Высшие органы государственной власти и управления

Петровская административная система при всей своей цельности, имела и слабые стороны. Ее эффективность в значительной степени зависела от конкретных лиц, находившихся у власти, от того, как складывались отношения между ними, как протекала политическая борьба в высших эшелонах власти. На эффективность системы управления влияла и мера непосредственного участия государя в процессе управления.

Высшие органы государственной власти. Недостатком административной системы являлось отсутствие высшей распорядительной инстанции, осуществлявшей оперативное управление. Именно поэтому первые же преемники Петра I попытались создать такой орган власти. В 1726 г. в качестве высшего правительственного органа был учрежден Верховный тайный совет. Совет состоял из 7-8семи-восьми сановников, представлявших различные придворные группировки, чем обеспечивал баланс политических интересов. Все решения в Совете принимались коллегиально, и коллективной же была и ответственность за их исполнение.

Совет не подменял собой существовавшие органы власти и рассматривал лишь вопросы, не подпадавшие под действовавшие законодательные нормы, а также имевшие первостепенное политическое значение. На практике он решал важнейшие внешние и внутриполитические вопросы. Верховному тайному совету подчинялись Военная, Адмиралтейская и Иностранная коллегии, Главная полицмейстерская канцелярия, Преображенский приказ, Синод. Законодательные акты, исходившие от Совета, по сути, были приравнены к императорским указам.

После воцарения в январе 1730 г. императрицы Анны Иоанновны Верховный тайный совет прекратил свое существование. Поначалу недостающее звено в системе управления попытались ликвидировать путем восстановления значения Сената. Однако уже вскоре стало очевидным, что, выслушивая один раз в неделю доклады сенаторов, императрица не справляется с потоком государственных дел и нуждается в специальном органе, способным принимать оперативные решения без ее вмешательства.

Им стал созданный Осенью 1731 г. был создан Кабинет министров в составе трех министров. Поначалу Кабинет играл роль совещательного органа, но. Ссо временем его роль Кабинета возросла. Уже в 1733 г. стали появляться его указы с формулой «по указу Ее Императорского Величества». Наконец, в 1735 г. специальным Указом императрицы подписи трех кабинет-министров были приравнены к ее собственной. Кабинет, по сути, превратился в высший орган власти, заменявший императрицу.

Елизавета Петровна провозгласила курс на восстановление государственных органов, созданных Петром I. Было объявлено о ликвидации Кабинета министров и восстановлении в прежнем значении Сената. Одновременно был восстановлен и Кабинет Ее Императорского Величества в качестве личной канцелярии императрицы, как это было у ее отца. Формально на протяжении 20 лет царствования Елизаветы Кабинет действительно оставался лишь канцелярией, но в силу особенностей личности императрицы, с годами принимавшей все меньшее участие в непосредственном решении политических вопросов, роль его постепенно возрастала. Именно через главу Кабинета передавались устные повеления императрицы, которые потом оформлялись в законодательные акты.

В 1756 г. после вступления России в Семилетнюю войну была учреждена Конференция при Высочайшем дворе, которая включала наиболее видных государственных деятелей. Она являлась совещательным органом, рассматривавшим вопросы, связанные с руководством внешней политикой и ведением войны. Но постепенно в ведение Конференции стали попадать и вопросы внутренней политики. Отчасти это было предопределено тем, что в последние годы своего правления Елизавета Петровна все больше устранялась от участия в управлении.

Возникновение Высочайшей конференции привело к тому, что на вершине исполнительной власти некоторое время существовало фактически три властных центра -–– Сенат, Кабинет и Конференция, взаимоотношения между которыми не были отрегулированы. Не исключено, что сосуществование этих трех органов, отчасти приводившее к ведомственной неразберихе, создавало и определенное равновесие в политической элите страны.

Петр III упразднил Конференцию, намереваясь лично осуществлять государственное правление. Однако объективная необходимость в высшем органе заставила и его пойти на создание Императорского совета. Он стал высшим органом государственной власти в стране, подчинив себе Сенат. В первые годы правления Екатерины II Н. И. Панин предложил превратить Императорский совет в постоянно действующий официальный законосовещательный орган. Но этот проект не получил поддержки ни в кругах дворянства, ни у самой Екатерины II.

Во время русско-турецкой войны в 1769 г. был создан Совет при высочайшем дворе из представителей виднейших государственных деятелей для руководства военными действиями. Совет заседал под руководством императрицы не реже двух раз в месяц. После войны Совет превратился в совещательный орган, в котором обсуждались вопросы внешней и внутренней политики. При Павле I он утратил свое значение и в начале XIX в. перестал существовать.

Изменения в структуре высших органов государственной власти постоянно влияли на роль Сената, в задачи которого входило, по замыслу Петра I, обеспечение непрерывности управления страной. До 1763 г. он оставался высшим органом власти., Он объединял все отрасли управления, непосредственно решал вопросы, которые не были подведомственны действовавшим центральным органам управления.

Создание Верховного тайного совета повлекло изменение статуса Сената. По отношению к Совету он занял подчиненное положение. За Сенатом сохранилось назначение на низшие административные должности. Из его подчинения были выведен ряд коллегий. Даже в титуле Сената произошли изменения: вместо Правительствующего он стал Высоким. После ликвидации Верховного тайного совета произошло восстановление роли Сената. Ему был возвращен прежний титул. Была увеличена численность сенаторов до 21. А сам он был разделен на пять экспедиций-департаментов, между которыми были распределены важнейшие сферы государственного управления. Но создание Кабинета министров вновь привела к падению политической роли Сената, хотя формально не произошло пересмотра его полномочий.

Аналогичная ситуация имела место в правление Елизаветы Петровны. Сразу после вступления ее на престол наблюдалось повышение значимости Сената. Но создание Конференции снова привело к ограничению политического потенциала Сената.

В 1763 г. состоялась очередная сенатская реформа, в результате которой он был разделен на шесть департаментов. Каждому департаменту, возглавляемому обер-прокурором, поручалось рассмотрение и решение дел в строго определенной сфере государственной жизни. Функции же Сената в целом были определены как высшей контрольной инстанции и высшего судебно-надзорного органа.

Центральные органы управления. Основными органами центрального отраслевого управления оставались коллегии. В их истории можно выделить два периода: 1) 1725-––1775 гг.; 2) 1775––-1801 гг. В рамках первого периода система коллегий сохранялась, но постоянно подвергалась корректировке. Это, во-первых, было вызвано стремлениями упорядочить систему органов центрального управления, во-вторых, выступало рациональной реакцией на конкретные ситуативные обстоятельства, в-третьих, желанием сократить расходы на содержание государственного аппарата.

Среди коллегий наибольшей стабильностью отличались Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел. Наибольшая неустойчивость была характерна для экономических и финансовых коллегий, что объясняется постоянным поиском путей решения проблемы дефицита бюджета. Так, в 1726––1730 гг. Штатс-контр-коллегия была подчинена Камер-коллегии. В 1731 г. Берг-коллегия и Мануфактур-коллегия были объединены с Коммерц-коллегией. В 1731 г. наряду с основанной Петром I Камер-коллегией было создано еще одно ведомство с таким же названием. Старая коллегия должна была разобраться со скопившимися делами, а новая –– заниматься непосредственно сбором налогов. Позднее финансовые ведомства подверглись новой реорганизации, правда, все эти меры кардинальным образом ситуацию не улучшили.

Одновременно в коллегиях прослеживалась тенденция к усилению единоначалия. Это было связано с дефицитом профессиональных кадров, с неравноправием в социальном положении членов присутствия (советников, асессоров) и руководителей коллегий (президентов), со стремлением повысить оперативность управления. Коллегиальность больше отражалась в делопроизводстве (протоколах и журналах), чем в реальной жизни.

Второй период стал временем упадка коллегий. В ходе губернской реформы 1775 г. произошло перераспределение полномочий в пользу губернских органов власти. Это сделало возможным постепенную ликвидацию коллегий. В 1777 г. была закрыта Мануфактур-коллегия, в 1781 г. –– Штатс-контора и Ревизион-коллегия, в 1783 г. –– Берг-коллегия, в 1786 г. –– Юстиц-коллегия, в 1796 г. –– Коммерц-коллегия. Сохранились только три основные коллегии: Иностранная, Военная и Адмиралтейская. Павел I, поступая вопреки политике Екатерины II, решил восстановить коллегии. Уже через несколько дней после начала нового царствования было объявлено о восстановлении Берг-, Мануфактур- и Коммерц-коллегий. Несколько позднее были восстановлены Главная соляная контора и Камер-коллегия. Система коллегий уже не соответствовала требованиям времени, поэтому в полной мере воссоздать коллегии не удалось.

Реорганизация затронула и другие центральные государственные учреждения. В 1727 г. был ликвидирован Главный магистрат. В 1743 г. его восстановили, но в 1782 г. ликвидировали окончательно. Для сбора недоимок по налогам создавались Доимочная канцелярия, Доимочный приказ, Канцелярия конфискаций. Для управления придворным хозяйством была учреждена Главная дворцовая канцелярия, а потом Департамент уделов.

Наиболее стабильным органом центрального управления в 1725––1801 гг. был Синод. Он подчинялся непосредственно императору. В 1726 г. была проведена реформа Синода. В результате была пересмотрена его компетенция: за ним остались только духовные дела. Хозяйственные вопросы были переданы Коллегии экономии. Синод получил название Святейшего, что способствовало росту его авторитета в системе органов центрального управления. Но секуляризация церковных земель 1764 г. привела к тому, что Синод стал второстепенным органом управления.

Для решения отдельных важных задач государственного управления создавались временные коллегиальные органы –– комиссии. Наиболее распространенными среди них стали уложенные комиссии, которые созывались для кодификации (систематизации) законов, вступивших в силу после принятия Соборного уложения 1649 г. Однако деятельность их была малоэффективной. Наибольшую известность получила Уложенная комиссия 1767––1768 гг.

Местное управление. Россия по форме государственного устройства была унитарным государством. В истории местного управления того времени можно выделить два периода: 1) 1726––-1775 гг.; 2) 1775––-1801 гг.

Период 1726––-1775 гг. характеризуютсяовался стремлением упростить и удешевить систему местного управления. Созданный Петром I местный аппарат власти, базировавшийся на функциональном разграничении органов, оказался громоздким. Его отличалаи волокита, путаница в делах и высокая стоимость. Не могли прижиться чуждые по названию и непривычные по организации дистрикты. Они уже в 1726 г. были заменены исторически сложившимися уездами. Верховный тайный совет сначала восстановил в уездах должности воевод для исправления судных и розыскных дел. В 1726-––1727 гг. были упразднены полковые и земские комиссары, рекетмейстерские конторы, конторы камерирских дел, канцелярии рекрутских дел, вальдмейстерские канцелярии. Местные магистратуры были переименованы в ратуши и подчинены губернаторам. На местах был ликвидирован институт фискалов.

В 1728 г. все управление в губерниях было сосредоточено в руках губернаторов, а в уездах –– у воевод. При них создавались губернские, провинциальные и воеводские (уездные) канцелярии. В 1730 г. был введен новый порядок назначения воевод. –– Теперь они назначались на два года, после чего они должны были являться с отчетом и всей документацией в Сенат. Если затем в течение года на воеводу не поступало жалоб от местного населения, он получал новое назначение в другое место. Частая сменяемость воевод должна была воспрепятствовать закреплению их на местах, налаживанию местных связей и, таким образом, стать мерой по предотвращению злоупотреблений. На практике, однако, исполнение этого указа наталкивалось на возникали серьезные трудности, связанные с нехваткой квалифицированных кадров.

В правление Анны Иоанновны в Москве были воссозданы Судный и Сыскной приказы. Они, хоть и имели старые названия, но не повторяли своих предшественников, являясь, по сути, местными учреждениями и подчиняясь Юстиц-коллегии. Был восстановлен также Сибирский приказ, что было связано с попыткой для ускорения управленческих процессов на обширных территориях этого региона. Новое учреждение со старым названием не заменило собой губернатора, но лишь освободило его от некоторых направлений деятельности финансового характера.

Дата добавления: 2014-11-06