Субъект муниципального управления

Вопросы для контроля.

1. Что и почему выступает объектом муниципального управления?

2. Какие отношения подлежат регулированию в процессе муниципального управления?

3. Какие подходы существуют в отношении состава муниципального хозяйства?

4. Какой из походов в отношении состава муниципального хозяйства и почему предпочтителен для определения объекта муниципального управления?

Определить субъект муниципального управления можно, ответив на вопросы, кто регулирует общественные отношения в муниципальном образовании, связанные с обеспечением решения вопросов местного значения, и кто осуществляет функции управления муниципальным хозяйством.

Так как муниципальное образование – сложносоставный субъект и объект, логично предположить, что и субъект муниципального управления должен быть сложносоставным. Сложность субъекта вызывает необходимость рассмотреть его более детально, уделив внимание всем его составляющим.

Первой составляющей является население муниципального образования, поскольку оно названо Конституцией Российской Федерацией основным субъектом, который решает вопросы местного значения. В контексте изучаемой темы нас интересует не право населения решать эти вопросы, а его возможности непосредственно регулировать общественные отношения, связанные с обеспечением решения вопросов местного значения, и/или осуществлять функции управления муниципальным хозяйством. Рассмотрим те формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, которые могут быть признаны и формами непосредственного осуществления населением муниципального управления или формами непосредственного участия населения в осуществлении муниципального управления.

Конституция Российской Федерации[67] и Федеральный закон № 131-ФЗ[68] называют основной формой непосредственного осуществления народом (населением) власти (местного самоуправления) референдум (местный референдум). Местный референдум проводится по вопросам местного значения[69], значит, не исключено, что среди этих вопросов могут быть и вопросы, связанные с осуществлением муниципального управления. На местный референдум в соответствии с законодательством не может быть вынесена часть вопросов местного значения, но большинство этих вопросов на местный референдум может выноситься. Следовательно, и вопросы, связанные с обеспечением решения вопросов местного значения, на местный референдум тоже могут выноситься.

Другой формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления является сход граждан[70]. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования (будет рассмотрен ниже), в исключительной компетенции которого находятся[71]:

- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

- принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

- определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

- определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

- определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества.

Названные вопросы, безусловно, относятся к сфере муниципального управления.

Имеется еще такая форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, как публичные слушания, которые проводятся в целях обсуждения проектов муниципальных правовых актов[72]. На публичные слушания в обязательном порядке выносятся[73]:

- проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

- проекты планов и программ развития муниципального образования;

- проекты правил землепользования и застройки;

- проекты планировки территорий и проекты межевания территорий;

- вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства;

- вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

- вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.

Все перечисленные проекты и вопросы относятся к сфере муниципального управления.

Таким образом, население муниципального образования с полным основанием может быть включено в состав субъекта муниципального управления.

В числе элементов, составляющих муниципальное образование, мы назвали группы и объединения граждан. Выясним, можно ли их отнести к субъекту муниципального управления. Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает возможность внесение инициативными группами граждан проектов муниципальных правовых актов[74]. Поскольку не указано, проекты каких актов (по содержанию) могут вноситься, не исключено, что эти акты могут относиться к сфере муниципального управления.

Кроме того, существует еще одна форма объединения граждан для участия в осуществлении местного самоуправления – территориальное общественное самоуправление (ТОС). Целью деятельности ТОС в соответствии с законом является осуществление собственных инициатив по вопросам местного значения. Эти инициативы могут состоять в благоустройстве придомовых, внутриквартальных и других территорий, организации досуга населения, работе с детьми и молодежью, внесении проектов муниципальных правовых актов и т.п., то есть явно относятся к сфере муниципального управления.

Сказанное позволяет нам включить эти группы и объединения граждан, а также и другие, так как законом не исключена возможность их существования[75], в состав субъекта муниципального управления.

И, наконец, органы местного самоуправления. Выше мы говорили о таких группах, как муниципальные политики и муниципальные чиновники. Они осуществляют свою деятельность не сами по себе, а в структурах местного самоуправления, называемых органами местного самоуправления. Мы рассмотрим те из них, которые существуют во всех муниципальных образованиях и с полным основанием могут быть включены в состав субъекта муниципального управления, а именно: представительный орган муниципального образования и исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (местную администрацию).

Представительный орган муниципального образования по своей природе является, прежде всего, органом местной публичной власти. В то же время, к его исключительной компетенции, как и к ранее рассмотренной компетенции схода граждан, относятся[76]:

- утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

- принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

- определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

- определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

- определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества.

Все это имеет самое прямое и непосредственное отношение к муниципальному управлению.

Исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (местная администрация) наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления[77]. Эти полномочия законодательством не определяются, но, очевидно, они и составляют содержание муниципального управления. Кроме того, местная администрация осуществляет свою деятельность в постоянном режиме, решает и стратегические и оперативные вопросы. Поэтому мы можем рассматривать местную администрацию как основной элемент, основную составляющую субъекта муниципального управления.

В итоге мы приходим к заключению, что структуру субъекта муниципального управления составляют (рис. 17):

- население муниципального образования;

- объединения и группы граждан;

- органы и должностные лица местного самоуправления.

Поскольку, все-таки, основная деятельность, связанная с муниципальным управлением, осуществляется органами и должностными лицами местного самоуправления, остановимся подробнее на вопросе формирования структуры органов местного самоуправления и, в частности, структуры местной администрации.

и

Рисунок 17. Структура и формы деятельности субъекта муниципального

управления

В предыдущем разделе мы рассмотрели требования законодательства к структуре органов местного самоуправления, в том числе применительно к муниципальным образованиям с различным статусом. На основе этих требований можно сформировать достаточно большое количество различных базовых структур органов местного самоуправления (или базовых организационных моделей местного самоуправления). Эти модели представлены на рисунках 18 – 21.

Рисунок 18. Структура органов местного самоуправления сельского

поселения с численностью жителей, обладающих избирательным

правом, менее 100 человек

Рисунок 19. Варианты структуры органов местного самоуправления

сельского поселения с численностью жителей, обладающих

избирательным правом, более 100 человек

Рисунок 20. Варианты структуры органов местного самоуправления

городского поселения (городского округа)

Рисунок 21. Варианты структуры органов местного самоуправления

муниципального района

Но нас здесь интересуют не только возможные структуры органов местного самоуправления, но и их преимущества и недостатки, так как именно это должно лежать в основе осмысленного выбора той или иной структуры. То есть, поскольку основными элементами структуры органов местного самоуправления являются глава муниципального образования, представительный орган муниципального образования и местная администрация, мы должны определиться какой из способов выбора главы муниципального образования, формирования представительного органа муниципального образования, замещения должности главы местной администрации является предпочтительным, исходя из преимуществ и недостатков соответствующего способа.

Избрание главы муниципального образования на муниципальных выборах всем населением повышает его легитимность и более соответствует сущности местного самоуправления. Но если глава муниципального образования при этом является и главой местной администрации, то велика вероятность того, что он не имеет навыков в управлении, т.к. профессиональные требования к кандидатам не предъявляются.

Избрание главы муниципального образования представительным органом из своего состава однозначно влечет его позицию в структуре органов местного самоуправления как председателя представительного органа, и вопрос о его профессионализме в качестве управленца не встает. Но легитимность такого главы ниже, и больше его зависимость не от населения, а от избравшего его представительного органа.

Выборы депутатов представительного органа на основе мажоритарной системы обеспечивают их более тесную связь с избирателями и подконтрольность избирателям, но сформированный таким способом представительный орган изначально не несет цельной программы развития муниципального образования, т.к. каждый депутат представляет интересы своего округа.

Напротив, выборы представительного органа на основе пропорциональной системы предполагают наличие у кандидатов от избирательного списка общей программы развития муниципального образования, но связь депутатов избирателями и подконтрольность депутатов избирателям снижаются.

Формирование представительного органа муниципального района посредством выборов при равном представительстве от равного количества избирателей более соответствует природе местного самоуправления как уровню публичной власти, но не обеспечивает равного представительства поселений, входящих в муниципальный район, и создает опасность осознания себя представительным органом муниципального района (в лице его депутатов) некоей «надстоящей» над органами местного самоуправления поселений структурой, в то время как муниципальный район является «надстроечной» структурой и должен действовать в интересах всех поселений, а не в своих «собственных» интересах.

Формирование представительного органа муниципального района посредством делегирования поселениями своих представителей в равном количестве от каждого поселения вне зависимости от численности избирателей устраняет названные выше недостатки, но является менее демократичным и может повлечь отстаивание депутатами только интересов своих поселений.

Назначение главы местной администрации по результатам конкурса позволяет предъявлять к участникам конкурса профессиональные требования, однако назначенный глава местной администрации не несет ответственность перед населением. Кроме того, очень вероятен конфликт между избранным главой муниципального образования, ответственным перед населением, но отстраненным от непосредственного управления муниципальным хозяйством, и назначенным главой местной администрации, имеющим в своем распоряжении материальные и финансовые ресурсы.

Можно назвать и другие преимущества и недостатки каждого из рассмотренных способов, но уже ясно, что выбор одного из них весьма сложен и должен осуществляться в каждом муниципальном образовании применительно к его условиям и особенностям.

Два основных подхода к построению структур местных администрации – функциональный и программно-целевой.

Функциональный подход применяется при разработке структуры, обеспечивающей текущее управление муниципальным образованием. При этом подходе выявляются функции, исполняемые местными администрациями, и их структура формируется таким образом, чтобы выполнение каждой из функций обеспечивалось соответствующей структурной единицей. Это не означает, что для выполнения единичной функции необходим отдельный орган.

После выявления всего набора функций (а это несложно сделать, исходя из компетенции муниципального образования) осуществляется их группировка по какому-либо принципу, например, по «отраслевому» (благоустройство, жилищное хозяйство, образование, здравоохранение и т.п.), по принципу принадлежности к одной сфере (социальная, экономическая, социально-политическая) и уже после этого окончательно выстраивается необходимая структура. Ряд структурных единиц формируется для осуществления вспомогательных функций, то есть тех, без которых невозможно решение основных задач, стоящих перед органами местного самоуправления (имеются ввиду функции финансового планирования, исполнения и контроля за исполнением местного бюджета, управления кадрами, ведения архивов и т.п.). Как правило, применяется одновременно несколько принципов для группировки функций, а степень «укрупнения» структурных единиц определяется составом и количеством управляемых объектов. Важно, чтобы все функции были учтены, не происходило дублирования функций, и не совмещались в одной структурной единице функции планирования и исполнения, исполнения и контроля.

Программно-целевой подход применяется при формировании структуры, обеспечивающей реализацию программ, в частности программ и проектов развития муниципальных образований, как комплексных, так и целевых. Отличие этого подхода от предыдущего состоит в том, что в основу построения структуры положены не функции, а цели, задачи, их ранжирование по приоритетам, способы достижения, формы и механизмы реализации, определенные программами и проектами развития, и учитывается динамика изменений в процессе реализации программ и проектов. В остальном в этих подходах применяются одинаковые принципы.

В действительности не может существовать муниципальных образований, в которых осуществляется исключительно текущее управление или реализуются только программы и проекты развития. И то и другое присуще каждому муниципальному образованию; поэтому при построении структур местных администраций в различной мере применяются оба названных подхода. Конечно, это создает определенные сложности, но именно учет всех функций, целей, задач, приоритетов, ресурсов и ограничений позволяет оптимизировать структуры местных администраций.

Возможные базовые структуры администраций муниципального района, поселения и городского округа без учета осуществления ими отдельных государственных полномочий, поскольку наличие и перечень названных полномочий являются переменными факторами представлены на рисунках 22 - 24. Мы называем их базовыми, потому что для каждого конкретного муниципального образования они должны уточняться применительно к его особенностям (характеристикам).

Рисунок 22. Примерная структура администрации муниципального района

Рисунок 23. Примерная структура администрации крупного поселения

Рисунок 24. Примерная структура администрации городского округа

Дата добавления: 2014-10-17