По формам реализации местного самоуправления

Систему местного самоуправления по его субъектам

Систему местного самоуправления по видам деятельности

можно оп­ределить как сочетание

1)-публичной власти -формы исполнительно-распо­рядительного управления,

2)-специфического механизма государственного административного управления-формы общественного самоуправления.

можно определить как осуществление местного самоуправления

- населением,

-органами и должностными лицами местного самоуправления,

-гражданами,

-обще­ственными объединениями.

МС осуще­ствляется населением посредством

-форм непосредственной демократии (местного референдума, муниципальных выборов, сходов граждан, отзыва выборных лиц, роспуска выборного органа),

-форм представительной демок­ратии как посредством деятельности самих органов местного самоуправле­ния, так и участия населения в осуществлении местного самоуправления через депутатов и представительные органы местного самоуправления,

-мес­тную администрацию и ее органы, иные органы местного самоуправления.

Конституции Российской Федерации (ст. 130) местное само­управление в Российской Федерации осуществляется гражданами в раз­личных организационных формах.

В своей совокупности эти организационные формы образуют единую систему местного самоуправления в рамках соответствующих муници­пальных образований, посредством которой обеспечивается решение во­просов местного значения, местной жизни.

Системе местного самоуправления присуще свойство единства, кото­рое обусловлено и проявляется в том, что:

—система основывается на демократических принципах, строится с учетом роли и функций местного самоуправления в обществе и государ­стве, а также исторических и иных местных традиций;

—единство системы местного самоуправления проявляется и в раз­граничении предметов ведения и полномочий между различными формами ее осуществления;

—все организационные формы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни формы единой сис­темы является производными от других или связаны между собой отноше­ниями руководства, подотчетности и ответственности или подотчетности и подконтрольности. Между всеми организационными формами местного самоуправления существует тесная организационно-правовая связь.

1. Понятие муниципальной власти

Власть в самом общем смысле есть способность и возможность соци­ального субъекта осуществлять свою полю, используя различные ресур­сы и технологии, включая закон, традиции, авторитет, убеждение, при­нуждение и др.

Власть — понятие не только государственное, публичное. Она прояв­ляется в рамках любого общественного объединения, любого организованного коллектива. Однако ее содержание и характер определяются в зависимости от того, где, от имени кого и в каких целях власть осуществ­ляется.

Муниципальная власть принадлежит всему населению (местному сооб­ществу) муниципального образования и осуществляется им в соответствии с действующим законодательством непосредственно или через образуемые им выборные представительные и иные органы местного самоуправления для обеспечения и защиты прав и свобод граждан на подведомственной территории, реализации их коллективных интересов с учетом государ­ственной политики и общегосударственных интересов.

Муниципальная власть является составной неотъемлемой частью еди­ной публичной власти, осуществляемой в Российской Федерации се мно­гонациональным пародом.

. Публичная власть может быть и муници­пальной. Таким образом, в Российской Федерации существует две равно­правные разновидности публичной власти - государственная власть и местная (муниципальная) власть. Каждый уровень власти обладает своими специфическими признаками. Органы государственной власти ре­шают вопросы государственного значения; органы местного самоуправ­ления решают вопросы местного значения.

Будучи разновидностью публичной власти, муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти. Именно это по­зволяет рассматривать и муниципальную и государственную власть в качестве разновидностей публичной власти. К таким признакам отно­сится, например,

1-четко выраженный институализированный характер. И государственная и муниципальная власть характеризуются наличием специфического обособленного аппарата, осуществляющего эту власть, -органы государственной власти и органы местного самоуправления со­ответственно. И государственная и муниципальная власть обладают не­прерывностью во времени, универсальностью, всеобщностью. Деятель­ность органов государственной власти и местного самоуправления осно­вана на Конституции РФ, законах и иных нормативных актах.

2 - Обе ветви власти существуют в рамках определенной территории (территория государства в целом, субъекта РФ, муниципального обра­зования) по отношению ко всем находящимся на ней лицам. Террито­рия является непременным условием организации и функционирования публичной власти, ее физической основой и пределами². В то же время территория местного сообщества есть государственная территория, мест­ные жители являются гражданами государства.

3-Муниципальные образо­вания в целом создаются в обязательном порядке, они не факультативны. Такая правовая позиция была выражена в постановлении Конституци­онного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке кон­ституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области»³, в котором достаточно четко было отмечено, что от права на местное самоуправление нельзя отказаться.

4 -В случае неисполнения решений и органы государственной власти, и органы местного самоуправления имеют возможность использовать средства законодательно институированного насилия - привлекать к со­ответствующему виду юридической ответственности, применять иные меры государственного принуждения. У органов мест­ного самоуправления, как и органов государственной власти, есть соот­ветствующий комплекс полномочий государственно-властного характе­ра, без которого невозможно управление. Органы местного самоуправ­ления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.

5-Только органы государственной власти и органы местного само­управления обладают правом введения и сбора налогов; самостоятель­ного формирования бюджета.

Необходимо учитывать еще ряд обстоятельств: статус местного само­управления определяется государством в Конституции РФ и законах, при­нимаемых органами государственной власти; статус местного самоуправ­ления защищается органами государственной власти; местные дела реша­ются хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной политики.

При обосновании негосударственного характера органов местного са­моуправления приводятся обычно такие аргументы. В системе органов местного самоуправления

1. отсутствует строгая иерархия и соподчиненность.

2. в отличие от органов государственной власти органы местного самоуправления действуют не от имени государства, а от имени местно­го сообщества.

3. Содержание муниципальной власти составляет решение вопросов местного значения, под которыми понимаются вопросы непосредствен­ного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образо­вания, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федераль­ным законом «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации»² осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Содержание госу­дарственной власти составляют вопросы государственного значения, которые закреплены в статьях 71-72 Конституции РФ.

4.Материально-финансовую базу деятельности органов местного са­моуправления составляет муниципальная собственность и муниципаль­ный бюджет; органов государственной власти - государственная собст­венность и государственный бюджет.

5. Органы местного самоуправления являются уровнем власти, наибо­лее приближенным к населению, они обладают более тесной связью с населением, чем федеральные органы. На муниципальном уровне го­раздо большее значение имеют формы непосредственного участия насе­ления. У органов местного самоуправления практически отсутствуют политические функции.

6.Кроме того, органы местного самоуправления не обладают правом осуществления собственно законодательной власти. Отсутствие права издания законов по тем или иным вопросам, для данной местности заме­няющих законы общие, является достаточно важным критерием, отли­чающим местное самоуправление¹. Безусловно, органы местного само­управления издают нормативные акты, содержащие правила поведения общего характера. Но они не относятся к законам, по своей природе яв­ляются подзаконными актами.

7. Органы местного самоуправления не обладают «компетенцией уста­навливать свою компетенцию», т. е. не могут самостоятельно определять круг своих полномочий; в отличие от государства как такового местное сообщество не обладает суверенитетом².

Таким образом, му­ниципальная власть - это система властеотношений, реализующая функ­ции местного самоуправления, основанная на аппарате принуждения. Муниципальная власть является разновидностью не только социальной, но и публичной власти (власти над обществом), действует в пределах му­ниципального образования, реализуется от имени местного сообщества органами местного самоуправления и основана на нормах права.

Муниципальная власть может быть определена как форма общест­венных отношений, в которых согласно нормам местного сообщества деятельность одних субъектов, воздействуя на деятельность других субъектов, изменяет или стабилизирует ее в соответствии со своими це­лями в рамках общегосударственной политики.

Анализ природы местной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное.

Поэтому необходимо отметить, что, несмотря на двойственную при­роду муниципальной власти, существующее в настоящее время консти­туционное разделение государственной власти и местного самоуправ­ления на две самостоятельные властные структуры имеет под собой практическое основание.

Органы местного самоуправления - элемент публично-властного механизма общества. Юридическое лишение госу­дарственных начал для органов местного самоуправления добавит к их реальной слабости еще и слабость правовую.

1. МП как отрасль права

Термин «муниципальное право» появился в современной государствоведческой литературе в 1990-х гг., хотя русские ученые-юристы уделяли вопросам муниципального права значительное внимание. Муниципальное право используется в разных смыслах - для обозначе­ния правового образования, науки и учебной дисциплины. Однако ка­ждое из этих понятий имеет свое специфическое содержание, свой предмет.

Концепция муниципального права как комплексной отрасли права начала развиваться менее 10 лет назад. Правовой основой этого процес­са служит становление и развитие местного самоуправления в Россий­ской Федерации. Сам факт базирования муниципального права на мест­ном самоуправлении как самостоятельном институте власти дает осно­вания отнести муниципальное право к самостоятельной отрасли права.

Муниципальное право - отрасль права, для которой характерно со­единение разнородных институтов профилирующих и специальных от­раслей. Оно рождалось на стыке нескольких отраслей: конституционно­го права, административного права, хозяйственного права, финансового права, земельного права, экологического права. Причем, если в нашей стране становлением муниципального права занимаются в основном государствоведы, то в зарубежных странах этих проблем касались, как правило, административисты. Эти различия обусловливаются понима­нием местного самоуправления либо как формы народовластия, разно­видности публичной власти, либо как уровня социального управления.

Муниципальное право - это комплексная отрасль права, представ­ляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, возникающие в процессе организации и дея­тельности местного самоуправления, в процессе реализации населением права на местное самоуправление непосредственно, а также через орга­ны местного самоуправления.

Отрасль права - это главное подразделение системы права, отли­чающееся специфическим режимом правового регулирования и охва­тывающее целые участки, комплексы однородных общественных отно­шений. Одна правовая отрасль отличается от другой предметом, мето­дом и законодательством. Представители свердловской юридической школы выделяют еще один неотъемлемый признак отрасли - наличие системы (целостности) отрасли. Аналогичную позицию занимает и Ю. А. Тихомиров. По его мнению, «отрасли права отличаются тремя признаками; объектом регулирования, т. е. кругом общественных отно­шений, методами правового регулирования, кругом источников и струк­турой нормативного массива». В литературе встречается и иная точка зрения, сторонники которой к отличительным признакам отрасли права относят только предмет и метод.

Предмет правового регулирования выполняет роль первичного при­знака в процессе структуризации системы права. На него объективно со­риентировано правовое регулирование.

В последнее время в научной литературе уделяется значительное внимание вопросам предмета и методам муниципального права. Более того, появляются исследования, посвященные комплексному анализу отрасли как целостной системы, обладающей своей специфической структурой. В некоторых работах проводится сравнительный анализ муниципального права как системы законодательства, комплексной от­расли права и подотрасли конституционного права.

Сейчас можно с уверенностью констатировать, что муниципальное право обладает собственным кругом источников права, главным из кото­рых является Федеральный закон «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации»; имеется собственное законодательство, которое в своей совокупности образует правовые основы местного самоуправления, хотя основой формирования отрасли является местное самоуправление как неприкосновенный демократический инсти­тут, основа конституционного строя, форма организации власти.

1. Предмет муниципального права

В соответствии с принципом народовластия народ является единст­венным источником власти в Российской Федерации и может осуществ­лять ее: а) непосредственно, б) через органы государственной власти, в) через органы местного самоуправления. Муниципальное право - от­расль права, которая регулирует отношения, складывающиеся в процес­се организации и деятельности муниципальных (местных) органов, а также реализации форм непосредственной демократии.

Ранее было показано множество подходов к определению термина «местное самоуправление». Каждому пониманию этого термина соот­ветствует собственное определение предмета муниципального права.

Так, под предметом муниципального права.понимают общественные от­ношения в системе местного самоуправления²; общественные отноше­ния, возникающие в процессе организации и деятельности местного са­моуправления³; удовлетворение социально-экономических потребно­стей населения на местном уровне собственными усилиями'¹ общественные отношения, возникающие на местном уровне жизни общества¹; отношения, возникающие в процессе реализации права населе­ния на местное самоуправление²; местные самоуправленческие отноше­ния³.

Под предметом правового регулирования понимают однородные общественные отношения, возникающие в процессе организации и дея­тельности местного самоуправления, в процессе реализации населением права на местное самоуправление непосредственно, а также через орга­ны местного самоуправления.

Эти отношения можно классифицировать и выделить отношения:

1) возникающие в процессе осуществления принадлежащей народу власти (при использовании форм непосредственной демократии);

2) возникающие в процессе организации и деятельности органов местного самоуправления, связанные с разделением полномочий между
главой муниципального образования, представительным и исполни­тельным органами местного самоуправления;

3) возникающие в связи с установлением территориальной основы местного самоуправления;

4) возникающие в процессе деятельности органов местного само­управления по управлению муниципальной собственностью, формиро­ванию и исполнению местного бюджета, установлению и взиманию ме­стных налогов и сборов, иные отношения, связанные с управленческой и контрольной деятельностью;

5) по поводу обязательств муниципальных органов перед органами государственной власти и обязательств органов государственной власти по отношению к ним; договорные отношения по взаимным обязательст­вам муниципальных органов;

6) связанные с реализацией гарантий на осуществление местного самоуправления;

7) вытекающие из ответственности органов местного самоуправле­ния и их должностных лиц перед населением, государством, физически­ми и юридическими лицами;

8) связанные с осуществлением полномочий по управлению муниципальным хозяйством, социально-культурной сферой, обеспечению за­конности и правопорядка.

1. Метод МП

Каждая профилирующая отрасль права имеет свои методы правово­го регулирования. Муниципальное право, будучи комплексной отрас­лью, заимствует методы, используемые в разных отраслях. Поэтому правовое регулирование в ней основано на сочетании частноправового (диспозитивного) и публично-правового (императивного) методов. В целом, для местного самоуправления как публично-правового институ­та характерно преобладание публично-правовых методов, хотя предмет­ная деятельность органов местного самоуправления, связанная с реализа­цией их компетенции, регулируется частноправовыми методами.

Методы правового регулирования во многом ориентированы на спо­собы правового регулирования. В теории государства и права выделяют­ся три способа правового регулирования ¹: дозволение - предоставление лицу права на определенное собственное поведение, совершение тех или иных действий; запрещение - возложение на лицо обязанности воздер­живаться от определенного поведения, совершения тех или иных дейст­вий; обязывание (предписание) - возложение на лицо обязанности оп­ределенного поведения, совершения тех или иных активных действий.

Таким образом, главными признаками метода правового регулиро­вания можно назвать: каково устанавливаемое юридическое положение сторон; с какими юридическими фактами связывается возникновение, изменение, прекращение правоотношений; как определяются права и обязанности субъектов правоотношений; как защищаются права и обязанности субъектов правоотношений. Для юридического режима муниципального права как комплексной отрасли характерно ориентиро­вание на дозволение и обязывание. Иными словами, муниципальное право отличается от других отраслей права сочетанием императивного и диспозитивного методов регулирования отношений. Его специфика как раз и состоит в комбинации различных способов правового регули­рования, свойственных другим отраслям права, применительно к раз­ным объектам муниципальной действительности.

1. Система МП

Муниципальное право как отрасль права имеет свою систему, т. е. совокупность правовых институтов, объединяющих нормы, регулирую­щих однородные правоотношения.

В. И. Фадеев определяет систему муниципального права как «объ­единение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые ин­ституты, расположенные в определенной последовательности в зависи­мости от их значения и роли в регулировании муниципальных отноше­ний».

Традиционное представление о системе отрасли права предполагает выделение общей и особенной части. По этому пути идет большинство ученых, специалистов в области муниципального права. В отношении муниципального права в 1999 г. была высказана и обоснована возмож­ность выделения общей, особенной и специальной части¹. Рассмотрим это подробнее.

Специфика правовых институтов, их значение дает основание для отнесения их к общей или особенной части. В качестве основных крите­риев предлагаются следующие. «Общая часть объединяет совокупность предписаний, распространяющих свое действие на все муниципальное образование. Ее составляют нормы, закрепляющие территориальные ос­новы местного самоуправления, определяющие отношения муници­пальных образований с другими субъектами права, а также нормы-прин­ципы, нормы-дефиниции... Особенная часть муниципального права включает нормативные предписания о компетенции органов местного самоуправления, должностных лиц муниципального уровня, о процеду­рах их деятельности, о статусе и порядке деятельности иных субъектов местного самоуправления»². Этот подход в целом соответствует тради­циям государствоведов.

Думается, уместно предложить другой подход, в качестве основы взяв традиции административного права. В этом случае к особенной части можно отнести нормы, регулирующие полномочия органов мест­ного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством, в со­циально-культурной сфере и в сфере обеспечения законности и право­порядка³.

Тогда система муниципального права будет представлена следую­щим образом: общая часть (правовые, территориальные, организацион­ные и финансово-экономические основы местного самоуправления, от­ветственность местного самоуправления, гарантии местного самоуправ­ления) и особенная часть (нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством, в социально-культурной сфере и в сфере обеспечения законности и пра­вопорядка). Можно констатировать, что оба этих подхода получили свое выражение в федеральных законах. Первому подходу соответствует структура Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации», второму подходу соответствует структура закона РСФСР 1991 г. «О местном само­управлении в РСФСР».

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Рос­сийской Федерации с учетом национальных, региональных, историче­ских, культурных и иных особенностей. Наибольшее влияние на форми­рование местного самоуправления имеют региональные особенности. Очевидно, что при одинаковой концепции местного самоуправления в пределах России в разных регионах есть своя специфика. Поэтому, считает автор, целесообразно выделение специальной части, в которую включаются нормы, регулирующие особенности местного самоуправле­ния на определенных территориях. В этом случае под определенными территориями можно понимать: 1) территории с особым правовым ста­тусом (наукограды, закрытые административно-территориальные обра­зования, территории проживания коренных малочисленных народов, приграничные территории и некоторые другие); 2) территории отдель­ных субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, го­родов федерального значения, автономий); 3) территории других госу­дарств, если в рамках муниципального права рассматривать зарубежный опыт местного самоуправления. Кстати, Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» содер­жит определенные предпосылки для такого подхода. В частности, в нем выделена отдельная глава «Особенности организации местного само­управления», в которой рассматриваются особенности организации ме­стного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге (ст. 79); в закрытых административно-территориальных образованиях (ст. 80); в наукогра­дах (ст. 81); на приграничных территориях (ст. 82).

Таким образом, муниципальное право как отрасль права состоит из общей, особенной и специальной частей.

К общей части относятся нормы, которые можно объединить в сле­дующие муниципально-правовые институты.

Правовые основы местного самоуправления. Правовые основы рас­крываются, как правило, в зависимости от субъектов, устанавливающих нормы муниципального права. Выделяются акты федерального, регио­нального и местного уровня. Причем при характеристике актов муници­пального уровня обязательно называются в качестве основных уставы муниципального образования.

Территориальные основы местного самоуправления. При характери­стике территориальных основ местного самоуправления следует отдель­но рассматривать вопросы административного устройства субъектов Российской Федерации и вопросы формирования, реорганизации и лик­видации муниципальных образований, поскольку процедуры очень отличаются. В последнем случае требуется обязательный учет мнения на­селения.

Организационные основы местного самоуправления представляют со­вокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы.

Финансово-экономические основы местного самоуправления. При ха­рактеристике финансово-экономических основ местного самоуправления всеми авторами называются такие правовые институты, как институт му­ниципальной собственности, местный бюджет, муниципальная казна; особое место занимают местные налоги и сборы, внебюджетные фонды.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц. При характеристике ответственности органов местного самоуправле­ния и их должностных лиц следует различать ответственность органов местного самоуправления перед населением, физическими и юридиче­скими лицами, государством. Ответственность должностных лиц прояв­ляется в возможности их привлечения к разным видам юридической от­ветственности. Наиболее слабо проработанным представляется вопрос об ответственности перед населением. Этот вид ответственности реализует­ся через механизм досрочного прекращения полномочий в случае утраты доверия со стороны населения. Здесь же следует рассматривать и инсти­тут отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления.

Гарантии местного самоуправления. Гарантии местного самоуправ­ления - это совокупность приемов, средств или способов реализации пра­ва на местное самоуправление. В. И. Фадеев предлагает выделять кроме собственно юридических гарантий и такие гарантии, как социальные, эко­номические, политические и др. Особое место занимает реализация права на судебную защиту, в том числе в Конституционном Суде РФ.

К особенной части относятся правовые институты, объединяющие нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Следует обратить внимание, что на местном уровне могут решаться собственно вопросы местного значения и вопро­сы государственного значения, переданные или делегированные орга­нам местного самоуправления. Это обстоятельство позволяет ряду авто­ров выделять два правовых института - «полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного самоуправления» и «го­сударственно-властные полномочия, переданные или делегированные органам местного самоуправления»¹. Думается, такой подход достаточно оправдан, поскольку в каждом случае есть ряд существенных особен­ностей (передача финансовых средств, формы и способы наделения, объемы наделения, подконтрольность и т. п.).

В рамках особенной части следует выделять такие муниципально-правовые институты, как полномочия органов местного самоуправ­ления по управлению муниципальным хозяйством; полномочия по управлению социально-культурной сферой; полномочия по обеспече­нию законности и правопорядка.

Как уже говорилось ранее, к специальной части относятся право­вые институты, объединяющие нормы, регулирующие особенности ор­ганизации местного самоуправления в отдельных регионах, на опреде­ленных территориях.

1. Муниципальные правовые отношения

Муниципально-правовые отношения - отношения, урегулированные нормами муниципального права и возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в границах муниципального об­разования, при реализации населением права па местное самоуправление.

Муниципально-правовые отношения могут возникать как по воле одной стороны, так и по инициативе двух сторон. Эти отношения носят организационный характер, т. е. способствуют организации процессов. Муниципально-правовые отношения связаны с практической реализа­цией задач, функций и полномочий органов местного самоуправления в процессе осуществления управленческой деятельности, т. е. складыва­ются в сфере местного самоуправления. Одной из сторон муниципала но-правовых отношений всегда выступает население муниципального образования или орган местного самоуправления. Причем одна из сто­рон муниципально-правовых отношений выступает от имени населения муниципального образования. Споры, возникающие в рамках муници­пально-правовых отношений, могут разрешаться как в административ­ном (внесудебном), так и в судебном порядке.

Основным элементом муниципально-правовых отношений являют­ся субъекты правоотношений. В качестве субъектов муниципально-пра­вовых отношений могут выступать:

Муниципальное образование. Например, в соответствии со статьей 126 Гражданского кодекса РФ муниципальное образование отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему на праве собственности иму­ществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными им юри­дическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в му­ниципальной собственности.

Граждане Российской Федерации. На основании части 2 статьи 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Население. В соответствии с частью 1 статьи 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает само­стоятельное решение населением вопросов местного значения, владе­ние, пользование и распоряжение муниципальной собственностью

Следует отметить, что в соответствии со статьей 3 Федерального за­кона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане Российской Федерации имеют рав­ные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принад­лежности к общественным объединениям.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается возмож­ность предоставления права на осуществление местного самоуправления негражданам Российской Федерации. Так, в соответствии со стать­ей 3 названного Закона иностранные граждане, постоянно или преиму­щественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соот­ветствии с международными договорами Российской Федерации и фе­деральными законами.

Иногда в региональных и местных нормативных актах происходит смешение понятий и выделяются такие субъекты муниципально-правовых отношений, как

местное сообщество,

местные жители,

местные гра­ждане.

Термин «местное сообщество» был использован в проекте федераль­ного закона «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации», подготовленном Правительством РФ¹. В соответствии с частью 2 статьи 4 Закона Республики Бурятия от 5 сен­тября 1995 г. № 176-1 «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Республике Бурятия»² (в ред. от 6 июля 2001 г.) мест­ное сообщество - это население, проживающее в муниципальном обра­зовании, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения.

Группы граждан. В соответствии с действующим законодательством выдвигать кандидатов на выборные муниципальные должности могут группы граждан, зарегистрированные в соответствующей избиратель­ной комиссии, Кроме того, группы граждан могут направлять коллек­тивные обращения в органы местного самоуправления, выступать с ини­циативой о проведении местного референдума, опроса жителей, иным образом участвовать в осуществлении местного самоуправления.

Органы местного самоуправления. На основании статьи 132 Консти­туции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществля­ют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы мест­ного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться за­коном отдельными государственными полномочиями с передачей необ­ходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Сле­дует различать выборные и невыборные органы местного самоуправле­ния. Как правило, на местном уровне уставами муниципальных образо­ваний предусматриваются такие органы местного самоуправления, как глава муниципального образования, представительный орган и испол­нительный орган местного самоуправления.

Ассоциации, союзы, иные объединения муниципальных образований, органов местного самоуправления. В статье 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляется, что в целях организации взаимодействия ор­ганов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федера­ции образуется совет муниципальных образований субъекта Россий­ской Федерации. С учетом особенностей территориальной и организа­ционной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения муниципальных образова­ний. Межмуниципальные объединения не могут наделяться полномо­чиями органов местного самоуправления.

Органы территориального общественного самоуправления. В соот­ветствии с действующим законодательством органы территориального общественного самоуправления создаются на части территории муни­ципального образования (на территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дво­ров и других территориях) для самостоятельного и под свою ответствен­ность осуществления собственных инициатив в вопросах местного зна­чения.

Органы государственной власти. Так, в соответствии со статьей 133 Конституции РФ местному самоуправлению гарантируется возмещение дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Органы государственной власти и ор­ганы местного самоуправления могут вступать во взаимоотношения при совместном проведении каких-либо мероприятий. Органы государст­венной власти оказывают поддержку местному самоуправлению, содей­ствие его становлению и развитию.

Общественные объединения, некоммерческие организации. Общест­венные объединения могут участвовать в муниципальных выборах, вы­двигать своих кандидатов на выборные муниципальные должности в со­ответствии с избирательным законодательством. В некоторых муници­пальных образованиях общественные объединения обладают правом нормотворческой инициативы.

Государственные и негосударственные предприятия, учреждения и организации. Так, органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии терри­тории муниципального образования. Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, свя­занных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдель­ных государственных полномочий, переданных органам местного само­управления федеральными законами и законами субъектов Российской

Федерации.

Муниципальные унитарные предприятия и учреждения. В статье 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации» закрепляется право органов местного самоуправления на создание муниципальных предприятий и учреждений, участие в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправле­ния определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на долж­ность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, пре­дусмотренном уставом муниципального образования.

1. Нормы и источники МП

Муниципальное право - комплексная отрасль права, поэтому нормы муниципального права одновременно являются и нормами других отрас­лей. В зарубежных странах муниципальное право чаще всего «вырастает» из административного, у нас же теоретической разработкой вопросов ме­стного самоуправления традиционно занимаются государствоведы. Но в содержание муниципального права входят нормы гражданского, бюд­жетного и земельного права, а также ряда других отраслей. Комплекс­ный характер муниципального права предопределяет тесную взаимо­связь и даже совпадение источников муниципального права с источни­ками многих отраслей как публичного, так и частного права.

Нормы муниципального права представляют совокупность норм, ис­ходящих от местного сообщества, органов местного самоуправления или их должностных лиц, и норм, принимаемых органами государственной власти или их должностными лицами.

Муниципалъно-правовые нормы - это правила поведения, исходящие от местного сообщества или государства в лице соответствующих орга­нов или должностных лиц и обеспеченные принудительной силой государ­ства.

Немаловажным вопросом является определение источников муни­ципального права. В юридическом смысле источник - это форма выра­жения норм права, наделяющая их обязательной силой. Все источники муниципального права можно разбить на две большие группы: норма­тивно-правовые акты и муниципально-правовые договоры. По мнению некоторых ученых, к источникам муниципального права можно отно­сить и муниципальные обычаи, и судебные (административные) преце­денты¹. С учетом особенностей российской правовой системы данная точка зрения представляется весьма спорной.

Муниципалъно-правовые договоры - это двусторонние (и более) со­глашения, регулирующие отношения, связанные с осуществлением мест­ного самоуправления, наделением органов местного самоуправления от­дельными государственно-властными полномочиями. Муниципаль­но-правовые договоры (соглашения) могут заключаться между органами государственной власти и органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления и другими субъектами права. Но важно правильно вы­делять содержание договора, т. е. круг регулируемых отношений.

Нормативно-правовые акты - это односторонние, властные, воле­вые действия непосредственно населения, органа власти или его должно­стного лица, связанные с исполнением закона и направленные на возник­новение, изменение или прекращение правовых норм, на возникновение, из­менение или прекращение правоотношений. Нормативно-правовые акты можно классифицировать следующим образом.

По охвату регулируемых отношений - систематизированные акты (например, законы о местном самоуправлении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) и отраслевые или тематические ак­ты, посвященные отдельным аспектам организации местного само­управления (например, законы о выборах в органы местного самоуправ­ления, о муниципальной службе и т.д.).

По юридической природе - законодательные акты и подзаконные акты.

По кругу субъектов, принимающих нормативные акты,

- акты орга­нов государственной власти,

- акты органов местного самоуправления, ак­ты, принимаемые непосредственно населением на референдуме, собра­нии или сходе.

Россия является федеративным государством. Это, в частности, оз­начает, что и Российская Федерация в целом, и субъекты Российской Федерации обладают правом принятия нормативных актов, обладаю­щих высшей юридической силой. Предметы ведения каждого террито­риального уровня закреплены в статьях 71-73 Конституции РФ. Кроме того, в соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправле­ния не входят в систему органов государственной власти и наделяются своей компетенцией. Таким образом, три территориальных уровня (Рос­сийская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования) могут принимать нормативные акты, регулирующие вопросы мест­ного самоуправления. Для характеристики пределов самостоятельности каждого территориального уровня федеральный законодатель ввел два термина - «вопросы государственного значения» и «вопросы местного значения». По общему правилу вопросы государственного значения раз­решаются органами государственной власти; вопросы местного значе­ния - органами местного самоуправления.

Более подробно эти вопросы будут рассмотрены в главах, посвящен­ных правовым основам местного самоуправления и муниципально-правовым актам.

1. МП как наука и учебная дисциплина

Муниципальное право как научная дисциплина является составной ча­стью юридической науки. Муниципальное право - это новая отрасль науч­ных знаний, которая основывается на принципиально иных взглядах и идеях об организации власти на местах. Предметом изучения научной дисциплины муниципального права является раскрытие сущности местно­го самоуправления, эволюция становления и развития местного само­управления, организация и функционирование местного самоуправления как формы народовластия на современном этапе, проблемы правового ре­гулирования местного самоуправления.

Научная дисциплина муниципального права - это совокупность знаний, идей, теорий о местном самоуправлении, о формах и практике его осуществления и правового регулирования¹.

Теоретическую базу муниципального права составляют общепри­знанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, которые нашли свое отражение, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октяб­ря 1985 г.

Теоретическими источниками муниципального права как научной дисциплины являются также фундаментальные научные труды ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной России. К ним относятся работы В. Н. Лешкова «Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 г. января первого» (1865), «О праве самостоятельности как основе для самоуправления»(1871); князя А. И. Васильчикова «О самоуправлении. Сравнитель­ный обзор русских и иностранных земских и общественных учреж­дений» (1869-1871, т. 1-3); а также труды В. П. Безобразова, Б. Б. Веселовского, А. Д. Градовского, Н. И. Лазаревского и др. Фундаменталь­ными работами в области муниципального хозяйства являлись труды Л.А.Велихова «Опыт муниципальной программы» (1928) и «Основы городского хозяйства» (1928).

Особую группу составляют работы русских и зарубежных государствоведов, философов и политологов XIX и начала XX в., исследо­вавших политико-правовую природу местного самоуправления; сле­дует особенно выделить труды Н. Н. Алексеева, П. Ашлей, А. Василь­чикова, Л. А. Велихова, Р. Гнейста, А. Д. Градовского, Г. Еллинека, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, О. Лабанда, Э. Мейера, Р. Моля, И. Редлиха, Б. Э. Нольде, М. И. Свешникова, А. Токвиля, Б. Н. Чичери­на, Л. Штейна.

Негативная оценка правового положения и роли местных Советов не означает, что накопленный опыт, практика их функционирования, наработанный научный потенциал, связанный с ее изучением и обобще­нием, должны быть безоговорочно откинуты. Исследования совет­ских специалистов, в частности, работы С. А. Авакьяна, Г. В. Барабашева, А. А. Безуглова, О. Е. Кутафина, В. М. Манохина, В. А. Пертцика, К. Ф. Шеремета и других ученых задали направление научным изыска­ниям в сфере местного самоуправления, хотя, конечно, сам научный ин­струментарий этих исследований в значительной мере устарел.

За последние 10 лет появилось огромное количество современных публикаций по вопросам местного самоуправления; защищаются кан­дидатские и докторские диссертации; издаются монографии и учебни­ки; проводятся различные исследования. Более подробно с работами современных специалистов можно познакомиться с помощью библио­графического списка, подготовленного С. А. Авакьяном.

Таким образом, научная дисциплина муниципального права, крити­чески оценивая накопленный опыт научных исследований местных ор­ганов власти, не отбрасывает его, как некогда был, по существу, отбро­шен опыт дореволюционной школы отечественного государствоведения.. Ведь «наука как приведенное в систему достоверное, логически обоснованное знание имеет историческую преемственность одним из су­щественных признаков своего развития».

Кроме научных трудов специалистов в области местного самоуправ­ления, муниципального права к источникам науки муниципального пра­ва относятся правовые акты, содержащие муниципально-правовые нор­мы, и практика осуществления местного самоуправления в России и за­рубежных странах как на современном этапе, так и в прошлом.

Наука муниципального права опирается как на общенаучные мето­ды познания (диалектико-материалистический, системный, социоло­гический), так и специальные (сравнительного правоведения, норма­тивно-логический, структурно-функциональный, историко-юридический, метод перехода от общего к частному, от абстрактного к конкретному).

Общенаучные методы используются, например, при рассмотрении и анализе понятия местного самоуправления, его политико-правовой природы, раскрытии сущности местного самоуправления. Анализ сис­темы местного самоуправления, раскрытие элементов и установление взаимосвязей проводится с помощью специальных методов, в первую очередь метода сравнительного правоведения, нормативно-логическо­го. Взаимоотношения между органами местного самоуправления опре­деляются при помощи анализа правовых актов, закрепляющих их пра­вовой статус, практики функционирования. Анализ нормативно-пра­вовой базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований позволяет выявить некоторые тенденции, сделать обоб­щения; в основе этих исследований лежат методы перехода от частного к общему.

Дата добавления: 2014-01-07