Реформы Петра I в сфере государственного управления 2 страница

Согласно Указу от 11 декабря 1717 г. коллегия состояла из присутствия и канцелярии. В штат присутствия входили: президент (русский), вице-президент (как правило, иностранец), 4четыре советника и 4четыре асес­сора (один из них иностранец), два секретаря коллежской канцелярии (один иностранец). Роль иностранцев заключалась в передаче опыта русским управленцам. Нотарий, актуарий, регистратор, переводчик и подьячие составляли канцелярский штат. Советники и асессо­ры заведовали каждый особой частью канцелярии, образуя отделения или де­партаменты коллегии.

Создание коллегий вносило в государственное управление ряд новых элементов: более четкое разделение функций, компетенции и полномочий государственных органов, коллегиальный характер их деятельности, отход от территориального принципа центрального управления, поскольку коллегии распространяли свое действие на всю территорию государства, а приказы, как правило, только на ее часть. Коллегиальность формально существовала и в приказной администрации, но в коллегиях этот принцип проводился более последовательно –– все дела реша­лись по большинству голосов коллежского присутствия.

Магистраты и ратуши. Фискальные интересы государства требовали возрождения системы местного самоуправления, ограждавшей сбор налогов от злоупотреблений воевод. Уже при царе Федоре Алексеевиче сбор стрелецкой подати и косвенных налогов был пере­дан «мимо воевод» выборным старостам. Указами 1699 г. столичным жителям, а затем и жителям остальных городов, а также черносошным крестьянам было предоставлено право ежегодно выбирать из своей среды бурмистров для сбора казенных податей и осуществления суда в гражданских и торговых делах. Таким образом, вновь возрождались земские избы, и воеводы были лишены судебной и административной власти над городским и свободным сельским населением, их юрисдикция распространялась только на служилых людей и их крестьян.

Московская ратуша. Для координации действий бурмистров и земских изб Указом от 30 января 1699 г. в Москве была создана Бурмистерская па­лата или ратуша, в состав которой на выборной основе вошли бурмистры, представлявшие крупное московское купечество. Московская ратуша подчинялась непосредственно царю и управлялась инспектором ратушного управления. В ее веде­нии находились поступавшие ранее в различные приказы стрелецкие, таможенные, кабацкие и другие сборы.

Магистраты. Создание коллегий по западному образцу и проведение губернской реформы потребовало аналогичного реформирования городского самоуправления.В 1721 г. в Петербурге во главе с обер-президентом был образован Главный магистрат, подчиненный Сенату, и началось создание городовых магистратов на основе цеховой организации и сословного деления городского населения на регулярных граждан и подлых (нерегулярных) людей.

К регулярным гражданам относились верхние слои города, поделенные на две гильдии: к первой принадлежали банкиры, крупные купцы, доктора, аптекари, богатые ремесленные мастера, шкиперы, ювелиры, художники и ученые, ко второй –– мелкие торговцы и простые ремесленники, организованные в цехи. В разряд подлых людей входили лица, жившие наймом и «черной» работой. Лица иных сословий (духовенство, дворяне, крестьяне), жившие постоянно в городе, в число граждан не входили и не участвовали в городском самоуправ­лении.

Этим делением определялся порядок выборов и состав членов магистратов. В отличие от Указа 1699 г., по которому бурмистры выбирались на один год всем посадом, в выборах членов магистрата по регламенту участвовали только «первые (т.е. первой гильдии) мирские люди» (т.е. первой гильдии), которые на выборах получали свои должности пожизненно. Регла­мент 1721 г. и инструкция 1724 г. приравнивали их к государственным чиновникам –– за службу им предоставлялись чины в соответствии с табелью о рангах, а президентам жаловалось дворянство.

Присутствие магистрата со­стояло, как правило, из президента, нескольких бургомистров и ратма­нов. В компетенцию магистрата входили суд по гражданским и уголовным делам (смертные приговоры утверждались гГлавным магистратом, который составлял высшую апелляционную инстанцию для городовых магистратов), городская полиция и городское хозяйство –– мануфактуры, ремесла, городские началь­ные школы, богадельни и т. п.

Согласно инструкции магистраты обязаны были действовать с учетом интересов горожан и учитывать предложения их «гражданских советов», которые состояли из выборных гильдейных старост и старшин. Нерегулярные граждане в таких советах не участвовали, они лишь могли через своих старшин подавать в магистрат ходатайства о своих нуждах.

Губернии. Провинции. Дистрикты. Губернская реформа 1708 г. была вызвана внешними и внутрен­ними причинами, связанными с войной, которая потребовала децентрализации в распределении финансовых потоков. В XVII в. налоги стекались в столицу, а затем часть их вновь возвращалась на места для выплаты жалованья местной администрации и покрытия других нужд. Строительство флота в Воронеже, Азове, Таганроге, на Балтике, а также особое стратегическое положение Астрахани, Смоленска и Ки­ева вызвало необходимость оптимизировать финансовое и административное управление в этих регионах и сосредоточивать средства на местах, минуя московские приказы. Налоговые поступления и рабочая сила окрестных городов и земель стали стекаться к важным военно-стратегическим центрам, что потребовало расширения компетенции местных воевод, которые еще до введения губернского деления стали называться губернаторами.

Другой причиной губернской реформы являлась необходимость обеспечить за счет местного населения содержание расквартированной по территории государства армии. По Указу от 18 декабря 1707 г. Вв соответствии с прежними военными разрядами Ближняя канцелярия расписала все города с уездами (341 город) по восьми губерниям: Московской, Ингерманландской(Санкт-Пе­тербургской), Киевской, Смоленской, Архангелогородской, Казанской, Азовской и Сибирской. В 1711 г. к ним добавилась Воронеж­скаягуберния. Единственным критерием в разверстке губернских территорий являлось наличие дорог, которые должны были тянуться к центру губернии из всех уездных городов, устанавливалась и примерно одинаковая доля военных расходов на содержание армии.

По штатам 1715 г. при губернаторе сос­тояли вице-губернатор (в качестве помощника и одновременно управляющего частью губернии), ландрихтер, осуществлявший судебные функции, обер-провиантмейстер и провиантмейстеры для сбора хлебных запасов и другого продовольствия, а также губернские комиссары для связи с Сенатом и выполнения других поручений губернатора.

По Указу 24 апреля 1713 г. губернатор должен был осуществлять свои функции во взаимодействии с дворянским советом в лице ландратов, число которых могло колебаться от 8 до 12 чел.овек в зависимости от размеров губернии. В этом совете дела решались большинством голосов, при этом губернатор обладал двумя голосами. Ландраты, назначались Сенатом по рекомендации губернатора из числа отставных или имевших инвалидность офицеров (здоровые должны были служить).

Территориально губернии состояли из уездов во главе с воеводами, получившими название комендантов. С 1711 г. уезды были объединены в провинции под управлением обер-комендантов. В целях оптимизации финансовых сборов укАзом от 28 января 1715 г. провинции были поделены на доли (по 5-––6 тыс. дворов каждая) с фиксированным объемом налоговых поступлений. Количество долей в губернии позволяло выявить и контролировать ее налоговую повинность. В связи с этим уездное и провин­циальное деление с комендантами и обер-комендантами во главе было упразднено. Губерния стала разделяться на доли, управлявшиеся ландратами, обладавшими финансовой, полицейской и судебной властью, которая не распространялась на жителей городов. Количество ландратов в губернии было увеличено до 40-––50 человек.

В 1718 г. доли были вновь заменены на провинции (всего около 50), которые стали делиться на дистрикты. При этом если раньше обер-коменданты прежних провинций зави­сели от губернаторов, то в росписи губерний по провинциям от 29 мая 1719 г. говорилось, что им «надлежит каждой быть особо». Власть губернатора распространялась на провинцию только в военной и судебной сферах.

Во главе провин­ций стояли воеводы, обладавшие финансовыми, полицейскими и хозяйст­венными функциями, в этих сферах они напрямую подчинялись центральным учреждениям. Воеводскую администрацию составлялиа земская канцелярия и провиант­мейстер, ведавший хлебные запасы. Под контролем воеводы находился земский камерир, назначавшийся Камер-коллегией и заведовавший при помощи земской конторы и рентмейстера (земского казначея) казенными сборами, хранившимися в рентерее (провинциальном казначействе).

Низшей административно-территориальной единицей был дистрикт (около 2 тыс. дворов), включавший в себя один или несколько бывших уездов. Во главе его стоял земский комиссар, в компетенцию котороговходили финансовые (главным образом, сбор налогов), полицейские, хозяйст­венные, и другие дела.

Сельская община (черносошная) управлялась традиционными старостами, сотскими и десятскими. Находясь вне чиновной иерархии, они, тем не менее, утверждались и приводились к присяге воеводой. На владельческих землях управление осуществлял помещик.

Расквартирование полков по губерниям потребовало введения нового административного деления на полковые дистрикты, которые по своим границам не совпадали ни с провинциями, ни с обычными дистриктами. Это объяснялось тем, что стоимость содержания разных полков различалась и требовала неодинакового числа окладов подушной подати, которую платило население, поэтому полковые округа значительно отличалисьочень разнообразились по территории и количеству податного населения. Подушные сборы и рекрутские наборы были изъяты из ведения губернских и провинциальных властей и возложены на особых комиссаров от земли, которых выбирали дворяне полко­вого дистрикта. Центром дистрикта являлся полковой двор, превратившийся в полицейско-финансовый орган, более влиятельный, чем любые другие органы губернского управления.

Финансовая реформа преследовала цель преодоления хронического дефицита государственного бюджета. Петр требовал «денег как возможно собирать, понеже деньги суть артериею войны», поэтому помимо традиционных ямских и полоняничных сборов с крепостных крестьян, а также стрелецкой подати, взимаемой с остального тяглого населения, вводились новые налоги: деньги драгунские (с духовенства на покупку лошадей), рекрутские и корабельные.

В финансовой администрации были учреждены особые должности –– прибыльщики, обязанные «сидеть и чинить государю прибыли». Под их управлением находились специальные казенные канцелярии или палаты (рыбная, банная, постоялая, медовая и т.п.) для сбора изобретенных ими новых налогов. Все канцелярии под­чинялись главной Ижерской канцелярии под начальством ижерского губернатора князя Меншикова.

Начиная с 1704 г. по инициативе прибыльщиков было введено свыше 30 новых сборов: шапочный, сапожный, банный, мельничный, с продажи дров, огурцов, орехов и т.д. Раскольники за свою веру были обложены двойной податью. С 1705 г. появился налог на бороды. Для нехристиан были введены налоги на рождения и браки.

Коренной переворот в финансовой реформе произвело введение подушной подати, которая заменила ставшее невыгодным подворное обложение, поскольку дворяне в своих интересах старались в одном дворе сосредоточить несколько семей. Дворов становилось меньше, а количество жителей увеличивалось. Идея подушной подати зародилась еще в правительстве царевны Софьи (кн.язь Голицын). В 1717 г. по собственноручно написанному Петром I Указу все прямые налоги заменялись единым подушным окладом: владельческие крестьяне обязаны были платить 74 копеек. в казну и 40 копеек. помещику, государственные –– такую же сумму –– 1 руб.ль 14 копейки. в казну. Горожане платили по 1 рублю 20 копеек с души. Подушная подать позволила в три раза увеличить доход государства и обеспечить армию и бюрократию необходимыми средствами.

Монастырский приказ. Воен­ная нужда заставила Петра указом 30 декабря 1701 г. вывести из распоряжения монастырей их вотчинные доходы и передать сбор податей с патриарших, монастырских и архиерейских земель восстановленному в этом же году Монастыр­скому приказу. В конце Северной войны, в связи с передачей Монастырского приказа Си­ноду, церкви было возвращено право распоряжения ее вотчинами.

Монополии. Пополнению государственной казны служило также увеличение казенных монополий. К прежним монополиям были добавлены монополии на соль, табак, мел, деготь, рыбий жир и дубовый гроб. Последний расценивался в качестве налога на роскошь. До­ходной статьей бюджета стали карты, кости, шахматы и другие игральные инструменты. Продажа табака и водки отдавались на откуп.

Денежная реформа. Во второй половине XVII в. имели хождение мелкие серебряные монеты, копейки и полукопейки, назы­вавшиеся деньгами. Они складывались в алтыны (3 копейки), гривны, полтинники, полуполтинники и рубли. Недостаток средств вынудил государство с 1700 г. перейти к «порче» серебряной монеты, которая была увеличена в размере, но понижена в весе и пробе. Это приносило прибыль казне, но денежный курс падал, и товары дорожали, что грозило финансовым кризисом.

Военная реформа былапервооче­редным, наиболее продол­жительным и тяжелым, оказавшим огромное влияние на другие преобразования делом Петра I. В Северную войну Россия вступила с 29 полками нового строя по 1000 чел.овек в каждом, 2двумя кадровыми (гвардейскими) полками и 120 тыс. дворянского ополчения. Кроме гвардейских полков армия не представляла серьезной боевой силы, поскольку пополнялась случайно набранными и наспех обученными иностранными офицерами людьми. В службу даже принимались холопы, получавшие при этом свободу.

В ходе войны рекрутские наборы были упорядочены, и молодые солдаты до вступления в бой стали проходить специальный курс военной подготовки под руководством уже не иностранных, а русских офицеров. Рекрутов (сначала брали только холостых в возрасте от 15 до 20 лет, а потом и женатых от 20 до 30 лет) распре­деляли по «станциям» (сборным пунктам) партиями по 500-––1000 человек. Отсюда уже подготовленные солдаты рассылались в боевые полки.

Подготовка офицеров осуществлялась в открытой в 1701 г. в Москве Школе математических и навигацких наук. Из старших классов этой школы, переведенных в Петербург в 1715 г., была создана Морская академия, которая существует и по сей день. Вслед за Школой математических и навигацких наук были открыты Артиллерийская, Инженерная, Медицинская школы.

С 1705 г. наборы проводились ежегодно. До конца 1709 г. брали по одному рекруту с 20 тяглых дворов, что давало в каждый набор 30 тыс. солдат. За первые 10 десять лет войны из 14-миллионного населения было призвано в армию 300 тыс. человек. Так была создана вторая (после Нарвы), полтавская регулярная армия с численностью (с учетом потерь) в 113 тыс. солдат и офицеров. В последующем проводились наборы с 50, 75 и 100 дворов. К концу царствования Петра всех регулярных войск, пехоты, конницы, артиллерии и инженерных войск числилось уже от 196 до 212 тысяч., не считая 110 тыс.яч казаков и других нерегулярных частей.

Особую роль в армии играли некогда «потешные» гвардейские Семеновский и Преображенский полки. Они обеспечивали не только личную охрану царя, но и играли роль костяка вооруженных сил, что показала битва под Нарвой, когда преображенцы и семеновцы прикрывали беспорядочное бегство русской армии. Сержанты этих полков выполняли самые ответственные поручения монарха – следили за работой Сената, сопровождали сенатские комиссии по губерниям, занимались политическим сыском и т.д. После Петра гвардия превратилась в решающую силу при определении претендентов на трон.

Военная реформа охватила не только сухопутную армию, но и Балтийский флот. После неудачного Прутского похода Азовское море для Российского государства было потеряно, а вместе с ним и Азовская флотилия. Все усилия государства были обращены на создание балтийского флота. В 1703 г. здесь появилась первая русская эскадра из 6шести фрегатов. К концу царствования балтийский флот насчитывал 48 линейных кораблей и около 800 галер и других мелких судов с 28 тыс. членов экипажа.

Управление армией и флотом осуществляли Военная и Адмиралтейская коллегии. Артиллерией ведала Артиллерийская канцелярия во главе с генерал-фельдцейхмейстером. Продовольственное и фуражное обеспечение осуществляла Провиантская канцелярия под управлением генерал-провиантмейстера. Организацией рекрутских наборов, комплектованием полков, их вооружением, выдачей солдатам жалованья, снабжения обмундированием и лошадьми ведал Главный комиссариат под управлением генерал-кригс-комиссара.

Стратегическое и оперативное планирование и руководство военными действиями осуществлял Генераль­ный штаб и Военный совет, который по табели 1712 г. состоял из двух генерал-фельдмаршалов (кн.язь Меншиков и граф Шереметев), и 31 генерала.

Таким образом, военная реформа изменила порядок комплектования армии (прием добровольцев был заменен рек­рутскими наборами), пехота, как основная ударная сила армии стала численно преобладать над конницей, был завершен переход к казенному содержанию вооружен­ных сил.

Военные потребности государства обусловили необходимость внесения в общественный строй определенных корректив в общественный строй, связанных с более детальной регламентацией государственных повинностей различных сословий. В результате этого сословная организация получила большую, чем раньше, стройность и определенность.

Ликвидация Патриаршества и перестройка церковного управления. Си­нод. В лице патриарха Никона Церковь в XVII в. предприняла последнюю неудавшуюся попытку утвердить свою не­зависимость от государства, опираясь на теорию парал­лелизма духовной и светской властей, «солнца и меся­ца» –– солнце выше месяца, и священство выше царства. В правление Петра I Церковь из фактической служанки государства была превращена в орудие государственного управления, получившее конкретное юридическое оформление, а огромные церковные доходы были обращены на государственные нужды.

После кончины в конце 1700 г. патриарха Андриана Петр отказался от выборов нового главы Церкви и «вре­менно» назначил местоблюстителя патриаршего престола, ограничив его функции строго духовными делами, при этом важнейшие решения подлежали монаршему утверждению, а с 1711 г. –– Сенату. Управление церковными землями и казной сосредоточилось в восстановленном в 1701 г. Монастырском приказе, являвшемся светским учреждением. Все доходы Церкви поступали в кас­су приказа и шли на удовлетворение государственных потребностей. На содержание церковных уч­реждений выдавались суммы согласно установленным по приказу царя монастырским и приходским штатам, штатные монахи и священники получали от государства определенные оклады.

Цер­ковные земли были обложены тяглом наравне с остальными, включая и чрезвычайные. Кроме того, на церковные учреждения распространялись различные повинности –– строительство и содержание дорог и мостов, работы в адмиралтействе, содержание отставных воен­ных чинов, поставка лошадей для драгун и т.д.

В 1721 г. был окончательно установлен новый порядок церковного управления по образцу остальных коллегий. Согласно Духовному Регламенту от 25 января 1721 г., высшим органом церковного управления становился Духовный Коллегиум, позже названный Священным Правительствующим Синодом. Он был организован по образцу европейских духовных консисторий (синодов), которые возникли в XVI в. в эпоху Реформации. Консистория, состоявшая из пасторов и чиновников, была органом, через который тот или иной германский князь управлял церковью своего государства.

Ду­ховный Регламент определял сугубо государственный характер образованной Духовной коллегии. Его члены должны были приносить присягу монарху и «споспешествовать … его царского величества верной службе и пользе». В качестве главной причины создания Синода Регламент указывал предотвращение возможности церковной оппозиции абсолютной власти монарха.

Синод состоял извыборных духовных лиц –– архиереев (не менее трех), архимандритов и протопопов, председатель и ви­це-председатель назначались императо­ром. Синод был лишен права самостоятельного назначения лиц для замещения вакантных церковных должностей, и мог только рекомендовать кандидатов императору.

Административно-хозяйственное управление Синода, согласно Регламенту, находилось под строгим контролем синодального обер-прокурора, являвшегося светским чиновником, как правило, военным. Как и обер-прокурор Сената, он обязан был «смотреть накрепко, дабы Синод свою долж­ность хранил... истинно, ревностно и по­рядочно». В случае упущений в работе или нарушений указов и рег­ламентов он обязан был предложить Синоду «дабы исправили», в противном случае –– остановить дело, доложив императору. Через обер-прокурора Синод получал все прави­тельственные указы и распоряжения. В 1722 г. Синод был подчинен Сенату.

Дата добавления: 2014-11-06