МП как учебная дисциплина

Термин «муниципальное право» используется и для обозначения учебной дисциплины, изучение которой предусматривается учебными планами в рамках специальности «Юриспруденция».

В Государственном образовательном стандарте высшего профессио­нального образования, утвержденном Минобразованием РФ 27 марта 2000 г., сформулированы требования к обязательному минимуму содер­жания основной программы подготовки юриста по специальности 021100 «Юриспруденция». В соответствии с Госстандартом муници­пальное право относится к общепрофессиональным дисциплинам и включено в федеральный компонент.

На основании Госстандарта минимальное содержание дисциплины включает изучение таких вопросов, как понятие муниципального права; местное самоуправление, его система; представительные и исполнитель­ные органы местного самоуправления; территориальное общественное самоуправление; институты прямой демократии в местном самоуправ­лении; материальные и финансовые основы местного самоуправления; полномочия местного самоуправления, организационные формы их осу­ществления; порядок формирования и деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления; гарантии и защи­та прав местного самоуправления.

1. Понятие и система местных нормативных актов

В соответствии с Конституцией РФ субъекты Российской Федера­ции получили право на принятие собственных законов, создание собст­венной системы законодательства в пределах, ограниченных Конститу­цией РФ, федеральными законами. И на муниципальном уровне пусть очень маленький, но есть свой собственный круг вопросов местного зна­чения, в пределах которого акты местных органов обладают высшей юридической силой. Перечень вопросов местного значения приводится в статьях 14-16 Федерального закона «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации».

В статье 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должно­стными лицами местного самоуправления принимаются муниципаль­ные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государст­венных полномочий, переданных органам местного самоуправления фе­деральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федераль­ными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальный правовой акт - решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федераль­ными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом ме­стного самоуправления и (или) должностным лицом местного само­управления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо из­меняющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный ха­рактер.

Вся совокупность нормативных и ненормативных актов муници­пального образования представляет собой систему муниципально-пра­вовых актов. В соответствии со статьей 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования;

2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граж­дан);

3) нормативные и иные правовые акты представительного органа
муниципального образования;

правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, пре­дусмотренных уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде право­вых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей терри­тории муниципального образования. Иные муниципальные правовые ' акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Особую роль в обеспечении системности муниципальных правовых актов выполняют законы субъектов Российской Федерации, определяющие наименование и виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных ак­тов, порядок их принятия и вступления в силу. По данным правовой ба­зы «Консультант-Плюс», в 23 субъектах Российской Федерации есть специальные законы о нормативно-правовых актах органов местного са­моуправления или о правых актах соответствующего субъекта РФ

1. Устав муниципального образования

Устав муниципального образования - основной нормативно-право­вой акт муниципального образования. Как источник права он имеет дос­таточно широкое распространение в правотворческой практике нашего государства и рассматривается как разновидность актов кодификацион­ного значения. Устав является своеобразной малой конституцией на территории муниципального образования. Конституирующее значение устава муниципального образования для местного самоуправления вы­текает из статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащей достаточно широкий перечень сведений, которые необходимо включать в устав муниципального образования.

Как и конституция, устав муниципального образования обладает ря­дом особенностей:

Наличие особого субъекта, который устанавливает или от имени ко­торого принимается устав муниципального образования. В соответствии со статьей 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации устав муниципаль­ного образования может приниматься представительным органом мест­ного самоуправления или населением непосредственно. Иными слова­ми, как и конституция, устав принимается народом непосредственно или от имени народа. Последнее часто находит свое выражение в преамбуле, которую содержит большинство уставов муниципальных образо­ваний.

Учредительный характер. Как акт учредительного характера, устав муниципального образования придает юридический, правовой характер фактически сложившимся или складывающимся отношениям по само­управлению местного сообщества. Учредительная природа устава про­является и в том, что нет такой нормы, принимаемой органами местного самоуправления или местным сообществом, которая не могла бы быть включена в устав по признаку несоответствия нормам, принимаемым органами местного самоуправления или местным сообществом.

Всеобъемлющий и всеохватывающий характер правового регулирова­ния. Устав регулирует отношения, которые затрагивают все стороны, все сферы жизни местного сообщества, связанные с решением вопросов ме­стного значения. Естественно, устав не может, да и не призван, регули­ровать указанные отношения подробно. Более детальная регламентация осуществляется посредством принятия иных нормативных актов.

Устав обладает высшей юридической силой в массиве норм, прини­маемых органами местного самоуправления или местным сообществом непосредственно. Это означает, что все акты, принимаемые органами ме­стного самоуправления или местным сообществом, непосредственно должны соответствовать уставу, заложенной в нем концепции, принци­пам и нормам. Высшая юридическая сила или верховенство устава му­ниципального образования означает также и необходимость следования всеми субъектами права, расположенными на территории муниципаль­ного образования, тем правилам, которые заложены в уставе муници­пального образования.

Устав - основа для дальнейшего нормотворчества. Эта особенность устава муниципального образования вытекает из предыдущих особен­ностей. Устав, даже будучи по своей природе кодифицированным актом, естественно, не может урегулировать все отношения, возникающие на уровне местного самоуправления. Поэтому для реализации устава необ­ходимо принятие иных местных нормативно-правовых актов.

Как и конституции, устав муниципального образования характери­зуется особым порядком принятия, а также внесения изменений или до­полнений. Конкретный механизм определяется непосредственно в уста­ве муниципального образования и может предполагать квалифицирован­ное большинство депутатов представительного органа местного самоуправления (большее, чем количество депутатов, необходимое для принятия обычного решения); голосование на конференции, собрании или сходе граждан, что является не характерным для принятия обычных нормативно-правовых актов, либо голосование непосредственно населе­ния, например, в форме референдума.

Кроме того, устав является одним из правовых средств, обеспечи­вающих реализацию самостоятельности местного самоуправления. Пра­вовое значение устава муниципального образования заключается в том, что он является правовым актом, которым городское, сельское, а также иное поселение фиксирует свой статус муниципального образования, т. е. предметы ведения, права и обязанности муниципального образования и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающие осу­ществление местного самоуправления населением данного муниципаль­ного образования.

В соответствии со статьей 44 Федерального закона «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» уставом муниципального образования должны определяться:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

(в ред. Федерального закона от 25.12.2008 N 281-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

1. Решения, принимаемые непосредственно населением

Мировая практика предлагает разнообразие форм демократического нормотворчества. Это - референдум, конференции граждан с участием большого количества населения, собрания (сходы) граждан, обсуждение проектов нормативных актов и результатов их реализации³. В статье 45 Федерального закона «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации» закрепляется, что решение вопросов местного значения непосредственно гражданами муници­пального образования осуществляется путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, выраженного на местном ре­ферендуме (сходе граждан).

По мнению некоторых специалистов, в России население не при­выкло участвовать в местном нормотворчестве, не понимает необходи­мости этого и не стремится к реализации своих прав. Свидетельством тому является, например, низкая явка населения на референдумы. С другой стороны, в нормативных актах отдельных субъектов Россий­ской Федерации, муниципальных образований не предусматриваются возможности для полноценного участия населения в принятии решений. В частности, закрепляется, что решения собрания (схода) носят только рекомендательный характер (Владимирская область); право гра­ждан на принятие решений путем референдума ограничивается рамка­ми только наиболее важных вопросов (Нижний Новгород, Надым).

В Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправ­ления в Российской Федерации» не оговаривается наименование актов, принимаемых непосредственно населением. Этот вопрос регулируется законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Так, в соответствии с Законом Хабаровского края от 26 ап­реля 2000 г. №215 «О правовых актах органов местного самоуправле­ния, выборных и других должностных лиц местного самоуправления в Хабаровском крае»⁴ (в ред. от 30 января 2002 г.) если собрание (сход) граждан осуществляет полномочия представительного органа местного самоуправления, то собрание (сход) граждан принимает решения по во­просам местного значения.

В этой связи в литературе анализируется природа решений, приня­тых населением непосредственно на сходах, собраниях, путем опроса и проведения местного референдума. Статус каждого из перечисленных решений различный. В том случае если собрание, сход граждан созыва­ется по мере необходимости для решения наиболее важных вопросов местного значения и параллельно действует выборный представитель­ный орган местного самоуправления, решения схода имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем остальным органам местного самоуправления, действующим в данном муниципальном образовании! Если представительный орган местного самоуправления в данном муни­ципальном образовании не избирается, то его функции переходят к схо ду, собранию граждан, а решения имеют ту же юридическую силу, что и решения представительного органа местного самоуправления. Реше­ния местного референдума в соответствии со статьей 3 Конституции РФ во всех случаях имеют высшую юридическую силу независимо от фор­мы его проведения. Что же касается опроса, то его результаты имеют значение для выборных органов местного самоуправления, однако мо­гут быть подвергнуты коррективам в ходе дальнейшей нормотворческой деятельности. Однако, исходя из смысла статьи 3 Конституции РФ, ре­шения, принятые населением непосредственно, должны иметь большую юридическую силу, чем акты выборных (назначенных) муниципальных органов соответствующего уровня¹.

1. Муниципальное нормотворчество

Муниципальное (местное) нормотворчество - осуществляемая в определенном, установленном уставом муниципального образования и иными нормативными актами органов и должностных лиц местного самоуправления процессуальном порядке деятельность по созданию, из­менению и дополнению общеобязательных правил поведения по предме­там местного значения¹.

У муниципального правотворчества, как и у правотворчества вооб­ще, можно выделить три основные функции²:

а) обновление нормативно-правового материала;

б) восполнение пробелов в праве;

в) упорядочение действующих нормативно-правовых актов.

Наиболее важной из них является функция обновления, деятель­ность по реализации которой позволяет оперативно реагировать на из- -меняющиеся условия жизни и новые потребности местного сообщества в форме выработки новых или дополнительных нормативных предписа­ний либо коренной замены устаревших норм, утративших свое значение или противоречащих новым обстоятельствам. Функция восполнения пробелов выполняет вспомогательную роль. Функция упорядочения действующих правовых актов является производной от первых двух. Она обусловлена необходимостью упростить и облегчить пользование нормативно-правовым материалом.

1. Кодификация местных нормативных актов

Современное состояние нормативной базы местного самоуправле­ния не всегда позволяет населению знакомиться и реализовывать акты местных органов, что, с одной стороны, снижает эффективность их при­менения, а с другой - не дает возможности жителям контролировать ра­боту местных органов. Последнее обстоятельство противоречит сути са­моуправления и подрывает принципы демократии.

Кроме того, многие местные органы столкнулись с тем, что они не всегда знают, какие из их нормативных актов действуют, а какие отмене­ны полностью или частично последующими актами, появляющимися судебными решениями. Возникает новая проблема, связанная с соответ­ствием местных нормативных актов федеральным актам и актам субъектов Российской Федерации, так как местное нормотворчество часто опе­режает федеральное. Такая запутанность и противоречивость законода­тельства объективно создает проблемы с исполнением предписаний, содержащихся в нормативных актах, а также с применением необходи­мых методов управления, в частности мер принуждения. Поэтому долж­ностные лица органов, например санэпиднадзора, налоговые инспекто­ры и другие, не всегда могут обеспечить должное исполнение местных нормативных актов. Думается, что данная ситуация хорошо известна и не требует дополнительных иллюстраций.

Для разрешения всех этих и некоторых других проблем можно ис­пользовать форму работы с местными актами, которая широко применя­ется в США. Речь идет о возможной разработке и внедрении системы го­ризонтальной кодификации местных нормативных актов.

В нашей стране достаточно развита вертикальная кодификация, ко­гда обрабатываются и обобщаются определенным образом нормативные акты - кодексы, регулирующие конкретную сторону или сферу общест­венной жизни: семейный кодекс, гражданский кодекс, водный кодекс и др. Как писал С. С. Алексеев, кодификация - это «наиболее совершен­ный и естественный... вид правотворчества, при котором обеспечивается единое, согласованное и упорядоченное нормативное регулирование данного вида отношений и тем самым достигается системное развитие всего нормативного материала»¹.

Горизонтальная кодификация преследует те же конечные цели и да­ет тот же результат. Но обработке подлежат не акты, регулирующие кон­кретный вопрос, а все нормативные акты одного территориального уровня. Например, все акты, издаваемые на уровне субъекта РФ, или все акты, принимаемые на уровне муниципалитета.

1. Понятие основ местного самоуправления

Термин «основы местного самоуправления» является новым для российского права. Впервые это понятие было введено Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с необходимостью установления основополагающих начал деятельности населения по осуществлению местного самоуправления.

Основы мест­ного самоуправления призваны обеспечить:

-самостоятельность деятель­ности населения по управлению местными делами,

-независимость и не­вмешательство со стороны органов государственной власти,

-создать ус­ловия для эффективного решения вопросов, возникающих на местном уровне.

Под основами местного самоуправления следует понимать объек­тивно сложившиеся в обществе экономические, социальные, финансовые, правовые и другие возможности и условия, совокупность которых обра­зует тот базис, на котором строится вся система местного самоуправ­ления, осуществляется муниципальная власть. Иными словами, осно­вы - это тот фундамент, на котором осуществляется муниципальное строительство.

Основополагающие начала деятельности населения по осуществле­нию местного самоуправления закрепляются в Конституции РФ, феде­ральных законах, законах субъектов Российской Федерации, иных нор­мативных актах. Особое место занимает Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации». В первоначальную редакцию закона в 1995 г. было введено понятие «законодательные основы местного самоуправления»; сейчас вме­сто этого термина в статье 4 Федерального закона «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» используется термин «правовая основа местного самоуправления». Кро­ме того, в названный закон в 1995 г. были введены термины «территори­альные основы местного самоуправления» и «финансово-экономиче­ские основы местного самоуправления». Сейчас в Федеральном законе используется только термин «экономическая основа». Термин «органи­зационные основы местного самоуправления» в федеральном законе ни­когда не использовался, но в ряд законов субъектов Российской Федера­ции о местном самоуправлении этот термин введен.

Можно выделить следующие элементы основ местного самоуправ­ления:

-правовые основы,

-территориальные основы,

-организационные основы,

-финансовые основы,

-экономические основы (финансово-эконо­мические основы).

В соответствии со статьей 4 Федерального закона «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» правовую основу местного самоуправления составляют обще­признанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные кон­ституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Пра­вительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных орга­нов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референ­думах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Иными словами, правовые основы местного самоуправления составляют меж­дународные документы и акты трех уровней российской власти.

Территориальные основы местного самоуправления являются одним из правовых институтов муниципального права и представляют собой совокупность норм, закрепляющих и регулирующих территориаль­ную организацию местного самоуправления: формирование и состав тер­ритории муниципального образования, границы территории муници­пального образования, порядок их установления и изменения.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Рос­сийской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Границы территорий муниципальных образова­ний устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Фе­дерации в соответствии с требованиями федерального законодательства.

Организационные основы местного самоуправления - это со­вокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на мест­ное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы.

Именно такой подход лежит в основе Закона Республики Бурятия от 5 сентября 1995 г. № 176-1 «Об общих принципах местного само­управления в Республике Бурятия»³ (в ред. от 6 июля 2001 г.). Б раз­дел 4 «Организационные основы местного самоуправления» Закона входят главы; «Органы местного самоуправления», «Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного са­моуправления», «Депутаты представительного органа местного само­управления», «Муниципальная служба».

Однако встречаются и иные подходы к понимаю организацион­ных основ местного самоуправления. Они в полной мере проявляются в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправ­лении. Например, в Республике Мордовия, Кабардино-Балкарской Республике, Алтайском крае, Магаданской области к организационным основам относятся только организационные основы деятельности орга­нов местного самоуправления.

В Республике Калмыкия² к организационным основам местного са­моуправления относятся только формы непосредственного осуществ­ления местного самоуправления. В Амурской области³ к организаци­онным основам местного самоуправления относятся органы местного самоуправления и осуществление местного самоуправления непосред­ственно населением.

Самый широкий подход к характеристике термина организационной основы представлен в Волгоградской области. Глава об организацион­ных основах местного самоуправления включает статьи, посвященные территориальным основам местного самоуправления, системе местного самоуправления, формированию структуры местного самоуправления, уставу о местном самоуправлении, местному референдуму, муници­пальным выборам, собранию (сходу) граждан, органам местного само­управления, представительным органам местного самоуправления, главе муниципального образования, иным выборным должностным лицам местного самоуправления, исполнительным органам местного са­моуправления, взаимоотношениям представительных и исполнитель­ных органов местного самоуправления, территориальному обществен­ному самоуправлению населения. Фактически в одной главе с названием «Организационные основы местного самоуправления» произошло смешение собственно организационных основ, территориальных и пра­вовых основ.

Дата добавления: 2014-01-07