Смешанная модель местного самоуправления

В прочих странах континентальной Европы функционируют модели местного самоуправления, находящиеся как бы между обозначенными «полюсами». Идеологически они тяготеют к романской модели (видимо, по этой причине и получившей название «континентальной»), однако уровень реальной автономии муниципалитетов в них обычно значительно выше. В Германии, например, в законодательстве реализован принцип разделения местных администраций на муниципальные (уровень сельской коммуны и внутрирайонного города; уровень района и не входящего в район города) и государственные (уровень округа в земле) в сочетании с контрольными полномочиями государственных органов за местным самоуправлением (руководитель администрации округа осуществляет контроль сельских коммун и внутрирайонных городов, а министерство внутренних дел земли – контроль районов и не входящих в районы городов). В части компетенции в Германии проведено разграничение «обязательных» и «добровольных» задач, выполняемых коммунами и городами, что также подчеркивает «промежуточный» характер ее муниципальной системы по «шкале» моделей местного самоуправления. В целом же уровень автономии муниципалитетов в континентальной Европе дифференцируется по оси «Север – Юг», достигая максимума в странах Скандинавии (Финляндии, Дании) и Нидерландах. Очевидно, такое положение дел связано как с ментальными особенностями граждан различных европейских стран (уровень гражданских свобод и восприятия индивидуалистских ценностей выше в Северной Европе), так и географической спецификой (степень физического освоения территорий и плотность населения и коммуникационная доступность, напротив, выше в южно-европейских странах).

Базовой единицей местного самоуправления являются общины. Общины могут составлять город, сельское поселение, несколько поселений. Функционирование и структура органов местного самоуправления различаются в зависимости от модели организационного устройства.

Вопросы организации общин решаются по-разному. В ФРГ действует четыре типа организационного устройства общин:

1. Магистратный тип. Путем всеобщего голосования формируется совет, который избирает из своего состава председателя. Совет назначает пу тем голосования исполнительный коллегиальный орган – магистрат – из числа профессиональных управленцев на период от 6 до 12 лет.

Магистрат состоит из бургомистра (председателя) и заместителей бургомистра. Роль бургомистра невелика: он председательствует на заседаниях магистрата, представляет магистрат в совете, обладает правом решающего голоса в магистрате (при равном количестве голосов). Он не является начальником для членов магистрата. Члены магистрата избираются советом.

2. Северо-германский тип. Основные черты

данного типа копируют английскую систему организации местной власти. Представительный орган совет – избирает бургомистра или обер-бургомистра, который его и возглавляет.

Совет назначает на срок от 6 до 12 лет профессионального управленца на должность директора общины или городского директора, к полномочиям которого относятся руководство администрацией, решение текущих вопросов местного управления. В крупных городах совет назначает помощников директора, за которыми может закрепить определенные сферы деятельности.

Совет имеет право опротестовать и отменить решения директора (кроме делегированных государственных полномочий). Бургомистр может опротестовать решения совета и директора. Директор общины также имеет право опротестовать незаконное решение совета.

3. Бургомистерский тип. Данный тип почти без изменений воспроизводит институциональную организацию французских коммун. Совет избирает из своего состава бургомистра (обер-бургомистра). Он является и председателем совета и главой исполнительной общины.

Совет назначает из профессиональных управленцев и своего состава управу, в которую входит бургомистр. Бургомистр и совет могут опротестовывать решения друг друга.

4. Южно-германский тип. Данный тип во многом повторяет бургомистерскую модель. Наряду с органом представительной власти – советом – в качестве главного органа общины выступает также бургомистр (обер-бургомистр), избираемый гражданами [7].

Бургомистр как глава исполнительной власти отвечает за решение текущих вопросов местного управления, а также председательствует на заседаниях представительного органа общины. Совет формирует из профессиональных чиновников и

своего состава управу или другой коллегиальный орган с участием бургомистра, подчиняющегося ему в вопросах исполнительской деятельности и участвующего в подготовке решений совета.

Другая территориальная единица – район – является объединением общин. В то же время в районах существуют выборные органы, районы являются юридическими лицами, имеют свои, установленные законом компетенции и формируют саостоятельный уровень местного самоуправления.

К выборным органам местного управления относится районное собрание. В районах, в отличие от общин, обязательно присутствует государственная администрация. Глава исполнительной власти района одновременно возглавляет государственную администрацию на его территории.

Самоуправляющиеся единицы в ФРГ имеют три уровня полномочий: собственные полномочия, опирающиеся на принцип общей компетенции; обязательные полномочия, выполнение которых предписано законом; делегированные полномочия. Перечень обязательных полномочий так обширен, что только крупные территориальные образования имеют возможности для дополнительной деятельности. Распределение полномочий между самоуправляющимися следующее:

1. Обязательные собственные полномочия

(предписаны законом). Община – градостроительство и планирование территории; местные дороги; строительство и содержание начальных школ; противопожарная безопасность, предупреждение наводнений; обустройство водных путей; социальная помощь и поддержка молодежи; содержание кладбищ; создание и содержание игровых площадок; контроль за соответствием жилья санитарным нормам; ликвидация ветхого жилья. Район – сооружение и содержание межобщинных дорог; планирование и обустройство территории в масштабах района; содержание природных парков и заповедников; социальная помощь и поддержка молодежи; строительство и содержание больниц и поликлиник; строительство и содержание средних и профессиональных школ; бытовые отходы, уборка мусора.

2. Делегированные полномочия (примеры).

Города-районы и ряд крупных городов-общин, сельские районы в некоторых землях – ведение записей актов гражданского состояния; статистика; организация выборов; управление дорожным движением; гигиена и ветеринария; контроль за качеством продовольственных товаров; санитарный контроль.

3. Необязательные действия в рамках общей

компетенции (примеры). Община – управление предприятиями, производящими и распределяющими газ, электричество, воду и т.д.; общественный транспорт; жилищное строительство; поддержка культуры и спорта; экономическое развитие. Район – участие в экономическом развитии; строительство и содержание публичных библиотек; создание народных университетов; строительство спортивных площадок и стадионов_.

Местные бюджеты формируются за счет налогов и сборов, государственных трансфертов, доходов от экономической деятельности и платы за оказанные услуги, займов. Для ФРГ характерна процедура финансового выравнивания: каждый немец имеет право на одинаковый уровень услуг органов публичной власти независимо от места жительства. В результате действия данного принципа финансовые средства перемещаются между различными территориальными сообществами в целях более равномерного распределения средств между ними.

Для ФРГ характерна процедура финансового выравнивания: каждый немец имеет право на одинаковый уровень услуг органов публичной власти независимо от места жительства. В результате действия данного принципа финансовые средства перемещаются между различными территориальными сообществами в целях более равномерного распределения средств между ними.

Низовым уровнем государственного управления выступает район. Государственная администрация на уровне общин отсутствует. Главой государственной администрации в районе является глава исполнительной власти района – ландрат или директор. Ему подчиняется районная администрация, которая выполняет не только функции государственной администрации, но и администрации района как местного сообщества.

За деятельностью органов местного самоуправления осуществляется несколько видов контроля:

– контроль за законностью принимаемых решений. Его реализует государственная администрация общей компетенции вышестоящего уровня. В некоторых землях создаются специальные контрольные органы. Контроль не является постоянным, он происходит при поступлении соответствующей информации;

– профессиональный контроль. Его реализация возложена на те же органы. Он распространяется на выполнение полномочий, делегированных органу самоуправления государственной властью;

– финансовый контроль. Его реализация в компетенции ревизионного управления местного

сообщества, органов контроля за законностью. Он носит постоянный характер. Контролируется регулярность и законность финансовых операций.

Характерные особенности модели:

• местные органы власти образуются в районах, городах в ранге районов и общин;

• община выполняет все административные

функции за исключением тех случаев, когда законом выполнение этих функций поручено другим структурам управления;

• община регулирует сферу своей деятельности посредством устава;

• община имеет право самостоятельно решать задачи на местном уровне под свою ответственность, но в соответствии с законами;

• государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Следовательно, Федерация и земли являются не единственными субъектами государственного управления: общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства.

Во всех моделях местного самоуправления непременно соблюдается автономия самоуправляющихся территориальных единиц. Большинство современных моделей местного самоуправления имеет несколько уровней:

1. Общины, коммуны, муниципалитеты.

2. Сельский район или город.

3. Графства (префектуры).

Все эти уровни имеют практически равные (хотя и не абсолютно) полномочия. Отношения между ними строятся на основе распределения компетенции и взаимодействия. Не допускается подчиненность одного муниципального образования другому, так как местное самоуправление – это не вертикаль, а горизонталь власти.

Местное самоуправление – одна представительно-распорядительная власть. Во всех моделях или представительная и исполнительная власть является выборной, а управление осуществляет нанимаемый квалифицированный административный аппарат, или избирается только представительный орган власти, члены которого затем из своего состава избирают председателя, его заместителей и правление как исполнительный орган власти.

При всем разнообразии форм для зарубежного местного самоуправления характерна связь населения с государством через становление демократии «снизу».

Литература:

Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития // Институт современного развития. - http://www.insor-russia.ru/ru/programs/doc/3928

История развития местного самоуправления // лекции. - http://www.webarhimed.ru/page-250.html

Дроботенко И. Зарубежные модели местного самоуправления: опыт для россии / И. Дроботенко // Власть. – 2010. - №1. – С. 119-122.

Бутырина М.В. Зарубежные модели местного самоуправления / М.В. Бутырина // Вестник ИГЭУ. - №1 2008 г. - http://www.ispu.ru/files/str._49-53.pdf

Дата добавления: 2014-01-07