История понятия

На всем протяжении истории местного самоуправления местное (муниципальное) самоуправление понималось по-разному. Наиболее полные определения стали появляться в середине XIX в. одновременно в России и в ряде зарубежных стран. Так, известный германский государствовед Г. Еллинек определял местное самоуправление как «государ­ственное управление через посредство лиц, не являющихся профессио­нальными государственными должностными лицами, - управление, ко­торое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц»¹.

Русский государствовед Н. Лазаревский под местным самоуправле­нием понимал «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентра­лизации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением»².

Другой русский юрист, М. И. Свешников определял «самоуправле­ние как новую форму администрации, заключающуюся в свободном уча­стии народа в заведывании делами, вверенным местным административ­ным органам, т. е. свободное участие народа в местной администрации»³.

А. Д. Градовский определял самоуправление как один из видов рас­пределения власти. «Самоуправление есть результат разнообразных ин­тересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью централь­ного правительства»⁴.

Русский ученый Л. Велихов дал «марксистское» определение мест­ного самоуправления: местное самоуправление - это «государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц or господствующего класса мест­ного населения».

Самоуправление понималось также как, самостоятельное осуществ­ление социальными группами задач внутреннего государственного управления в пределах объективного права, где гарантией самостоятель­ности является создание руководящего центра выборным путем и авто­номность деятельности органов самоуправления (И. И. Евтихиев);

фор­ма осуществления государственных функций при помощи независи­мых - в той или иной мере - лиц и учреждений (Б. Э. Нольде).

В соответствии со статьей 3 Европейской хартии местного самоуправления (Европейская хартия местного самоуправления. Ратифицирована Феде­ральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.) под местным самоуправлением понимается право и реаль­ная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения².

Местное самоуправление в РФ – это организация деятельности граждан в городских, сельских поселениях и на других территориях для самостоятельного решения вопросов местного значения как непосредственно, так и через образуемые ими органы местного самоуправления, под собственную ответственность в рамках действующего законодательства при наличии достаточной материальной и финансовой базы, исходя из интересов населения, с учетом его исторических, национально-этнических и иных местных особенностей и традиций.

Судья Конституционного Суда РФ Н. С. Бондарь отмечает, что сущность местного самоуправления обусловливает его трехаспектное конституционное значение. Во-первых, оно является важнейшим институтом гражданского общества в Российской Федерации и в этом качестве - одной из основ конституционного строя; во-вторых, это форма (сегмент) народовластия, неотъемлемая органическая часть политической системы; в-третьих, местное самоуправление можно признать институтом правового положения личности. Этим обусловлены богатство нормативно-правового содержания и сложный, многоструктурный характер институтов местного самоуправления в их конституционном

и текущем законодательном оформлении.

На основании вышеизложенного можно выделить следующие особенности местного самоуправления:

1. Правовая оформленность. Система местного самоуправления, компетенция, границы осуществления определяются законом. Но самоуправление в отличие от государственной власти — власть подзаконная и действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти.

2. Осуществление управления в интересах населения, для населения. Этот критерий, кстати, никогда не оспаривался. Любое правительство декларировало, что оно осуществляет управление для народа и является выразителем интересов народа. В данном случае фактически речь идет о совпадении источника власти и носителя власти.

3. Разрешение местных дел, удовлетворение потребностей, которые преимущественно необходимы в повседневной жизни. Причем самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается, или его предметы ведения.

4. Баланс государственных и местных интересов на уровне местного самоуправления обеспечивается законом. Наиболее действенные рычаги обеспечения этого равновесия представляются в виде закрепления 'нормативной и ненормативной компетенции местного самоуправления, разумного сочетания форм непосредственной и представительной демократии, а также особого порядка назначения и смещения главы исполнительной власти.

5. Под собственные предметы ведения самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного местного бюджета и муниципальной собственности.

6. Реальные возможности принимать решающее участие в управлении делами общества. Например, в Америке это достигается посредством рассредоточения муниципальной власти, т. е. разделения ее между большим числом субъектов (есть органы местного самоуправления общей компетенции и органы местного самоуправления специальной компетенции, действующие в специальных округах). Такой подход имеет весьма интересное следствие: максимально большое число людей становятся заинтересованными в решении дел местного значения. Американцы полагают, что любовь к родине есть своего рода культ, который люди тем искреннее исповедуют, чем чаще отправляют.

7. Одна из целей местного самоуправления - развитие у граждан чувства принадлежности к одному сообществу. Поэтому следующий критерий местного самоуправления - учет своей национальной, региональной, исторической и прочей специфики и особенностей. Речь идет о самостоятельности определения, например, организационно-правовых форм местного самоуправления.

8. Сознательное участие граждан в управлении. Имеется в виду такой аспект термина «сознательность», как готовность лично действовать в соответствии с интересами местного сообщества, подчинять при необходимости свои интересы групповым интересам. Эта власть требует обязательного наличия представительства населения. Другими словами, она выборна по своей природе.

9. Необходимый уровень правосознания граждан. Наличие системы негосударственных институтов, принимающих участие в управлении делами общества. Следует отметить, что этот критерий в настоящее время получает все большее развитие. Ряд регионов активно включились в разработку механизма муниципального социального заказа, регулирующего взаимоотношения органов власти и общественных или некоммерческих объединений.

10. Наличие способности к активной корректирующей деятельности. Каждый отдельный гражданин и все местное сообщество в целом должны не только понимать, что такое ответственность, но и быть готовыми и способными взять ее на себя в случае неадекватного использования власти теми, кому она доверена. В ряде регионов это реализовалось во введении института отзыва выборных лиц местного самоуправления.

11. Совпадение объекта и субъекта управления. Этот тезис был высказан еще в 1965 г. Ю. Е. Волковым. Для государственного же управления характерно несовпадение, а иногда и противопоставление субъекта и объекта управления. Кроме того, субъектом управления являются не государственные органы или должностные лица, назначаемые сверху, а выборные представители местных сообществ.

12. Превращение местного сообщества из участников управления в его первичных субъектов. Как известно, под управлением понимается всякое целенаправленное воздействие управляющей системы на управляемую. Но если речь идет о самоуправлении, следовательно, налицо воздействие управляющей системы самой на себя. Таким образом, есть не две системы - управляющая и управляемая, а одна - самоуправляемая. Местное самоуправление, несмотря на значительные отличия от других институтов самоуправления (самоуправления народа, постоянных и временных объединений граждан, принципа самоуправления в деятельности всех властных органов), тем не менее имеет с ними целый ряд общих черт. Поэтому можно говорить о местном самоуправлении как о части демократической организации цивилизованного общества и единой структуры организации власти и управления в стране.

1. Основные теории местного самоуправления.

В современной науке муниципального права сформировалось несколько научных концепций местного самоуправления, по-разному трактующих су­щество этого института, особенности его взаимоотношений с государством.

Теория свободной общины. Впервые эта теория возникла в середине XIX в. во Франции и Бельгии. Ее создатели — Турэ, Токвиль, Гербер, Арене и др. Основные положения данной теории сводятся к следующему; —община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не созда­ет общину, а лишь признает ее. Обосновывая свободу и независимость об­щины, создатели теории использовали историю борьбы за независимость против феодального государства средневековых вольных городов;

—право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как и права человека, ибо община являет­ся первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно ува­жать свободу общинного самоуправления;

—'Местное самоуправление понимается как управление собственны­ми делами общин, отличными по своей природе от дел государственных; разделение дел, которыми ведает община, на собственные и те, что переда­ются ей государством;

—согласно теории органы местного самоуправления являются него­сударственными органами; государственные органы не имеют права вме­шиваться в дела, отнесенные к компетенции общины, они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

Воплощение положений теории: вышеназванные принципы оказали определенное влияние на развитие законодательства 30—40-х годов XIX в. (многие идеи нашли отражение в бельгийской Конституции 1831 г., в кото­рой наряду с законодательной, исполнительной и судебной признавалась четвертая власть — муниципальная).

Однако идея неприкосновенности прав общин оказалась уязвимой. Приводимые создателями теории аргументы в пользу естественного харак­тера местного самоуправления не способны были объяснить и обосновать неприкосновенность прав, допустим, крупных самоуправляющихся еди­ниц (департаментов, регионов и др.), установленных государством. Поэто­му во второй половине XIX в. появляются возражения о несостоятельности теории свободной общины.

Рациональным зерном данной теории является признание наличия тра­диций в местном самоуправлении как основного условия успешного функ­ционирования последнего.

Общественная (хозяйственная) теория. Пришла на смену теории сво­бодной общины. Она также исходила из противопоставления государства и общины.

Основания такого противопоставления приводились иные:

—общественные и политические интересы не совпадают, поэтому за государством и обществом следует признать право ведать только собст­венными делами;

—государство и самоуправление рассматривались как два непересе­кающихся круга, имеющих принципиально разное содержание: общена­циональные интересы, с одной стороны, и местные — с другой. В противо­поставлении общественных и государственных интересов заключается ос­нование для полной самостоятельности органов самоуправления. Местное самоуправление рассматривалось прежде всего как выражение свободы в обществе, т.е. свободы местных сообществ развиваться в соответствии со своими собственными приоритетами;

—суть теории — в отстаивании права местных учреждений зани­маться местными хозяйственными и общественными делами независимо

от государства;

— одни представители этой теории, например О. Ресслер, считали, что самоуправление есть результат общественной свободы, а потому нрав­ственно необходимо. Другие — Р. Моль, А. И. Васильчиков, В.Н. Лешков — не только признали самоуправляющиеся общины в качестве самостоятель­ного субъекта права, но и обращали внимание на преимущественно хозяйственный характер коммунальной деятельности.

В отечественной юридической науке основные принципы обществен­ной теории самоуправления разработаны А.И. Васильчиковым.

Н.М. Коркунов так характеризовал общественную теорию самоуправления: «Она исходит из противоположения местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство ка­ждое ведали только своими собственными интересами».

Воплощение положений теории. Подобные взгляды на местное само­управление просуществовали относительно недолго, так как, с одной стороны, противопоставление общин государству не способствовало его укре­плению, а с другой — из этой теории следовало, что территория государст­ва должна состоять из территорий независимых самоуправляющихся общин, чего на самом деле не происходило. Кроме того, теория смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частнопра­вовыми объединениями (промышленными компаниями и т.п.).

Дата добавления: 2014-01-07