Обеспечение и развитие кадрового потенциала муниципальной службы

Муниципальные служащие (правовой и социальный статус, особенности, функции и содержание деятельности)

2.1. О правовом статусе муниципальных служащих

Муниципальным служащим является гражданин, который осуществляет профессиональную деятельность на постоянной основе в соответствии со своими обязанностями по должности муниципальной службы за определенное вознаграждение, выплачиваемого за счет средств местного бюджета.

К числу принципов, определяющих особый правовой статус муниципальных служащих относят:

1. Публично-правовое оформление статуса муниципального чиновника. Его права, обязанности, ограничения, необходимые гарантии и ответственность муниципального чиновника устанавливается законодательством, а не гражданско-правовым (трудовым) договором.

2. Принцип квалификации.

3. Принцип карьеры.

4. Принцип верности муниципального чиновника конституции государства, уставу муниципального образования.

5. Принцип алиментирования (положение о достаточном, достойном денежном содержании, которое ориентируется на гарантирующее социальному положению муниципального чиновника обеспечение).

6. Принцип обязанности работодателя по социальному обеспечению муниципального чиновника.

7. Недопустимость забастовок для муниципальных чиновников. (5)

Кем является муниципальный служащий? Чиновником, менеджером или чиновником-менеджером? Не вдаваясь в дискуссию по этому вопросу, заметим, что муниципальный служащий, занимающий должность на муниципальной службе ассоциируется, прежде всего, с чиновником.

Чиновник(1. civil servant, official, officer, vunktionery; 2.bureacrat), рассматривается в двух значениях. С одной стороны – это государственный служащий, имеющий чин, служебное звание. С другой стороны, под чиновником понимается человек, ведущий свою работу равнодушно, бюрократически, без интереса. В этой связи – чиновничество, чиновничий аппарат, чинуша. (6)

В практике муниципального (коммунального) управления в странах Европы получило распространение понятие «муниципальный чиновник», которое идентично термину «муниципальный служащий».

Муниципальные служащие непосредственно не создают материальных ценностей. Нематериальный характер их труда заключается в том, что его объектом выступают не материальные предметы, а поведение людей, управление человеческими ресурсами. (7)

Муниципальные служащие занимают особое место в социальной структуре общества – место организаторов жизнедеятельности местного сообщества, а основным средством реализации задач и функций и является муниципальная служба. Главная особенность профессиональной деятельности муниципальных служащих в том, что она носит управленческо – коммуникативный и инновационный характер.

Деятельность му­ниципального служащего следует в первую очередь рассматривать именно как деятель­ность чиновника, то есть управленческую дея­тельность в области местного самоуправления можно и нужно главным образом исследовать как обычную управленческую деятельность. На наш взгляд, правомерно утверждать, что в соответствии со своими функциональными обязанностями руководителя и служащего муниципального управления можно характе­ризовать как чиновника-управленца, который профессионально занимается социально-управ­ленческой деятельностью. (8)

Вместе с тем предмет и характер труда государственных и муниципальных служащих во многих аспектах совпадают, что сближает эти две группы чиновников. Не случайно законом субъекта Российской Федерации должно устанавливаться соотношение муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.

Что же касается словосочетания «чиновник-менеджер», то оно мне напоминает известное пушкинское выражение «барышня-крестьянка».

2.2. Особенности правового и социального статуса муниципальных служащих

Статус муниципального служащего включает его права и обязанности, ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой, а также соответствующие гарантии. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» установил исчерпывающий список прав и обязанностей муниципальных служащих, а также определил ограничительные и запретительные нормы, гарантии, связанные с принятием и прохождением муниципальной службы.

Права муниципального служащего можно подразделить на несколько основных групп. В первую группу включены права, которые должен соблюдать муниципальный служащий в части исполнения своих должностных полномочий. Последние облегаются в письменной форме в виде должностной инструкции. Вторая группа призвана, с одной стороны, обеспечивать участие муниципального служащего в работе по совершенствованию муниципальной службы в местной администрации, а, с другой – стимулировать муниципального служащего в реализации своих профессиональных планов при прохождении муниципальной службы. В третью группу можно включить права, позволяющие муниципальному служащему защищать свою честь и достоинство вплоть до обращения в суд. Четвертая группа прав связана с пенсионным обеспечением с учетом стажа государственной и муниципальной службы в связи с выходом в отставку.

Что касается обязанностей муниципального служащего, то они довольно четко определены законодательством, а также должностными инструкциями и другими нормативными документа соответствующего органа местного самоуправления.

Ограничения можно сгруппировать по нескольким основным направлениям. Первая группа ограничений связана с выбором видов деятельности. Речь идет о том, что муниципальному служащему не разрешено заниматься другой оплачиваемой работой, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности. Вторую группу составляют ограничения, которые не разрешают муниципальным служащим принимать участие в забастовках. Они не вправе создавать в органах местного самоуправления структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений (кроме профсоюзов), а также использовать свое служебное положение в интересах вышеназванных организаций. Третья группа ограничений связана с запретом совмещать муниципальному служащему в случае избрания или назначения на муниципальную или государственную должности, избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза и других ограничений с муниципальной службой. В четвертую группу включены ограничения на участие в предпринимательской деятельности, в управлении коммерческой организацией и др. Пятая группа ограничений связана с непосредственной служебной деятельностью муниципального служащего в части получения гонораров, вознаграждений, выезда в командировки за счет средств физических и юридических лиц, использования в неслужебных целях средств материально-технического, финансового информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию.

О конфликте интересов на муниципальной службе. Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность муниципального служащего влияет и может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей. В данной ситуации возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования. Данное противоречие способно привести к причинению вреда законным интересам граждан, организаций и общества.

Социальная ответственность муниципального служащего определяется его профессиональным положением и социальной ролью в обеспечении жизнедеятельности местного сообщества. Она выступает одновременно и как регулятор организационного поведения, и как инструмент совершенствования муниципального управления, и как механизм связи с населением. Вместе с тем социальная ответственность воздействует на поведение муниципальных служащих в соответствии с целями и интересами местного самоуправления. При этом каждый муниципальный служащий должен отвечать за результаты своей управленческой деятельности.

2.3. Муниципальные должности (виды, классификация)

Виды муниципальных должностей. В практике муниципального управления в современной России рассматриваются два вида муниципальных должностей.

Первый вид предусматривается уставом муниципального образования в соответствии с законодательством. К муниципальной должности данного вида относится выборная муниципальная должность, например, глава муниципального образования.

Второй вид муниципальной должности предусматривается в муниципальных управленческих организациях (органах местного самоуправления), образуемых в соответствии с уставом муниципального образования. Ко второму виду относятся должность муниципальной службы, под которой понимается должность в муниципальных управленческих организациях, т.е. в органах местного самоуправления. Она образуется в соответствии с уставом муниципального образования и вносится в «единый реестр выборных муниципальных должностей и должностей муниципальной службы.

Муниципальная должность муниципальной службы предусматривает установление круга обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнения этих обязанностей, а также ее замещение на постоянной профессиональной основе путем заключения трудового договора.

Классификация муниципальных должностей. Классификация муниципальных должностей в муниципальном образовании устанавливается муниципальными нормативными актами в соответствии с реестром, устанавливаемым законом субъекта Российской Федерации.

Классификация муниципальных должностей определяется:

1. По органам местного самоуправления (муниципальным управленческим организациям):

1) местная администрация муниципального образования;

2) представительный орган муниципального образования (аппарат);

3) контрольный орган муниципального образования;

4) избирательная комиссия муниципального образования (аппарат).

2. По группам должностей: высшие, главные, ведущие, старшие, младшие должности муниципальной службы.

3. По функциональным признакам должностей, определяемых с учетом исторических и иных местных традиций.

Обратим внимание на следующий момент. К муниципальным должностям муниципальной службы не относятся выборные муниципальные должности (глава муниципального образования), муниципальные должности избранных в состав представительного или иного выборного органа местного самоуправления, а также муниципальные должности председателя, заместителя председателя, секретаря и члена избирательной комиссии муниципального образования.

3.1. Понятие и сущность кадрового потенциала

Термин « кадры » происходит от французского слова cadre — личный состав — основной (штатный) состав работников учреждения, предприятия, общественных организаций. (9)

В научной литературе в разряд кадров зачисляются основной, постоянный, профессионально квалифицированный состав работников го­сударственного и муниципального органа (предприятия, орга­низации), чья трудовая деятельность обеспечивает реализацию задач и функций данной организации.

Термин «кадровый потенциал» выражает одну из существен­ных черт персонала - имеющиеся у него открытые и скрытые (пока невостребованные, неиспользуемые) способности и воз­можности (профессиональные, личностные и др.). Это своего рода интегрированная, в том числе неиспользуемая, способ­ность кадров к профессиональной деятельности, скрытый ре­зерв и потенциат. Слова «потенциал», «потенция» происходят из латинского языка (potentia) и в переводе на русский означают «сила», «возможность», «мощность». Потенциал может быть профессиональным, личностным, мотивационным, а также творческим, ин­теллектуальным, управленческим и др. (10)

К кадровой политике обычно относят комплекс теоретических принципов, идей, взглядов, определяющих основные направле­ния требований к работе с персоналом, ее формы и методы. Под кадровой политикой понимается система нор­мативно определяющих принципов, методов, процедур. Последние воплощают и отражают совокупность мер по подготовке, подбо­ру, назначению, аттестации, перемещению, вознаграждению, на­казанию и увольнению служащих (персонала) организации. (11)

Основными направлениями кадровой политики в муниципальных органах власти являются:

- формирование кадрового потенциала, что связано с подбором, оценкой и расстановкой кадров;

- аттестация кадров;

- подготовка, переподготовка, повышение квалификации кадров;

- формирование кадрового резерва и работа с ним.

Одной из форм работы кадровой службы местной администрации является проведение постоянного аудита или мониторинга кадрового состава муниципальных служащих. Осуществление данного мероприятия направлено на улучшение кадрового потенциала муниципальной службы, на повышение эффективности функций, исполняемых как структурными подразделениями местной администрации, муниципальными служащими.

Анализ функционирующего кадрового состава муници­пальных служащих предполагает изучение:

1) гендерно-возрастных характеристик муниципальных служащих;

2) влияния общего трудового опы­та и работы в муниципальном управлении на все аспекты управленческой деятельности муниципальных служащих;

3) компетентности и профессионализма, т.е., характеристики общих и специальных знаний, умений, навыков и способностей муниципальных служащих к осуществлению функций муниципального управления;

4) репрезентативных данных о степени доверия населения к институту муниципальной службы;

5) соблюдения муниципальными служащими норм общественной морали, а также предусмотренных законодательством правил поведения, ограничений и запретов;

6) реализации муниципальными служащими предписанных статусов и ролей муниципальной службы и др.

3.2. О системах публичной службы в муниципальных управленческих организациях

Выделяют две системы государственной и муниципальной службы: система карьеры и система найма.

Система карьеры или система закрытой службы. В ее основу положен принцип специфичности службы в администрации. А это обуславливает необходимость персонала, который осуществляет свою профессиональную деятельность, находясь на службе в муниципальной управленческой организации. Механизм службы позволяет служащему подниматься по иерархической лестнице. Особенность статуса состоит в том, что, с одной стороны, чиновник находится в подчиненном положении по отношению по отношению к муниципальной управленческой организации, которая при использовании системы карьеры стремится отделить службу от местного сообщества. С другой стороны – муниципальный служащий подчинен обязательствам, которые не распространяются на наемных работников в частном секторе.

Система найма или система открытой системы. Работа в органах муниципального управления приравнивается к занятию любой профессии. Должности рассматриваются в муниципальных управленческих организациях, как и в частном секторе. Они классифицируются в зависимости от необходимой квалификации, от выполняемых работ и от применяемых ставок оплаты. Служащий нанимается на конкретную должность и привязан к ней. Если должность ликвидируется, то служащий увольняется.

В чистом виде система найма в России в органах государственной власти и муниципального управления не функционировала. Служащий местного органа власти как чиновник поставлен в легальное нормативное положение. Условия найма на работу и условия его работы не обсуждаются. (12)

Современная муниципальная служба вбирает в себя сущностные признаки дореволюционной России, построенные по принципу рациональной бюрократии, службы советского периода (партийно-государственный тип), рационально-менеджерского типа в сочетании с восточным или китайским.

Организация муниципальной службы на современном этапе развития местного самоуправления представляется как модель рациональной бюрократии, которая ориентирована на развитие во взаимодействии с другими уровнями публичной власти в Российской Федерации. Ее эволюция, по мнению отдельных специалистов, будет происходить по направлению к формированию рационально-менеджерскому типу организации муниципальной службы. (13)

Данные исследований подтверждают это наблюдение. Как показывает изучение организации муниципальной службы в муниципальных управленческих организациях, выявляются три профессиональные ориента­ции муниципальных чиновников:

— на мнение других работников,

— на собственное мнение,

— на мнение руководителя.

В первом случае речь идет об ориентации на «команду». Это ориентация на чиновника-менеджера (социальный менеджеризм). Во втором случае акцент сделан на самого себя в соответствии с четко сформулированными слу­жебными обязанностями. Это ориентация чиновника-«бюрократа» (рациональная бюрокра­тия). В третьем случае ориентация связана исключительно с особенностями управленчес­кой деятельности руководителя. Здесь речь идет о чиновнике консервативного, патриар­хального типа (патримониальная бюрократия).

Преобладание в сознании и поведении му­ниципальных чиновников той или иной отме­ченной выше профессиональной ориентации в значительной мере, зависит от четкости опре­деления их должностных обязанностей. Как показывает анализ, только от 3 до 5% от числа опрошенных муниципальных чиновников ра­ботают без четко определенных должностных инструкций. С плохо проработанными инст­рукциями работает каждый пятый опрошен­ный чиновник. Точно так же обстоит ситуа­ция с «очень четко» определенными инструк­циями. Наконец, чиновников с «достаточно четкими» обязанностями — 59% от числа оп­рошенных.

Значит, правомерно утверждать, что в ежед­невной практике управления муниципального служащего доминирующим является рацио­нально-бюрократический тип деятельности, ко­торый проявляет себя порой вопреки установ­ке на патримониальный тип профессиональ­ной культуры. Современный муниципальный служащий работает в парадигме рациональной бюрократии, но объективные условия россий­ской практики управления вынуждают его сле­довать традициям патримониальной бюрокра­тии.

Принципиальное изменение роли муници­пальных служащих как социально-професси­ональной группы является одной из особен­ностей проводимой реформы местного само­управления, ставящей в позицию главного ак­тивного субъекта данного процесса управля­ющих, выполняющих конкретную управлен­ческую работу в администрациях, мэриях, со­ветах и других органах местного самоуправ­ления. (14)

Литература

1. Халипов В.Ф. Энциклопедия власти. – М.: Академический проект; Культура, 2005.- С.645.

2. Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка в 4-х тт. – М.: Русский язык, 1980. Т.4. – С. 224 - 225.

3. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. – М.: Аз, 1993. – С. 757.

4. Даниленко В.И. Современный политологический словарь. – М.: Nota Bene, 2000. – С. 804.

5. Васильев М.А. Некоторые вопросы муниципальной службы (принципы, организация, процесс) // Муниципальная служба. – 1998. - № 3. – С.7.

6. Халипов В.Ф. Энциклопедия власти. – М.: Академический проект; Культура, 2005.- С.684.

7. Бондаренко М. Поступление на муниципальную службу (принципы, организация, процесс) // Муниципальная служба. – 2001. - №2. – С.6.

8. Попов В.Г. Муниципальный чиновник в условиях реформирования местного самоуправления в современной России // http://www.ikso.org/media/attachments/attachment_262_4.doc.

9. Система государственного и муниципального управления. Учебник / Под общ. ред. Г.В. Атаманчука. – М.: Изд-во РАГС, 2005. – С.360-361.

10. Там же. – С.361.

11. Ткаченко Ю.А.Организационные и правовые основы обучения государ­ственных служащих: Учебное пособие. М., 2001. С. 7.

12. Васильев М.А. Некоторые вопросы муниципальной службы (принципы, организация, процесс) // Муниципальная служба. – 1998. - № 3. – С.7.

13. Фабричный С., Жуковский А. Муниципальная служба в контексте развития местного самоуправления // Управленческое консультирование. – 2001. - № 2 (8).- С.8.

14. Попов В.Г. Муниципальный чиновник в условиях реформирования местного самоуправления в современной России // http://www.ikso.org/media/attachments/attachment_262_4.doc.

Дата добавления: 2014-01-15