Общая характеристика правового режима особо охраняемых природных территорий

Первые сведения о создании заповедных территорий в нашей стране относятся к периоду XIV-XV веков. Тогда на определенных участках вводились полный или частичный запреты на охоту, лов рыбы, рубку лесов, посещаемость посторонними лицами определенных террито­рий. Охрана таких территорий осуществлялась на основании царских указов (Указ Петра I по охране «корабельных рощ», Указ Екатерины II по охране заказных рощ). Способствовала их охране и деятельность монастырей, объявлявших заповедными отдельные участки леса с их животным миром (заповедный лес Троице-Сергиевской лавры, остров Валаам и другие).¹ В настоящий момент правовой основой организации, охраны и использования ООПТ являются:

а) Конституция РФ (ч. 1. ст. 72), относящая особо охраняемые природ­ные территории к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;

б) Закон об охране окружающей среды, Закон об особо охраняемых при­родных территориях, Закон о природных лечебных ресурсах,² Закон об охране озера Байкал и иные федеральные нормативные правовые акты;

в) законы и акты органов исполнительной власти субъектов РФ. Например, в республиках Дагестан, Башкортостан, Алтайском крае, Волгоградской, Нижегородской, Вологодской областях и многих других субъектах РФ приняты отдельные законы «Об особо охраняемых при­родных территориях», закрепляющие свою региональную специфику создания и наименования ООПТ регионального и местного значения. В ряде субъектов РФ базовые законы об особо охраняемых природных территориях дополнены законами об отдельных категориях ООПТ. Так, законы о лечебно-оздоровительных местностях и курортах приняты в Волгоградской, Омской, Тамбовской, Тверской и иных областях, Крас­нодарском крае, Кабардино-Балкарской Республике т.д.; о природных заказниках - в Ивановской области; о природных парках - в Москов­ской области и т.д. Подавляющее количество в этом ряду законов о лечебно-оздоровительных местностях и курортах объясняется наличи­ем аналогичного федерального закона, отдельные положения которого субъекты РФ попытались дополнить и конкретизировать;

г) акты органов местного самоуправления, направленные на создание особо охраняемых природных территорий местного значения в порядке, установленном законом субъекта РФ. Создание таких территорий явля­ется правом, а не обязанностью муниципальных органов власти.

Особо охраняемая природная территория - это участок земли или водного пространства, который имеет особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, который изъят решением органов государственной власти или местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использова­ния и имеет режим особой охраны. Для защиты большинства категорий ООПТ (государственных природных заповедников, национальных пар­ков, курортов и т.д.) от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках суши и водного пространства могут быть созданы охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйс­твенной деятельности. Вокруг других категорий охранные зоны не созда­ются (например, вокруг государственных природных заказников).

Экологическое законодательство формулирует ряд признаков при­родных объектов и комплексов, позволяющих установить в отношении них режим особой охраны. Как следует из п.1 ст.58 Закона об охране окружающей среды, указанные природные объекты должны иметь особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение.

Представляется, что природоохранное значение имеют природные объекты, расположенные в водоохранных зонах рек и водоемов, запрет­ных и нерестоохранных полосах, леса, выполняющие защитные фун­кции и т.д. Рекреационное значение имеют объекты, предназначенные для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан. На землях рекреационного назна­чения располагаются дома отдыха, пансионаты, кемпинги, туристичес­кие базы, спортивные лагеря и т.д. Оздоровительное значение имеют природные объекты, предназначенные для лечения и отдыха граждан (лечебно-оздоровительные местности и курорты).

Историко-культурное значение имеют объекты, попадающие под действие законодательства об историко-культурном наследии, в том числе памятники истории и культуры (включая объекты археологи­ческого наследия); достопримечательные места, в том числе места бытования исторических промыслов, производств и ремесел; военные и гражданские захоронения. Природному объекту, имеющему историко-культурное значение, может быть придан статус объекта культурного наследия с внесением его в реестр по заключению государственной историко-культурной экспертизы и установлением вокруг него охран­ной зоны. Законодательством предусматривается ряд мер по обеспечению сохранности объектов культурного наследия при проведении строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ вплоть до приостановления такой деятельности, приносящей им вред.

Допускается и смешанный вариант охраны природного объекта, обла­дающего и признаками объекта культурного наследия. Такой вариант особой охраны, как правило, осуществляется на территории нацио­нальных и природных парков. Например, одна из функциональных зон национального парка называется зона охраны историко-культурных объектов, в пределах которой обеспечиваются условия для их сохране­ния. Историко-культурные объекты, поставленные на государственную охрану в установленном порядке, передаются в пользование националь­ным паркам, но только по согласованию с государственным органом охраны памятников истории и культуры.

Научное и эстетическое значение имеют практически любые как вышеназванные, так и иные разновидности природных объектов. При этом сколько-нибудь объективных критериев эстетической ценности природного объекта действующее законодательство не устанавливает.

В отличие от ранее действовавшего закона РСФСР «Об охране окру­жающей природной среды» от 19 декабря 1991 г., новый Закон об охране окружающей среды не содержит исчерпывающего перечня категорий ООПТ. Более того, п.2 ст.2 Закона об особо охраняемых природных территориях подчеркивает, что иные федеральные законы, Правительс­тво РФ, субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправ­ления могут учреждать и другие категории ООПТ. Например, ст. 118 ВК РФ выделена новая категория ООПТ - особо охраняемые водные объекты, под которыми понимаются природные водные экосистемы, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Законом РФ «О рыболовс­тве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20 декабря 2004 г. (ред. от 31 декабря 2005 г.) предусмотрены рыбоохранные зоны и рыбохозяйственные заповедные зоны (ст.48-49). Они образуются для водных объектов рыбохозяйствснного значения или их участков, имеющих важ­ное значение для сохранения водных биоресурсов ценных видов.

Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2001 г. № 900 «Об особо охраняемых геологических объектах, имеющих научное, культур­ное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение» уста­новлено, что геологические объекты, имеющие научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение, могут быть отнесены (признаны) к особо охраняемым геологическим объектам в порядке и на условиях, которые установлены Законом об особо охраня­емых природных территориях.

Существует несколько классификаций ООПТ. Во-первых, по призна­ку заповедности, правовой режим ООПТ может быть трех видов:

а) Абсолютное заповедование. Данный режим присущ природным заповедникам и памятникам природы. Он исключает хозяйственную

деятельность на данной территории. Вмешательство человека допуска­ется только в исключительных случаях - для научных исследований, проведения санитарных рубок деревьев, борьбы с пожарами, уничтоже­ния хищников и т.д.

б) Относительное заповедоваиие. Характеризуется сочетанием абсо­лютного запрета и ограниченной хозяйственной деятельности по экс­плуатации природных ресурсов. Этому признаку соответствует органи­зация государственных природных заказников.

в) Смешанный режим. Означает сочетание заповедных зон с зонами, используемыми для отдыха и туризма. Характерен для национальных и природных парков.

По критерию организационной структуры выделяют:

а) ООПТ, управление и охрану которых обеспечивают одноименные природоохранные учреждения (некоммерческие юридические лица). Ими являются государственные природные заповедники, националь­ные и природные парки, дендрологические парки и ботанические сады.

б) ООПТ, для управления которыми юридические лица не создаются. К их числу относятся памятники природы, государственные природные заказники, лечебно-оздоровительные местности и курорты.

По критерию собственности на землю и другие природные ресурсы выделяют ООПТ федерального, регионального и местного значения. Так, территории государственных природных заповедников и нацио­нальных парков относятся к ООПТ федерального значения. Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов могут быть отнесены либо к ООПТ феде­рального, либо к ООПТ регионального значения. Природные парки являются ООПТ субъектов РФ. Курорты и лечебно-оздоровительные местности могут объявляться ООПТ как федерального и регионально­го, так и местного значения.

ООПТ федерального и регионального значения определяются, соот­ветственно, Правительством Российской Федерации и органами испол­нительной власти субъектов Российской Федерации. Особо охраняе­мые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (п.7 ст.2 Закона об особо охраняемых природных территориях).

Создание, изменение правового статуса, либо ликвидация ООПТ осуществляются решением соответствующих органов государственной власти РФ или субъекта РФ, либо органа местного самоуправления на основании обосновывающих материалов, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы. Такой вывод

следует из ст. 12 Закона об экологической экспертизе, согласно которой объектами экологической экспертизы являются «материалы комплекс­ного экологического обследования территорий,«находящихся в пределах территории субъекта РФ, для последующего придания им правового статуса особо охраняемых природных территорий субъектов РФ и мес­тного значения».

Государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования ООПТ федерального значения осу­ществляются Правительством РФ и федеральными органами исполни­тельной власти в области охраны окружающей среды. Государственное управление и государственный контроль в области организации и фун­кционирования территорий государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значе­ния осуществляются органами государственной власти субъектов РФ и федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Управление и контроль в области организации и функционирования ООПТ местного значения осуществляются органа­ми местного самоуправления (ст.З Закона об особо охраняемых природ­ных территориях).

В целях создания новых и расширения существующих земель ООПТ органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать реше­ния о резервировании земель, которые предполагается объявить земля­ми ООПТ с последующим их изъятием, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности (п. 5 ст. 95 ЗК РФ). В случае экономии бюджетных средств выкупа земельного участка не происходит, но права собственников земельных участков все равно ограничиваются. Однако создание по такому принципу ООПТ наводит на три соображения.

Во-первых, гражданин-собственник земельного участка в составе категории ООПТ (например, заповедника или национального парка) по сути, является собственником земельного участка из состава катего­рии земель особо охраняемых природных территорий, и именно такую запись ему должны внести в правоустанавливающий документ (п.2 ст. 95 ЗК РФ). В то же время, ООПТ могут быть федерального, реги­онального и местного значения (п. 6 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях).

Во-вторых, по общему правилу, пользователь или владелец земель­ного участка вправе его приватизировать на основании и в порядке, указанном в ст. 20-21 ЗК РФ. Закон об охране окружающей среды (п.5 ст.58) устанавливает ограничение конституционного права каждого иметь земельный участок на праве собственности, что является впол­не правомерным. Это следует из ч.З ст. 55 Конституции РФ, согласно которой «права и свободы человека и гражданина.могут быть ограни­чены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здо­ровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». В данном случае права граждан на приватизацию земельного участка ограничиваются в интересах прав и законных интересов других лиц, а именно - права на благоприятную окружающую среду.

В-третьих, согласно ч.4 ст.9 ГрадК РФ и ч.1 ст.З Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Феде­рации» от 29 декабря 2004 г., не допускается принятие органами государс­твенной власти и местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального плани­рования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными зако­нами. Данная норма вступает в действие с 1 января 2008 г. Следовательно, если до указанного срока соответствующие органы публичной власти не подготовят документы территориального планирования, то и осущест­вить указанные выше процедуры (например, резервирование земельных участков для создания в будущем ООПТ) не смогут.

Изъятие земель природно-заповедного фонда запрещается, за исклю­чением случаев, предусмотренных федеральными законами (п.4 ст.58 Закона об охране окружающей среды).

Представляется, что прекращение существования ООПТ (с последу­ющим изъятием земель).может произойти теоретически в двух случаях. Во-первых, при полной деградации (уничтожении) природных объек­тов в составе ООПТ, которые в связи с этим теряют свою ценность и уникальность и не подлежат восстановлению. В такой ситуации при наличии соответствующего заключения государственной экологичес­кой экспертизы земельный участок природно-заповедного фонда может быть решением органа государственной власти переведен в другую категорию земель земельного фонда РФ (например, категорию земель запаса). Во-вторых, в случае изъятия земельного участка (природного комплекса) для выполнения международных обязательств РФ. Такой вывод следует из ч.4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой обще­признанные принципы и нормы международного права и международ­ные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Феде­рации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Однако оба эти случая пока не получили практического применения.

Для оценки состояния природно-заповедного фонда ведется государс­твенный кадастр особо охраняемых природных территорий, который содержит сведения об их статусе, географическом положении, границах, режиме, природопользователях, эколого-просветительской, научной, культурной и иной ценности. Большинство ООПТ находится в ведении МПР России (например, все 35 национальных парков и 95 (из 100) госу­дарственных природных заповедников), 4 заповедника функционируют в системе Российской Академии наук, 1 заповедник - в системе Минис­терства образования и науки Российской Федерации.

Отечественная система заповедников и национальных парков имеет международное признание. 27 российских заповедников и 3 националь­ных парка имеют международный статус биосферных резерватов ЮНЕ­СКО, 9 заповедников и 5 национальных парков находятся под юрисдик­цией международной Конвенции о сохранении всемирного культурного и природного наследия, 12 заповедников и 1 национальный парк - под юрисдикцией международной Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местоо­битания водоплавающих птиц (Рамсарской конвенции), 4 заповедника (Окский, Тебердинский, Центрально-Черноземный и Костомукшский) имеют дипломы Совета Европы, 3 заповедника (Костомукшский, Дау­рский, Ханкайский) входят в состав международных трансграничных особо охраняемых природных территорий. Рассмотрим наиболее рас­пространенные категории ООПТ.

Дата добавления: 2014-01-06