Студопедия

КАТЕГОРИИ:


Архитектура-(3434)Астрономия-(809)Биология-(7483)Биотехнологии-(1457)Военное дело-(14632)Высокие технологии-(1363)География-(913)Геология-(1438)Государство-(451)Демография-(1065)Дом-(47672)Журналистика и СМИ-(912)Изобретательство-(14524)Иностранные языки-(4268)Информатика-(17799)Искусство-(1338)История-(13644)Компьютеры-(11121)Косметика-(55)Кулинария-(373)Культура-(8427)Лингвистика-(374)Литература-(1642)Маркетинг-(23702)Математика-(16968)Машиностроение-(1700)Медицина-(12668)Менеджмент-(24684)Механика-(15423)Науковедение-(506)Образование-(11852)Охрана труда-(3308)Педагогика-(5571)Полиграфия-(1312)Политика-(7869)Право-(5454)Приборостроение-(1369)Программирование-(2801)Производство-(97182)Промышленность-(8706)Психология-(18388)Религия-(3217)Связь-(10668)Сельское хозяйство-(299)Социология-(6455)Спорт-(42831)Строительство-(4793)Торговля-(5050)Транспорт-(2929)Туризм-(1568)Физика-(3942)Философия-(17015)Финансы-(26596)Химия-(22929)Экология-(12095)Экономика-(9961)Электроника-(8441)Электротехника-(4623)Энергетика-(12629)Юриспруденция-(1492)Ядерная техника-(1748)

Введение в дисциплину




Основы муниципального управления

Основы местного самоуправления

Введение в дисциплину

Учебное пособие

И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Широков А.Н., Юркова С.Н., Убушаева Б.Г.

КЕРАМІКИ

БУДІВЕЛЬНОЇ

ТЕХНОЛОГІЯ

навчальний посібник для студентів

вищих навчальних закладів

 

навчальне видання

 

СОДЕРЖАНИЕ

1.1. Основные понятия: содержание, определения и соотношение

1.2. Место и роль местного самоуправления и муниципального управления в социально-политической и социально-экономической системах российского государства и общества

2.1. Правовая основа местного самоуправления

2.2. Территориальная основа местного самоуправления

2.3. Организационная основа местного самоуправления

2.4. Гражданское участие в местном самоуправлении

2.5. Компетенция муниципальных образований

2.6. Экономическая основа местного самоуправления. Межмуниципальное экономическое сотрудничество

2.7. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

3.1. Объект муниципального управления

3.2. Субъект муниципального управления

3.3. Методы муниципального управления

3.4. Управление муниципальным хозяйством

3.5. Управление местными финансами

3.6. Планирование в муниципальном управлении. Управление развитием муниципальных образований

Литература

 

1.1. Основные понятия: содержание, определения и соотношение

Для обозначения института местной власти, имеющей определенную организационную обособленность от региональной и центральной власти и собственную компетенцию, в разных государствах имеются собственные термины (местная власть, местное управление, местное правление, местная автономия и т.п.), среди которых употребляется и термин «местное самоуправление».

Существовало и существует несколько теорий местного самоуправления (государственная, общественная, хозяйственная, юридическая, политическая и др.). Учитывая, что в настоящее время основные принципы местного самоуправления закреплены в международном праве, в частности в Европейской Хартии местного самоуправления, к которой присоединилась и Россия, а также в российском законодательстве, сформулируем определение местного самоуправления, основываясь на действующих документах.

Базовые принципы местного самоуправления, которые могут быть положены в основу его определения, в 20-х годах XX века сформулировал профессор Л.А.Велихов:

- «различие в характере власти». Местное самоуправление – «власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью»;

- «разграничение сфер компетенции..., т.е. отграниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению»;

- «самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав..., раз ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач»;

- «территориально-ограниченный, выборный принцип...»[1].

В официальном русском переводе ратифицированной Российской Федерацией Европейской Хартии местного самоуправления[2] (далее - Хартия) местное самоуправление определяется следующим образом:

«1. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

2. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом».

Мы видим, что здесь отражены такие принципы, как подзаконность, наличие выделенной компетенции, выборность органов местного самоуправления.

Статьей 9 Хартии устанавливается, что:

«1. Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.

2. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом.

3. По меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом».

То есть, Хартия закрепляет и принцип наличия у местного самоуправления собственных финансовых ресурсов, соразмерных полномочиям.

Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление[3], относя его к основам конституционного строя[4], не дает ему определения. Из статьи 3 Конституции Российской Федерации, следует, что органы местного самоуправления являются органами публичной власти[5], хотя и не входят в систему органов государственной власти[6]. Их положение в системе публичной власти в России на основе Конституции Российской Федерации схематически представлено на рисунке 1.

 

 

 


Рисунок 1. Органы местного самоуправления в системе публичной власти

 

 

Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) дано следующее определение местного самоуправления[7]: «Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Данная формулировка не является исчерпывающим определением понятия местного самоуправления, так как не содержит всех его существенных принципов и признаков. Например, здесь не учтено, что на органы местного самоуправления может возлагаться исполнение отдельных государственных полномочий; ничего не сказано о территориальной организации местного самоуправления, о подконтрольности и ответственности органов местного самоуправления и т.д. Соответствующие положения имеются в других нормах законодательства.

Суммируя изложенное выше и содержащееся в действующем законодательстве, можно дать следующее определение местного самоуправления в современных российских условиях:

местное самоуправление – форма осуществления народом своей власти (форма публичной власти), позволяющая населению локальных территорий (территориальным коллективам, местным сообществам) самостоятельно и под свою ответственность, непосредственно и/или через органы местного самоуправления, в числе которых в обязательном порядке имеются выборные органы, в пределах, установленных законом, за счет собственных и переданных государством финансовых и материальных ресурсов решать вопросы удовлетворения общих интересов жителей, обусловленных совместным проживанием на территории (вопросы местного значения), а также под контролем государства и с ответственностью перед государством за счет переданных государством ресурсов осуществлять возложенные на органы местного самоуправления законом отдельные государственные полномочия.

Такое определение содержательно включает в себя все существенные общепризнанные принципы, отличающие местное самоуправление от других форм местной власти и местного управления.

Рассмотрим далее еще несколько важных понятий.

Термин «муниципальное образование» введен в правовой оборот Гражданским кодексом Российской Федерации. В частности, Гражданский кодекс Российской Федерации устанавливает, что «… в регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования»[8] и что «Российская Федерация, субъекты Российской Федерации …, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами»[9]. Гражданский кодекс Российской Федерации содержит еще целый ряд норм, касающихся участия муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.

Из приведенных здесь и других норм Гражданского кодекса Российской Федерации следует, что целью введения термина «муниципальные образования» является обозначение специфического субъекта гражданских правоотношений, находящегося в одном ряду с такими субъектами этих отношений, как Российская Федерация и субъекты Российской Федерации. Но Российская Федерация и субъекты Российской Федерации являются, прежде всего, субъектами публично-правовых отношений, в силу чего можно предположить, что и муниципальные образования относятся к таковым субъектам. Действительно, все последующее законодательство в сфере публично-правовых отношений рассматривает муниципальные образования именно в качестве субъекта публичного права.

Термин «муниципальные образования» в Гражданском кодексе Российской Федерации соотнесен с терминами «городские поселения», «сельские поселения», а еще более точно – городские и сельские поселения в Гражданском кодексе Российской Федерации являются муниципальными образованиями, хотя предполагается существование «и других муниципальных образований».

Эта цепочка рассуждений и предположений возвращает нас к конституционной норме, устанавливающей, что «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях…»[10].

Таким образом, муниципальные образования – это территории, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, причем территории обязательно населенные (городские и сельские поселения населены по определению, а «другие территории» – потому что иначе некому осуществлять местное самоуправление).

В результате мы приходим к выводу, что муниципальные образования это и населенные территории, в границах которых осуществляется местное самоуправление, и, что самое главное, публично-правовые образования, самостоятельные участники различных отношений, субъекты гражданского и других отраслей права; но участники, имеющие определенные особенности, которые либо прямо вытекают из их публично-правовой природы, либо с ее учетом специально устанавливаются законодательством.

Установив обязательность в общем случае «двухуровневой» территориальной организации местного самоуправления (поселения – муниципальные районы) и достаточно подробные требования к формированию территорий поселений и муниципальных районов, выделив особые категории муниципальных образований (городские округа и внутригородские территории городов федерального значения) и сформулировав условия отнесения отдельных населенных территорий к этим категориям, Федеральный закон № 131-ФЗ дал определения всем предусмотренным категориям муниципальных образований[11].

Если мы выделим все существенные признаки муниципального образования, то их окажется всего несколько:

- наличие локальной территории с установленными границами;

- наличие населения на этой территории;

- наличие права на осуществление местного самоуправления.

Тогда самое общее определение термина «муниципальное образование» может быть сформулировано следующим образом:

муниципальное образование – созданный в соответствии с законом и наделенный законом правом на осуществление местного самоуправления субъект правоотношений, представляющий собой неразрывное единство территории с установленными законом границами и проживающего на ней населения.

Определившись с субъектами права на местное самоуправление, мы можем перейти к вопросу об их основной компетенции. В приведенном выше определении местного самоуправления, данном Хартией, декларировано право органов местного самоуправления «регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя … в интересах местного населения»[12]. То есть, к компетенции местного самоуправления отнесена часть общей компетенции публичной власти, а именно та ее часть, которая связана с удовлетворением интересов населения муниципальных образований.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации систему органов публичной власти составляют органы государственной власти (федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации) и не входящие в их структуру органы местного самоуправления[13]. Компетенция публичной власти в России согласно Конституции Российской Федерации складывается из предметов ведения Российской Федерации[14], предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации[15], предметов ведения субъектов Российской Федерации[16] и вопросов местного значения[17] (рис. 2).

   
 
 
 

 


Рисунок 2. Распределение компетенции между уровнями публичной власти

 

Из сказанного следует вывод, что названная Европейской Хартией местного самоуправления часть публичных дел, регламентируемая и управляемая органами местного самоуправления в интересах местного населения, в российском законодательстве именуется вопросами местного значения. Тогда самое простое и очевидное определение понятия «вопросы местного значения» может быть сформулировано изменением порядка слов в предыдущем предложении: «Вопросы местного значения – это часть публичных дел, регламентируемая и управляемая органами местного самоуправления в интересах местного населения».

В целом, это определение отражает суть понятия «вопросы местного значения». Но ценность любого определения состоит в раскрытии содержания определяемого понятия. Поэтому рассмотрим данное нами определение с этой точки зрения. В нем нет ответов, как минимум, на три важных вопроса:

1) какая часть публичных дел (какие конкретно дела)?

2) какими органами местного самоуправления (органами местного самоуправления каких муниципальных образований)?

3) о каких интересах местного населения идет речь?

Исходя из принципа «подзаконности» местного самоуправления, ответы на эти вопросы должны содержаться в действующем законодательстве.

В Федеральном законе от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно»[18]. То есть, формула «интересы местного населения» некоторым образом уточняется и раскрывается через словосочетание «непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения». Вместе с тем, взамен проблемы выяснения содержания «интересов местного населения», мы получаем проблему выяснения содержания «непосредственного обеспечения жизнедеятельности». Таким образом, мы все равно приходим к необходимости установления конкретных перечней вопросов местного значения для каждой из категорий муниципальных образований, что и осуществлено Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ.

По совокупности признаков и содержательных характеристик вопросов местного значения можно дать им следующее рабочее определение:

вопросы местного значения – вопросы обеспечения жизнедеятельности населения, составляющие часть компетенции публичной власти, закрепленную за муниципальными образованиями Конституцией Российской Федерации и федеральным законом, и решаемые населением муниципальных образований и/или органами местного самоуправления самостоятельно.

Понятие «муниципальное управление» является заглавным в изучаемом курсе, но мы рассматриваем его после ряда других основных понятий. Это вызвано тем, что данное понятие не может быть определено без таких понятий, как «местное самоуправление», «муниципальное образование», «вопросы местного значения».

Существует подход, согласно которому муниципальное управление тождественно местному самоуправлению, и в случае признания такого подхода нет необходимости после данного местному самоуправлению определения формулировать собственное определение муниципального управления. Однако тождественность (или нетождественность) понятий «местное самоуправление» и «муниципальное управление» зависит от того, каким образом определено понятие местного самоуправления.

Выше мы показали, что местное самоуправление в его современном понимании – это форма публичной власти. Конечно, понятие публичной власти включает в себя и понятие политического управления, вместе с тем, во-первых, политическое управление является только одним из видов управления, во-вторых, публичная власть понимается шире, чем политическое управление. Тогда и понятие местного самоуправления шире понятия муниципального управления.

Часто наряду и в одинаковом смысле с термином «муниципальное управление» употребляется термин «муниципальный менеджмент». В общем, ясно, что это вопрос точности перевода англоязычного термина на русский язык, и нет особой необходимости рассматривать соотношение этих понятий как серьезную содержательную проблему. Согласимся с тем, что на практике понятие «менеджмент» употребляется, как правило, в отношении корпоративного управления, управления организациями. Хотя некоторыми исследователями муниципальные образования рассматриваются как специфические (социальные или социально-экономические) корпорации, мы не будем так понимать муниципальные образования, тем более что мы уже дали им собственное определение, и, соответственно, употреблять в их отношении термин «муниципальный менеджмент». Если возникнет такая необходимость, будем использовать его в отношении управления деятельностью исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления (они будут рассмотрены ниже), правда, заранее оговорим, что считать эти органы организациями по некоторым формальным признакам можно, но с учетом места и роли этих органов в системе местного самоуправления неверно. Окончательно скажем, что будем избегать термина «муниципальный менеджмент» и в нашем последующем изложении применять устоявшийся в российской практике и применяемый в официальном обороте термин «муниципальное управление».

Здесь мы не будем также давать определение понятию «управление», поскольку это находится за рамками настоящего курса, и таких определений, в основном совпадающих по смыслу, существует достаточно много. Перейдем сразу к определению понятия «муниципальное управление». Используя уже определенные понятия, мы можем определить муниципальное управление следующим образом:

муниципальное управление – это вид управления (вид управленческой деятельности), связанный с осуществлением местного самоуправления в муниципальных образованиях и направленный на обеспечение решения вопросов местного значения, осуществления полномочий по их решению и отдельных государственных полномочий, возложенных на органы местного самоуправления, обеспечение решения иных вопросов и осуществления иных полномочий, отнесенных в соответствии с законодательством к компетенции органов местного самоуправления.

Соотношение понятий «местное самоуправление», «муниципальное управление», «муниципальный менеджмент» в том смысле, в котором мы будем их применять в дальнейшем, представлено на рисунке 3.

 
 

 


Рисунок 3. Соотношение понятий «местное самоуправление»,

«муниципальное управление», «муниципальный менеджмент»




Поделиться с друзьями:


Дата добавления: 2014-10-17; Просмотров: 480; Нарушение авторских прав?; Мы поможем в написании вашей работы!


Нам важно ваше мнение! Был ли полезен опубликованный материал? Да | Нет



studopedia.su - Студопедия (2013 - 2024) год. Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав! Последнее добавление




Генерация страницы за: 0.046 сек.