Полномочий местного самоуправления

Вопрос 2. Понятие и структура

Е.Н. Кутафин и В.И. Фадеев дают следующее определение: полномочия местного самоуправления – это закреплённые нормами муниципального права за населением, органами и должностными лицами местного самоуправления, за муниципальными образованиями в целом как субъектами правовых отношений права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления [6].

Ценность этого определения мы видим в том, что оно даёт перечень субъектов муниципального права, которым адресованы исследуемые полномочия: население, органы и должностные лица местного самоуправления, муниципальные образования в целом как субъект правовых отношений.

Кроме того, авторы в своём определении уходят от вопросов местного значения к задачам и функциям местного самоуправления, которые, как мы уже отмечали, выходят за рамки вопросов местного значения.

Некоторые авторы склонны отождествлять предметы ведения местного самоуправления с вопросами местного значения. Такое отождествление представляется не обоснованным, зауженным, поскольку в действительности местному самоуправлению приходится решать существенно более широкий спектр задач, чем только вопросы местного значения (см. выше).

Предметы ведения местного самоуправления распределяются между органами местного самоуправления муниципального образования. Теория делит органы местного самоуправления по их отношению к предметам ведения на органы общей компетенции и органы специальной компетенции (в данном контексте термин компетенции используется как синоним полномочий).

К органам общей компетенции относятся представительные органы местного самоуправления и местная администрация, наделённые правом принимать решения по всему спектру вопросов местной жизни.

К органам специальной компетенции относятся органы местного само­управления, ведающие отдельными сферами местной жизни или выпол­няющие отдельные (как правило, отраслевые) функции (например, департамент экономического развития, департамент жилищно-коммунального хозяйства, управление образования администрации муниципального образования и т.п.).

Полномочия субъектов муниципальных правоотношений соответствуют группам предметов ведения, которые мы в предыдущем разделе лекции определили как направления (сферы) деятельности местного самоуправления:

1) вопросы местного значения;

2) организация деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;

3) вопросы нормотворческой деятельности;

4) вопросы, не отнесённые к вопросам местного значения, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления;

5) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

6) межмуниципальное сотрудничество;

7) отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами или законами субъектов РФ.

Рассмотрение вопроса будет неполным, если не будут проанализированы устанавливаемые законом формы реализации полномочий соответствующими субъектами права.

В соответствии с действующим законодательством субъектами реализации полномочий местного самоуправления являются население, органы и должностные лица местного самоуправления, а также муниципальные образования в целом как субъект правовых отношений.

Формы реализации полномочий местного самоуправления зависят от субъекта права и его компетенции по предметам ведения местного самоуправления.

Граждане согласно статье 130 (ч. 2) Конституции РФ осуществляют местное самоуправление в двух основных формах: 1) непосредственно – путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, 2) через выборные и другие органы местного самоуправления.

Акты, принимаемые населением при реализации форм прямого волеизъявления, имеют наивысшую силу наравне с уставом муниципального образования и обязательны к исполнению всеми субъектами муниципальных правоотношений, включая самих граждан. В обязанность граждан входит также соблюдение и исполнение решений, принимаемых выборными и другими органами местного самоуправления.

Доверяя выборным и другим органам местного самоуправления право действовать от его имени, население вправе требовать от них отчёта о том, как эти органы используют переданное им право. К сожалению, соответствующие правовые механизмы такого контроля пока ещё не обрели надлежащей действенности, хотя такая задача ставилась Президентом России ещё в 1999 году[7]. Отсутствие таких механизмов – одна из причин злоупотребления, самоуправства, бездеятельности со стороны муниципальных органов и их должностных лиц.

Профессор В.В. Пылин предлагает восстановить установленное ещё Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154 (п. 9 ч. 1 ст. 8) право муниципальных образований определять в своём уставе порядок досрочного прекращения населением полномочий выборных органов местного самоуправления, дополнить действующий закон положением о праве населения инициировать и своим решением удалять в отставку главу муниципального образования[8].

Это, конечно, полезные меры.

Однако мы полагаем, что введение действенного повседневного контроля населением деятельности органов местного самоуправления могло бы своевременно поправлять положение дел, указывать власти на её упущения и ошибки, добиваться их исправления, тем самым предупреждая применение столь радикальных мер, как досрочное прекращение полномочий выборного органа или удаление в отставку главы муниципального образования.

В наделении населения правом непосредственного контроля деятельности органов местного самоуправления мы видим возможность существенного укрепления основ демократии в современной России. Однако реализация этой идеи требует активной позиции и настойчивости прежде всего со стороны самого населения. Об этом говорит наука[9], к этому призывает граждан и Президент России[10].

Формы реализации полномочий органами местного самоуправления определяются видом и правовым статусом соответствующего органа.

Представительный орган реализует свои полномочия в формах:

а) принятия нормативно-правовых актов, устанавливающих общие принципы и общеобязательные для муниципального образования правила по всей совокупности предметов ведения местного самоуправления;

б) в форме контроля реализации принимаемых им решений другими субъектами муниципальных правоотношений – гражданами и администрацией муниципального образования, иными структурами, подведомственными администрации.

В.С. Кашо отмечает важное значение грамотной правотворческой деятельности представительных органов местного самоуправления, направленной на чёткую регламентацию ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления[11].

Представительный орган принимает также решения, обязательные к исполнению им самим – такие, например, как регламент представительного органа, устанавливающий правила его работы[12], иные документы по процедурным вопросам, вопросам организации и обеспечения своей деятельности и т.п.

В обязанности представительного органа в соответствии с Федеральным законом входит:

- соблюдение Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Федерации, устава муниципального образования по предметам своей компетенции, в том числе в части принятия соответствующих нормативно-правовых актов;

- эффективная реализация полномочий по установленным предметам ведения;

- информирование населения о принимаемых решениях;

- периодические отчёты представительного органа и его депутатов об их деятельности перед населением.

Администрация (исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления) реализует свои полномочия, принимая нормативно-правовые акты в пределах своей компетенции, осуществляя текущее руководство и контроль деятельности подведомственных муниципальных учреждений и организаций.

В обязанности исполнительно-распорядительного органа входит:

- соблюдение Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Федерации, устава муниципального образования по предметам своей компетенции, в том числе в части принятия соответствующих нормативно-правовых актов;

- эффективная реализация полномочий по установленным предметам ведения;

- информирование населения о принимаемых решениях;

- периодические отчёты администрации перед населением и представительным органом о результатах своей деятельности по установленным предметам ведения.

Должностные лица местного самоуправления реализуют свои полномочия в границах, устанавливаемых федеральным или местным законом, уставом муниципального образования, положением о соответствующем органе и (или) должностной инструкцией (должностным регламентом). Ответственность указанных лиц определяется уставом муниципального образования и (или) общими нормами, содержащимися в должностных инструкциях (должностных регламентах).

Полномочия муниципальных образований в целом как субъектов правовых отношений в действующих нормативно-правовых актах современной России встречаются достаточно редко.

Бюджетный кодекс РФ, расписывая бюджетные полномочия муниципальных образований, либо по умолчанию адресует эти полномочия представительному или исполнительно-распорядительному органу муниципального образования, либо напрямую называет эти органы, наделяемые соответствующими полномочиями (органы местного самоуправления, представительный орган, финансовый орган муниципального района – см. статью 9 Бюджетного кодекса РФ).

Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации», говоря о полномочиях муниципальных образований, разъясняет, что эти полномочия реализуют органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования[13].

Приведённых примеров – а их число может быть расширено – достаточно, чтобы понять, что муниципальное образование в данных ситуациях выступает в пассивном качестве. Это и неудивительно: муниципальное образование как таковое никогда не регистрируется в качестве юридического лица – со всеми вытекающими отсюда правовыми и иными последствиями. В качестве юридических лиц регистрируются органы местного самоуправления, которые и представляют муниципальное образование и его интересы. Аналогичные аргументы мы находим, например, в комментарии к статье 9 Бюджетного кодекса РФ[14].

Таким образом, муниципальное образование является носителем тех или иных полномочий лишь тогда, когда эти полномочия могут быть транслированы (переданы) и реализованы населением муниципального образования или соответствующими органами местного самоуправления.

Дата добавления: 2014-01-13