Англосаксонская модель местного самоуправления

Англосаксонская модель сложилась в странах с традиционно высоким уровнем гражданских свобод, относительной слабостью бюрократического аппарата и характеризуется максимальным уровнем самостоятельности местного самоуправления (Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Индия):

а) местное самоуправление рассматривается как отдельный институт относительно власти государственной; муниципалитеты признаются автономными территориальными образованиями, осуществляющими делегированную им власть; государство и муниципалитеты работают как бы параллельно: отсутствует возможность совмещения функций местного самоуправления и государственного управления на местном уровне, при этом отдельные государственные администрации на местах также не создаются;

б) предметы ведения местных властей определяются государством в качестве «закрытого списка», но в пределах закона, обычая, судебного прецедента местные власти самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства (принцип «действия в рамках предоставленных полномочий»);

в) муниципалитетов в качестве закрытого списка, но пределах закона, обычая, судебного прецедента местные власти самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства (принцип «действия в рамках предоставленных полномочий);

г) свобода местных сообществ делать выбор, какие муниципальные услуги и в каком объеме они хотят иметь, считается более важной, чем желание обеспечить всем гражданам страны одинаковый набор социальных услуг;

д) соответственно, в вопросах финансового обеспечения муниципалитетов основную роль играют собственные доходы местных бюджетов; фискальной автономии муниципалитетов отдается приоритет по сравнению с механизмами выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности. Отметим, что Муниципальные образования имеют собственный бюджет, около половины которого составляют местные доходы. Остальное восполняется за счет ассигнований из центра. Правительство определяет уровень расходов совета на грядущий бюджетный год. Разница между предполагаемыми расходами и доходами от местных финансовых источников покрывается за счет дотаций со стороны правительства (гранта поддержки доходов). Тем не менее, правительство оказывает влияние на то, каким образом органы местного самоуправления осуществляют свои задачи, используя финансовые рычаги: субвенции, дотации, а также путем осуществления контроля;

е) государственный контроль местных властей осуществляется преимущественно судебными органами; специальные государственные органы и должностные лица, уполномоченные контролировать на местах работу выборных органов, отсутствуют. Если органы местного самоуправления действуют в пределах своих полномочий, то контроль ограничивается согласованием вопросов с соответствующими министерствами.

Государства англосаксонской модели — Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия, многие страны Африки и Юго-Восточной Азии. Для решения местных вопросов и управления местными Делами в административно-территориальных единицах избираются советы.

Важнейшей характеристикой англосаксонской модели является то, что в административно-территориальных единицах любого уровня отсутствуют назначенные представители центра, а существуют лишь выборные органы общей компетенции – советы, а в мелких общинах с населением менее 150 человек для решения общих дел созываются приходские собрания. Гражданами общин могут также быть избраны некоторые должностные лица отраслевой компетенции, например школьные, библиотечные, экологические и другие советы, существующие в населенных пунктах и графствах. Кроме того, представительства министерств могут создаваться в структуре высшего звена административно-территориального деления унитарных государств (например, в графствах Англии – части Великобритании), однако они в основном занимаются решением порученных им вопросов государственного характера и призваны сотрудничать с местными советами на началах координации. Законодательство никаких преимущественных прав в отношении советов им не предоставляет, хотя на практике они осуществляют определенный контроль в отношении деятельности некоторых должностных лиц, избранных или назначенных советами.

Несомненной положительной чертой англосаксонской модели является, на первый взгляд, отсутствие назначаемых чиновников общей компетенции. Действительно, местными делами главным образом управляют избранные населением советы или периодически созываемые приходские собрания (сходы).

Британские советы и собрания, в отличие от системы Советов в странах бывшего социалистического лагеря, не создают исполнительных органов общей компетенции. Исполнительную власть осуществляют избираемые гражданами или советами мэры (при этом применяются разные способы их избрания), а в графствах (округах) – создаваемые советами отраслевые постоянные комиссии (по местным дорогам, жилищному строительству, образованию и т.д.), в состав которых обычно наряду с членами совета входят и другие лица – профессионалы в данной области.

Постоянные комиссии нанимают государственных служащих муниципального управления, утверждаемых на заседаниях советов. Вместе с тем англосаксонская модель самоуправления ведет к определенной обособленности местных органов власти. Практика показывает, что данная модель наиболее эффективно работает в условиях двухпартийной системы, когда большинство в органах государства и местного самоуправления имеет одна партия, ее действие в значительной мере обеспечивается не только традицией «уважения к праву», но и моральными факторами. Вне таких политико-культурных условий, как показывает опыт некоторых стран, попытки ввести англосаксонскую систему в ее классическом варианте особого успеха не имели.

Стоит отметить, что в рамках англосаксонской модели местного самоуправления получили развитие своего рода партнерские отношения между федеральным центром, субъектами федерации и местным самоуправлением; устанавливаются прямые контакты федеральных и местных властей. Институт местного самоуправления при этом превращается в своеобразную хорошо организованную группу давления. Вместе с тем подобное расширение «границ» отношений между федеральным центром и местным самоуправлением обычно не приветствуется органами государственной власти субъектов федерации, обеспокоенными проблемой сохранения своих суверенных прав и потому склонными рассматривать подобные отношения как идущие вразрез с принципами федерализма.

Что же касается контроля за деятельностью местных органов власти, то нужно отметить, что в англосаксонских странах при отсутствии представителей центра на местах он осуществляется в основном косвенным путем – через центральные министерства и через суд. В настоящее время в демократических странах такой контроль уже не распространяется на целесообразность решений местных советов (они вправе, например, использовать по своему усмотрению средства местного бюджета, хотя с субсидиями государства дело обстоит иначе), он ограничивается проверкой законности решений, принимаемых местными представительными органами.

Наряду с этим главным направлением контроля существуют и многие другие его формы – в частности, инспекционные поездки представителей министерств на места. Особенно активно они используются для проверки деятельности муниципальных чиновников по вопросам здравоохранения, образования, экологии и некоторым другим. Инспекторы министерств не обладают правом выдачи директивных предписаний представителям местных советов, однако их замечания в адрес местных чиновников, проводимый инструктаж оказывают очень серьезное влияние на практическую деятельность органов местного самоуправления. О представительствах министерств и финансовом контроле мы уже упоминали. Они работают в тесном контакте с органами местного самоуправления, их служащими, но их ранг существенно различается. Кроме того, отметим, что с ними согласовываются назначения многих руководителей местного аппарата исполнительных органов местного самоуправления. Это относится, например, к муниципальным чиновникам, ведающим охраной порядка, противопожарной охраной и некоторыми другими вопросами.

Так, в Великобритании общий контроль государства за местными органами в основном осуществляется функциональным подразделением Министерства окружающей среды, которое разрабатывает законы о местном управлении, готовит различные реформы местных органов, контролирует условия службы, оплату и пенсионное обеспечение муниципальных служащих

Наряду с такими коллегиальными органами общей компетенции в городах и других административно-территориальных единицах, а также в округах, образованных для определенных целей (природоохранные, школьные и др.), создаются небольшие советы (иногда их называют попечительскими) по вопросам библиотечного, школьного дела, муниципального жилья, местных дорог и т.д. Они распоряжаются денежными суммами, выделенными для этих целей из городского бюджета.

При этой системе население непосредственно избирает должностных лиц (шериф, казначей, прокурор). Исполнительных коллегиальных органов общей компетенции (подобных исполкомам советов в социалистических странах) учреждения самоуправления не создают. В США эту функцию исполняют должностные лица и отчасти советы, в Великобритании — отраслевые постоянные комиссии, состоящие из членов совета и служащих по найму.

В городах исполнительной работой занимаются мэры, избираемые непосредственно гражданами или советом города либо нанимаемые на несколько лет по контракту из числа специалистов-управленцев (менеджеров). В мелких приходах избираются советы либо функции органа местного самоуправления выполняет сход жителей.

Характерно, что деятельность органов местного самоуправления не контролируется чиновниками из центра. Эти органы самостоятельно решают вопросы местного значения, утверждают собственный бюджет, используют субсидии центра, а центральные государственные органы осуществляют финансовый контроль над целевым использованием выделенных средств. Однако, будучи относительно автономными от центральной власти, муниципалитеты этой системы находятся под жестким судебным контролем.

Санкции по искам к муниципалитетам могут быть очень жесткими (особенно если речь идет о нарушении основных прав и свобод граждан), вплоть до ареста, тюремного заключения или отстранения муниципальных советников или чиновников муниципального совета от власти

Англосаксонская модель муниципального управления возникла из местных общин и приходов. Самоуправляющимся англосаксонским общинам была предоставлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном правотворчестве. Территориальным органам на местах вверялись все стороны управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно-полицейских функций.

Поскольку эта система предполагает выборность всех органов, осуществляющих управление на местах, она приводит к их излишней автономности. В связи с этим англосаксонская модель применима только в условиях, когда сложились традиции правового государства, преодолены в основном местнические тенденции, существует довольно высокий уровень правовой культуры граждан и управленцев, привито должное уважение к закону, чувство высокой ответственности выборных органов, члены которых дорожат доверием граждан. В тех странах, где существуют тенденции сепаратизма, сильны местнические влияния, эта система может оказаться нецелесообразной.

Англосаксонская модель получила широкое распространение в мире. Она позволяет местному населению и его представительным органам осуществлять всеобъемлющий контроль деятельности должностных лиц и муниципальных советников во всех вопросах местной жизни, особенно в финансах, их расходовании, в административной деятельности исполнительной власти, которая целиком (включая ее главу) состоит из наемных работников, получающих жалованье от муниципалитета.

Дата добавления: 2014-01-07