Природа и особенности муниципальной службы

Сущность и содержание института муниципальной службы

ЛЕКЦИЯ ШЕСТНАДЦАТАЯ. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА В МУНИЦИПАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ

Вопросы для рассмотрения

1. Сущность и содержание института муниципальной службы.

2. Муниципальныйслужащий (правовой и социальный статус, особенности, функции и содержание деятельности).

3. Обеспечение и развитиекадрового потенциала муниципальной службы.

1.1. О сущности понятия «муниципальная служба»

Рассматривая понятие и содержание муниципальной службы, изначально целесообразно определиться с понятием «служба», поскольку именно оно несёт основную смысловую нагрузку в данном словосочетании. В свою очередь, «муниципальная» часть конструкции должна рассматриваться как область применения, определяющая уровень, на котором имеет место «служба».

Служба(service; military service; communication/ signal service; (divine) service). Это слово трактуется как род занятий и место работы государственного служащего. (1)

В.И. Даля трактовал слово «служба» как употребленье, пользу, угоду, деятельность и жизнь для других, услугу, полезное дело (2).

В своем словаре Ожегов С.И. определяет службу как работу, занятие служащего, а также место его работы, на котором он делает что-нибудь для кого/чего-нибудь, выполняя чью-нибудь волю, приказания, направляя свою деятельность на пользу чего-нибудь (3).

В настоящее время существует достаточно много определений понятия «служба», поэтому перечислять их все не имеет никакого смысла. Приведём лишь одно - определение английского экономиста Джона Хикса: служба – это выражение человеческой деятельности, которая (работа или вложение богатств и благ) не стремится к производству благ материальных (4).

С позиции деятельностного подхода, под муниципальной службой понимается вид профессиональной деятельности, связанной с выполнением функций муниципальных управленческих организациях. Эти организации имеют статус органов местного самоуправления, формируются в соответствии с уставом муниципального образования, наделяются публично-властными полномочиями по решению вопросов местного значения, обеспечению прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования.

Рассмотрим понятие «муниципальная служба» с позиции институционального подхода.

Муниципальная служба представляет собой особый правовой институт, нормы и правила которого регулируют поведение и деятельность гражданина в процессе его поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения. Вместе с тем данный институт регулирует определенную область правовых общественных отношений, формирование и функционирование которые осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995, 2003 г.г.), «О муниципальной службе в Российской Федерации» (№25-ФЗ, 02.03.2007). На уровне субъекта Российской Федерации принимаются законодательные акты, регулирующие институт муниципальной службы в муниципальных образованиях, структуру муниципальных должностей в органах местного самоуправления и т.д. Практическое воплощение правовых норм и правил, установленных в федеральном законодательстве и законах субъектов Российской Федерации, осуществляется в муниципальных нормативных правовых актах и нормативных документах, инструкциях.

Муниципальную службу можно рассматривать и как социальный институт. Под ним понимается совокупность норм и правил социальных действий, связанных с регулированием социальных отношений, возникающих в процессе осуществления муниципальными служащими своей профессиональной деятельности в муниципальном управлении. Эти отношения носят не только формальный характер, обусловленный необходимостью выполнения установленных законодательным порядком норм и правил правового института муниципальной службы, но и неформальных отношений, которые регулируются организационной культурой соответствующей муниципальной организации. Муниципальная служба как социальный институт представляет собой свойственную только ей сферу профессиональной деятельности, которая по содержанию, формам и методам направлена на обеспечение исполнение полномочий органов местного самоуправления.

Муниципальная служба несет на себе черты государственной службы, поскольку муниципальная организация местного самоуправления представляет собой составную часть государства. Вместе с тем она имеет свои особенности, которые определяются степенью автономии, представленной государством местному самоуправлению. Поэтому можно выделить первые два признака, раскрывающие сущность данного понятия:

- муниципальная служба является производной от государственной службы;

- особенности муниципальной службы обуславливаются, во-первых, степенью автономии местного самоуправления, во-вторых, особенностями муниципальной организации местного самоуправления, создаваемой в границах определенной территории (муниципального образования).

В западноевропейских странах предусматривается включение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (в англосаксонской модели муниципальной организации – в систему представительной демократии, в континентальной модели – в бюрократическую схему). Поэтому, муниципальная служба, с точки зрения ее прохождения, в значительной степени несет черты государственной службы.

Муниципальная служба имеет свои специфические особенности. Одна из них связана с содержанием муниципальной профессиональной деятельности. На муниципального служащего возлагается исполнение двух групп функций. Первая - это регулирование общественных отношений, возникающих и функционирующих в процессе осуществления органами муниципальной власти публично-властных полномочий в муниципальном образовании. Вторая группа функций обуславливается необходимостью решения вопросов организации предоставления населению и организациям муниципальных публичных благ, что напрямую или косвенно связано с управленческой деятельностью в хозяйственной сфере муниципальной экономики.

Еще раз обратим внимание на следующий аспект муниципальной профессиональной деятельности. Ее нельзя рассматривать только сквозь призму управления муниципальным образованием или муниципальным хозяйством. Профессиональная деятельность муниципального служащего охватывает и такие важные сферы жизнедеятельности местных сообществ как социальную, политическую, идеологическую.

Вторая особенность находится в плоскости объема компетенции, выполняемой персоналом муниципальной службы. Муниципальная служба определяется как профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Муниципальная должность, как определено федеральным законодательством, образуется в соответствии с Уставом муниципального образования с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению исполнения полномочий данного органа местного самоуправления.

Муниципальная служба не соотносится жестко с обслуживанием высшего должностного лица муниципального образования. Она нацелена, в первую очередь, на решение вопросов местного значения. В зависимости от того, в компетенции какого органа местного самоуправления находится решение вопроса, гражданин Российской Федерации, занимающий муниципальную должность, либо непосредственно исполняет полномочия в соответствии с Уставом муниципального образования, либо обеспечивает их исполнение органом местного самоуправления.

Особенности муниципальной службы как социального института связываются со следующими аспектами ее функционирования.

1. Особое значение приобретает приоритет самоуправления как ведущей ценности муниципальной службы, как социального института. Роль муниципальной службы в муниципальном управлении заключается не только в ее непосредственном участии в решении вопросов местного значения, Она призвана максимально и эффективно использовать свой социальный потенциал для содействия населению в осуществлении его прав на участие в местном самоуправлении.

2. Обособление ряда социальных норм границами муниципального образования, его спецификой, уровнем социально-экономического развития, а также культурно-историческими традициями и социальным опытом местных сообществ. Эти особенности должны учитываются в законодательстве субъектов Федерации о муниципальной службе и в муниципальных правовых актах.

3. Деятельность данного социального института как механизма связи местного самоуправления и гражданского общества регулируется закрепленными принципами муниципальной службы.

1.3. Принципы, лежащие в основе муниципальной службы

Основополагающий принцип муниципальной службы, который должен реализовываться в практике муниципального управления, - это равный доступ граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой. В числе других принципов муниципальной службы назовем следующие:

1) приоритет конституционных прав и свобод человека и гражданина, определяющих содержание деятельности органов местного самоуправления;

2) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

3) стабильность муниципальной службы;

4) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

5) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

6) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

7) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

9) внепартийность муниципальной службы.

Следует подчеркнуть, что этот предполагаемый набор принцип может быть дополнен в муниципальной управленческой организации дополнительными принципами в зависимости от условий и особенностей ее функционирования.

1.4. Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации

Сравнительный анализ федеральных законов о муниципальной службе, принятых в 1998 и 2007 годах позволяет выявить существенные изменения в трактовке правовых норм и правил, определяемых законодателем.

Введена уточненная редакция понятия должности муниципальной службы (изъято положение о полномочиях служащих по решению вопросов местного значения);

- в новом законе дан их полный перечень прав, обязанностей, гарантий и запретов для муниципальных служащих, четко отрегулированы вопросы ответственности муниципальных служащих (дисциплинарные взыскания и их виды);

- уточнены положения о кадровой работе в муниципальных образованиях;

- введено три новых принципа муниципальной службы и изъяты два ранее узаконенных;

- установлены нормы, которые определяют сходство государственной и муниципальной служб;

- расширены правовые нормы, регулирующие поступление на муниципальную службу, её прохождение и прекращение.

Дата добавления: 2014-01-15