные займы выпускаются для финансового обеспечения строительных проектов.

· Социальные займы выпускаются для финансового обеспечения территориальных социальных программ.

· Бюджетные займы выпускаются для покрытия бюджетных расходов в связи с бюджетным дефицитом.

Государственные займы могут быть классифицированы по ряду признаков.

1. В зависимости от субъектов заемных отношений государственные займы делятся на:

- размещаемые центральными органами управления;

- размещаемые местными органами управления.

2. По месту размещения займы могут быть подразделены на:

- внешние — это обязательства государства перед нерезидентами;

- внутренние — это обязательства государства перед резидентами.

В течение длительного времени в СССР разделение государственных займов на внешние и внутренние проводилось не на основе резидентства кредитора, а на основе того, в какой валюте номинировано обязательство: внешним займом считался заем, произведенный и номинированный в иностранной валюте, а внутренним — номинированный в национальной валюте. Растущий уровень глобализации современной экономики и допуск нерезидентов на рынок рублевых обязательств обусловили переход от критерия валютирования к критерию резидентства кредитора.

3. По способу обращения займы подразделяются на:

- рыночные — это займы, оформленные в такие ценные бумаги, которые свободно обращаются и перепродаются после их первичного размещения на рынке. В промышленно развитых странах доля таких займов составляет до 70% от всех долговых обязательств государства. Обычно такие займы используются для финансирования дефицита бюджета;

- нерыночные — это займы, оформленные в фондовые инструменты, не имеющие вторичного фондового рынка, т.е. они покупаются инвестором у правительства и только ему могут быть проданы. Такие бумаги не котируются на фондовой бирже. Основная цель, которую преследует эмитент, выпуская в обращение нерыночные бумаги, — привлечение в качестве кредитных ресурсов мелких сбережений населения. Выпуская такие ценные бумаги, правительства промышленно развитых стран оказывают влияние на депозитную политику коммерческих банков по отношению к населению, поскольку нерыночные ценные бумаги государства выступают альтернативой вложению средств на депозиты частных кредитных учреждений.

4. По сроку заимствования средств займы могут быть подразделены на:

- краткосрочные (со сроком обращения бумаг продолжительностью до 1 года);

- среднесрочные (со сроком обращения бумаг от 1 года до 5 лет);

- долгосрочны е (со сроком обращения бумаг свыше 5 лет).

5. По способу обеспечения возвратности кредитных ресурсов займы делятся на:

- закладные - это займы, возвратность которых обеспечивается конкретным залогом (доходами или каким-либо имуществом);

- беззакладные — займы, оформленные в облигации и другие обязательства, не имеющие конкретного имущественного обеспечения, т.е. предполагается, что такие займы обеспечиваются всей платежеспособностью эмитента. На практике государственный кредит реализуется посредством беззакладных займов, поскольку государство априори считается надежным заемщиком.

6. По форме выплаты дохода государственные займы можно разделить на следующие виды:

- процентные займы, доход по которым устанавливается в виде фиксированного процента от номинала. Этот тип займа является основным, т.к. именно в процентных бумагах размещена основная часть государственного долга в промышленно развитых странах;

- дисконтные займы, доход по которым инвестор получает за счет приобретения долговых обязательств с дисконтом и последующим их погашением по номинальной стоимости по окончании срока, на который средства были предоставлены заемщику;

- выигрышные займы, доход по которым осуществляется на основе тиражей выигрыша. Они наименее привлекательны для инвестора, поскольку не предоставляют гарантированного дохода к определенному моменту времени;

- индексационные займы, доход по которым выплачивается посредством индексирования номинальной стоимости первоначально приобретенных инвестором ценных бумаг;

- процентно-выигрышные займы, часть дохода по которым облигационер получает при погашении купонов, а часть в форме выигрышей;

- беспроигрышные займы – гарантируют выигрыш на каждую облигацию;

- беспроцентные (целевые) займы – не предполагают выплаты дохода, а дают гарантию на получение дефицитных товаров.

7. В зависимости от условий обращения различают займы:

- с правом досрочного погашения означает наличие у заемщика прав на досрочный выкуп своих долговых обязательств. Такое право может быть выгодно эмитенту в случае значительного снижения стоимости заемных ресурсов на рынке ссудного капитала. В этом случае эмитент имеет возможность разместить новый заем, обслуживание которого будет более дешевым, и за счет полученных средств выкупить ранее эмитированные обязательства. При этом достигается экономия средств, направляемых на обслуживание долга;

- без права досрочного погашения означает, что при снижении рыночной цены заимствований эмитент не имеет возможности выкупа своих долговых обязательств и несет в связи с этим обстоятельством определенные потери, а инвестор, наоборот, получает дополнительную выгоду.

8. По способу погашения задолженности займы разделяют на две категории:

- займы, подлежащие оплате единовременно;

- займы, подлежащие оплате частями.

При условии, что эмитированный заем подлежит оплате частями, заемное соглашение может предусматривать следующие три варианта его погашения:

ü погашение равными долями на протяжении оговоренного срока;

ü погашение увеличивающимися долями на протяжении оговоренного срока (подобная форма наиболее удобна, в случае если привлеченные средства направлены на реализацию какого-либо инвестиционного проекта. Соответственно по мере реализации инвестиционного проекта идет и рост поступлений от объекта и инвестиций, что упрощает погашение обязательств);

ü погашение уменьшающимися долями на протяжении оговоренного срока.

9. По способу определения предлагаемого инвестору дохода эмитент может предложить:

- займы с постоянным фиксированным уровнем дохода;

- займы с переменным уровнем дохода.

Заключение сделок по займам с постоянным фиксированным доходом предоставляет инвестору гарантированный доход, а эмитенту заранее известную стоимость обслуживания долга. Однако при необходимости размещения долгосрочных займов и низких возможностях прогнозирования ситуации на рынке ссудного капитала государство может испытывать трудности в финансировании дефицита бюджета посредством размещения займов среди инвесторов. Эта проблема возникает, когда инвесторы опасаются изменения конъюнктуры на рынке. «Страховкой» для инвесторов в подобной ситуации и выступает заем с переменным уровнем дохода, который зависит от какого-либо экономического индикатора, например ставки по межбанковским кредитам в стране.

10. По направлениям использования заемных средств займы могут быть подразделены на:

- целевые (средства по таким займам должны быть использованы только для финансирования конкретных программ);

- нецелевые (средства по таким займам могут быть направлены на покрытие текущих бюджетных расходов, на рефинансирование текущей задолженности или на другие нужды согласно решению уполномоченных органов власти и управления).

3. Управление государственным долгом.

Существование государственного долга автоматически подразумевает наличие обязанности государства по управлению им. Под управлением государственным долгом понимается совокупность действий государства в лице его уполномоченных органов по регулированию величины, структуры и стоимости обслуживания государственного долга.

Цель управления государственным долгом — нахождение оптимального соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, обслуживанию и погашению. В связи с этим задачами управления государственным долгом являются:

1. Экономические: минимизация стоимости привлекаемых внешних займов, улучшение условий рефинансирования и/или переоформление задолженности, снижение общих издержек по обслуживанию внешнего долга, повышение эффективности использования привлекаемых ресурсов.

2. Политические: поддержание стабильности функционирования политической системы.

3. Социальные: своевременное финансирование социальных программ, обеспечение социальной стабильности.

4. Обеспечение национальной безопасности: чрезмерное высокое бремя внешнего долга может отрицательно сказаться на экономической безопасности страны.

В основу управления государственным долгом положены следующие принципы:

¬ безусловность — обеспечение точного и своевременного выполнения обязательств государства перед инвесторами и кредиторами без выставления дополнительных условий;

¬ единство учета — учет в процессе управления государственным долгом всех видов ценных бумаг, эмитированных федеральными органами власти, органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления;

¬ единство долговой политики — обеспечение единого подхода в политике управления государственным долгом со стороны федерального центра по отношению к субъектам федерации и муниципальным образованиям;

¬ согласованность — обеспечение максимально возможной гармонизации интересов кредиторов и государства-заемщика;

¬ снижение рисков — выполнение всех необходимых действий, позволяющих снизить как риски кредитора, так и риски инвестора;

¬ оптимальность — создание такой структуры государственных займов, чтобы выполнение обязательств по ним было сопряжено с минимальными затратами и минимальным риском, а также оказывало наименьшее отрицательное влияние на экономику страны;

¬ гласность — предоставление достоверной, своевременной и полной информации о параметрах займов всем заинтересованным в ней пользователям.

Управление государственным долгом, как и всякое управление, имеет четыре составляющие: прогнозирование, планирование, анализ и контроль. Однако эти функции управления могут быть конкретизированы применительно к государственному долгу.

Понятие управления государственным долгом может рассматриваться в широком и узком смысле.

Управление государственным долгом в широком смысле предполагает:

o формирование политики в отношении государственного долга;

o определение основных показателей и предельных значений государственной задолженности;

o определение основных направлений воздействия на микро- и макроэкономические показатели;

o определение приоритетных направлений использования привлеченных ресурсов и т.д.

Политика в отношении государственного долга и его верхний предел определяются законодательными органами власти, а оперативное управление им осуществляет исполнительная власть.

Управление государственным долгом в узком смысле предполагает определение условий выпуска, обращения и погашения конкретных государственных ценных бумаг. Еще более узкая трактовка управления государственным долгом предполагает регулирование состава и структуры совокупного государственного долга при его неизменной величине.

Цикл управления государственным долгом состоит из трех стадий:

1. Управление привлеченным долгом может базироваться как на прямом государственном управлении, так и на косвенных методах, включающих выдачу государственных гарантий и нормативно-административное регулирование привлечения не гарантированных кредитов частными фирмами.

2. Управление размещением государственного долга характеризуется как ключевой активный элемент в системе управления долгом. Можно выделить 3 способа возможного использования привлекаемых ресурсов:

- финансовое размещение, когда из внешнего источника осуществляется финансирование инвестиционных проектов и развития экономики. Данный способ является наиболее прогрессивным видом использования внешнего долга;

- бюджетное использование, при котором привлеченные ресурсы направляются на финансирование текущих бюджетных расходов, в том числе на обслуживание внешней задолженности. Этот способ использования привлекаемых с международного рынка ресурсов является наименее эффективным из существующих;

- смешанное бюджетно-финансовое размещение, когда заимствования используются как на финансирование текущих потребностей бюджета, так и на развитие экономики в целом.

3. Управление погашением государственного долга. Погашение долга производится из трех основных источников: из бюджета; за счет золотовалютных резервов, собственности; из новых заимствований.

Управление государственным долгом осуществляется посредством следующих методов:

v реструктуризация – составление нового, более приемлемого для должника графика выплаты долга, чем следует из оригинальных схем кредитных соглашений;

v конверсия — изменение доходности займа, т.е. в целях снижения расходов по управлению государственным долгом государство чаще всего снижает размер выплачиваемых процентов по займам (однако не исключено и увеличение процентов);

v консолидация — превращение части имеющейся задолженности в новую с более длительным сроком погашения. Чаще всего использование этого приема связано с желанием государства устранить опасность, которая может грозить денежно-кредитной системе в случае массовых требований по погашению задолженности;

v новация — соглашение между государством-заемщиком и кредиторами по замене обязательств в рамках одного и того же кредитного договора;

v унификация — решение государства об объединении нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Унификация обычно проводится вместе с консолидацией, но может быть проведена и самостоятельно. В исключительных случаях правительство может провести обмен облигаций по регрессивному соотношению, т.е. когда несколько ранее выпущенных облигаций приравниваются к одной новой;

v отсрочка — консолидация при одновременном отказе государства от выплаты дохода по займам. Этот метод используется в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов не имеет финансовой эффективности для государства;

v дефолт (аннулирование государственного долга) — отказ государства от уплаты государственного долга.

Дата добавления: 2014-01-05