Управление местными финансами

Вопросы для контроля.

1. Назовите модели муниципального хозяйства.

2. Какая модель муниципального хозяйства реализуется на практике?

3. Охарактеризуйте коммунальную модель муниципального хозяйства.

4. Охарактеризуйте рыночную модель муниципального хозяйства.

5. Почему, по вашему мнению, применяется смешанная модель муниципального хозяйства?

6. Назовите и охарактеризуйте правовые режимы муниципального имущества.

7. Относится ли управление муниципальной собственностью к вопросам местного значения?

8. Чем, по сути, является управление муниципальной собственностью?

9. Какие действия по распоряжению муниципальным имуществом могут совершать органы местного самоуправления?

10. Что является целью непосредственного пользования имуществом органами местного самоуправления?

11. В каких случаях создаются муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения с передачей им имущества в хозяйственное ведение или оперативное управление?

12. С какими целями муниципальное имущество может сдаваться в аренду?

13. Назовите цели и преимущества передачи муниципального имущества в концессию.

14. В каких целях муниципальное имущество может передаваться в доверительное управление?

15. Кто может быть доверительным управляющим муниципальным имуществом?

Структура местных бюджетов

В местных бюджетах выделяются доходная и расходная части, формируемые в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации (рис. 34).

Рисунок 34. Укрупненная структура местного бюджета

Доходная часть состоит из собственных доходов местных бюджетов и доходов, получаемых в порядке осуществления межбюджетных отношений. Можно также выделить налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов.

Расходная часть состоит из расходов на текущие нужды, включающих расходы на решение вопросов местного значения и расходы на исполнение отдельных государственных полномочий, и расходов на капитальные вложения.

Доходы местных бюджетов

К собственным доходам местных бюджетов относятся[109]:

- доходы от местных налогов и сборов;

- часть доходов от региональных налогов и сборов;

- часть доходов от федеральных налогов и сборов;

- безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней;

- доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

- часть прибыли муниципальных предприятий и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг;

- штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

- добровольные пожертвования;

- средства самообложения граждан;

- иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.

Структура доходов местных бюджетов представлена на рисунке 35.

Рисунок 35. Структура доходов местных бюджетов

Местными налогами в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации являются[110] земельный налог и налог на имущество физических лиц.

Бюджетным кодексом Российской Федерации установлены фиксированные нормативы зачисления в местные бюджеты доходов от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами[111], с разбивкой по категориям муниципальных образований.

Учитывая дифференциацию в уровне экономического развития муниципальных образований, невозможно при формировании местных бюджетов обойтись без отлаженной системы межбюджетных отношений.

Для обеспечения реализации делегированной компетенции местным бюджетам предоставляются субвенции из других уровней бюджетной системы[112].

Зачисление в местные бюджеты доходов от региональных налогов и сборов осуществляется как по налоговым ставкам, установленным законами субъектов Российской Федерации, так и по нормативам отчислений[113]. Указанные нормативы для поселений и муниципальных районов могут устанавливаться законом субъекта Российской Федерации в части региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, а для поселений, входящих в состав муниципального района – решениями представительного органа муниципального района в части региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты муниципальных районов[114].

Кроме очевидной общей цели осуществления отношений с местными бюджетами – формирования доходов местных бюджетов для обеспечения финансирования их расходов на реализацию собственных и делегированных полномочий – Федеральный закон называет частные подцели:

- выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений[115];

- выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов)[116];

- долевое финансирование инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований[117];

- долевое финансирование приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований[118];

- финансирование осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий[119].

Для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений в составе расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных районов образуются, соответственно, региональные и районные фонды финансовой поддержки поселений[120].

Могут существовать и действительно существуют муниципальные образования, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых превышает средний уровень бюджетной обеспеченности по субъекту Российской Федерации. Для них предусмотрен так называемый «обратный» или «отрицательный» трансферт – перечисление субвенций в региональный фонд финансовой поддержки.

Для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд муниципального развития[121].

Фонд софинансирования социальных расходов может быть образован в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований[122].

Положительным моментом, учитывая дотационность большинства региональных бюджетов, является возможность зачислять в фонды муниципального развития и софинансирования социальных расходов субсидии из федерального бюджета в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год[123].

Перечисленными фондами не исчерпываются источники средств финансовой помощи местным бюджетам. Федеральный закон и Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривают возможность предоставления местным бюджетам иных дотаций и субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации из бюджета субъекта Российской Федерации в случаях и в порядке, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации[124].

Для финансирования осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в составе бюджета субъекта Российской Федерации образуется региональный фонд компенсаций[125]. Поскольку осуществление отдельных государственных полномочий может возлагаться на органы местного самоуправления и федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанный фонд формируется за счет:

- субвенций из федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами;

- иных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами субъектов Российской Федерации[126].

Структура поступлений в местные бюджеты из бюджетов субъектов Российской Федерации представлена на рисунке 36.

Рисунок 36. Структура безвозмездных поступлений в местные бюджеты

из бюджета субъекта Российской Федерации

Расходы местных бюджетов

Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает обязанность предусматривать в расходной части местных бюджетов раздельно финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий[127], причем в данном законе имеется указание на полномочия органов государственной власти в части регулирования осуществления расходов местных бюджетов на осуществление отдельных государственных полномочий.

Законодательство предъявляет к расходованию средств местных бюджетов те же требования, что и к расходованию средств бюджетов других уровней публичной власти, ограничивает самостоятельность органов местного самоуправления в расходовании бюджетных средств, подтверждая принадлежность местного самоуправления к системе публичной власти и принцип «подзаконности» местного самоуправления:

- расходы местных бюджетов осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации[128];

- органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации[129];

- в муниципальных образованиях, получающих дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, размер оплаты труда депутатов, должностных лиц, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений регулируется законом субъекта Российской Федерации[130];

- размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется в порядке, предусмотренном федеральным законом[131];

- порядок формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации[132].

С другой стороны, органы местного самоуправления обладают и самостоятельностью в расходовании средств местных бюджетов:

- органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований в порядке, установленном решением представительного органа муниципального образования[133];

- органы местного самоуправления тех муниципальных образований, которые не получают дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, должностных лице, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения[134];

- порядок формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления[135].

Налоговые и бюджетные полномочия органов местного самоуправления

Конституция Российской Федерации, определив местное самоуправление как организационно обособленный и относительно самостоятельный уровень публичной власти, отнесла к вопросам местного значения самостоятельное установление органами местного самоуправления местных налогов и сборов[136].

Федеральный закон № 131-ФЗ с учетом того, что данным законом муниципальные образования разделены на категории, отнес к вопросам местного значения каждой из этих категорий установление собственных местных налогов и сборов, расширив налоговые полномочия органов местного самоуправления правом изменения и отмены местных налогов и сборов[137].

В соответствии с данным Федеральным законом «перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах»[138].

В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации «налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения, а именно:

- объект налогообложения;

- налоговая база;

- налоговый период;

- налоговая ставка;

- порядок исчисления налога;

- порядок и сроки уплаты налога.

В необходимых случаях при установлении налога в акте законодательства о налогах и сборах могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком»[139].

Налогоплательщики, объект налогообложения, налоговая база, налоговый период по земельному налогу установлены Налоговым кодексом Российской Федерации[140].

В части порядка исчисления налога и авансовых платежей по налогу представительные органы муниципальных образований вправе только предусматривать уплату авансовых платежей для налогоплательщиков, являющихся физическими лицами[141], и право для отдельных категорий налогоплательщиков не исчислять и не уплачивать авансовые платежи по налогу в течение налогового периода[142], а также определять порядок доведения до сведения налогоплательщиков кадастровой стоимости земельных участков[143].

Налоговые ставки по земельному налогу устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, но их пределы определены Налоговым кодексом Российской Федерации[144].

Не исключая права органов местного самоуправления на установление льгот по земельному налогу, Налоговый кодекс Российской Федерации установил значительное количество категорий лиц, освобожденных от налогообложения[145], лишив тем самым местные бюджеты существенной доли поступлений от земельного налога, а органы местного самоуправления одного из механизмов проведения налоговой политики.

Кроме ставок земельного налога в установленных пределах, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований устанавливаются порядок и сроки платежей по налогу[146], однако также с некоторыми ограничениями.

Что касается налога на имущество физических лиц, то плательщики налога, объекты налогообложения, налоговая база, налоговый период, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога определены Законом Российской Федерации «О налогах на имущество физических лиц»[147].

К полномочиям представительных органов муниципальных образований отнесены установление ставки налога на имущество физических лиц в пределах, установленных названным законом[148], льгот по данному налогу и оснований для их использования[149], причем непосредственно законом перечислены категории граждан, освобожденных от уплаты налога[150]. То есть, и по налогу на имущество физических лиц наблюдается та же картина, что и по земельному налогу.

Итак, к налоговым полномочиям органов местного самоуправления в части местных налогов относится не установление этих налогов, а установление их элементов, причем в пределах, определенных федеральным законодательством.

Федеральный закон № 131-ФЗ детализирует полномочия органов местного самоуправления, в частности, их бюджетные полномочия[151], однако участие муниципальных образований в бюджетных отношениях еще более подробно регулируется Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Бюджетный кодекс Российской Федерации содержит отдельную статью[152], в соответствии с которой органы местного самоуправления осуществляют следующие бюджетные полномочия:

- установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;

- составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

- установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

- определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

- осуществление муниципальных заимствований, управление муниципальным долгом;

- детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к соответствующему местному бюджету;

- в случае и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;

- иные бюджетные полномочия, отнесенные Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления муниципальных районов и поселений, помимо перечисленных полномочий, осуществляют также бюджетные полномочия, связанные с отношениями между бюджетами муниципальных районов и бюджетами поселений.

Исполнение местных бюджетов

Федеральный закон № 131-ФЗ установил: «Исполнение местного бюджета производится в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации»[153]. Что же и как регулируется Бюджетным кодексом Российской Федерации в части исполнения местных бюджетов? Общий ответ на этот вопрос по совокупности норм Бюджетного кодекса Российской Федерации очень прост: все и так же, как в части исполнения федерального и региональных бюджетов, – а более конкретно это выглядит следующим образом.

На органы исполнительной власти, в данном случае на местные администрации, возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами[154].

Исполнение местного бюджета обеспечивается местной администрацией, а организация исполнения местного бюджета возлагается на финансовый орган местной администрации[155].

Кассовое обслуживание местных бюджетов осуществляется Федеральным казначейством или исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с ними соответствующих федеральных органов[156].

Все этапы, сроки, процедуры, контрольные параметры исполнения бюджетов, включая местные бюджеты, установлены Бюджетным кодексом Российской Федерации[157]; полномочия органом местного самоуправления при этом минимальны.

Можно отметить, что исполнение местных бюджетов, как и вообще все функции органов местного самоуправления в отношении местных бюджетов, жестко «вписано» в общий процесс исполнения бюджетов во всей бюджетной системе Российской Федерации, и органы местного самоуправления обладают только ограниченным кругом полномочий в части исполнения местных бюджетов. Здесь так же, как и ранее, можно сказать, что органы местного самоуправления не исполняют самостоятельно местный бюджет, а осуществляют отдельные прямо предписанные Бюджетным кодексом Российской Федерации полномочия по исполнению местных бюджетов.

Финансовый баланс территории муниципального образования

В органах местного самоуправления при оценке ресурсов, направляемых на функционирование муниципального хозяйства и социально-экономическое развитие муниципальных образований, финансовом планировании традиционно принято ориентироваться на средства местных бюджетов. Если в отношении финансового обеспечения текущего функционирования муниципального хозяйства это почти неизбежно (хотя и здесь возможны варианты), то в отношении развития, в частности, реализации планов, программ и проектов развития муниципального образования это принципиально неверно.

Во-первых, для большинства муниципальных образований изыскание средств на развитие, следовательно, на инвестиции в местном бюджете не только сложная, но и зачастую невыполнимая задача. Во-вторых, программы и проекты развития, по крайней мере в бизнес-секторе, реализуются в основном за счет привлекаемых ресурсов. Но у коммерческих организаций есть возможность привлекать кредитные ресурсы или осуществлять эмиссию ценных бумаг. Теоретически такими возможностями и законными правами обладают и органы местного самоуправления, однако коммерческие организации реализуют программы и проекты, которые окупаются и позволяют в последующем вернуть заемные средства. Программы и проекты развития муниципальных образований, как правило, имеют социальную направленность, поэтому, осуществляя внешние заимствования, органы местного самоуправления должны ориентироваться на возможности возврата их из тех же местных бюджетов. В этой ситуации требуется выявить источники ресурсов развития, доступные для органов местного самоуправления, и такие источники существуют.

Прежде всего, это средства бюджетов других уровней бюджетной системы. На территории муниципального образования реализуются или при определенных условиях могут реализовываться федеральные и региональные программы и проекты. Для включения в эти программы и проекты органам местного самоуправления необходимо иметь о них информацию и уметь представлять свое муниципальное образование как наиболее привлекательное для их реализации. То же самое можно сказать и о средствах региональных бюджетов, предусмотренных для софинансирования муниципальных социальных расходов и для развития муниципальных образований.

Еще не получило достаточного развития межмуниципальное экономическое сотрудничество, но частично создана и уже может применяться правовая база создания межмуниципальных организаций, позволяющая объединять ресурсы нескольких муниципальных образований и, следовательно, использовать на территории одного муниципального образования, в том числе, и средства других муниципальных образований, если это представляется взаимовыгодным.

Многие из коммерческих организаций, заинтересованные в создании комфортных условий проживания и рекреации своих сотрудников и благоустройстве среды, в которой они ведут бизнес, имеют свои социальные программы. Что же касается развития экономики на территории муниципального образования, то это прямо совпадает с их интересами. Поэтому они также выделяют определенные средства на эти цели.

Уставная деятельность ряда некоммерческих организаций также связана с развитием муниципальных образований. На это обычно направляются их собственные средства и привлеченные средства грантодателей.

Существуют также международные программы и проекты, целями которых являются развитие местных сообществ, муниципальных образований в целом либо отдельных отраслей муниципального хозяйства (здравоохранения, образования, культуры и т.п.).

Редко применяемой, но все-таки возможной является такая форма привлечения средств, как самообложение граждан.

Таким образом, источниками ресурсов развития муниципального образования кроме местного бюджета могут являться:

- средства федерального бюджета;

- средства регионального бюджета;

- средства бюджетов других муниципальных образований;

- средства коммерческих организаций (предприятий), находящихся на территории муниципального образования, и других инвесторов;

- средства некоммерческих организаций;

- средства российских и международных грантов;

- средства граждан;

- банковские кредиты и муниципальные заимствования (для очень ограниченного круга муниципальных образований);

- прочие (в зависимости от местных условий) источники финансирования.

Для учета и вовлечения названных источников ресурсов функционирования и развития составляется финансовый баланс территории муниципального образования, в который включаются все возможные ресурсы. Это позволяет рационально использовать средства местного бюджета (не финансировать те направления, которые могут быть профинансированы из других источников) и увеличивать ресурсный потенциал развития. Из названных выше методов муниципального управления наиболее эффективным здесь является метод коммуникации, то есть ведение переговоров, организация взаимодействия и координация деятельности.

Бюджетирование, ориентированное на результат

Традиционно составление проекта бюджета в расходной части осуществлялось и еще во многом продолжает осуществляться по давно сложившейся схеме, в упрощенном виде представляющейся следующим образом: получателями бюджетных средств направляются бюджетные заявки распорядителям бюджетных средств по соответствующим отраслям муниципального хозяйства; затем эти заявки сводятся воедино в органе бюджетного планирования и корректируются им с учетом проектировок доходной части бюджета и приоритетов в деятельности органов местного самоуправления.

Заявки сопровождаются экономическими обоснованиями, но в укрупненном виде финансовое планирование, как и планирование деятельности в целом, осуществляется либо так называемым методом «от достигнутого» либо с учетом экономических и финансовых прогнозов, прежде всего, прогнозов роста/снижения инфляции путем введения поправочных коэффициентов-дефляторов. Современное бюджетное законодательство ограничивает, да и прямо запрещает такие методы бюджетного планирования, однако они в скрытой форме по-прежнему используются.

Относительно новым методом бюджетного планирования является планирование на основе нормативов бюджетного финансирования, в частности, опирающихся на социальные нормы и нормативы, муниципальные социальные стандарты. При таком планировании устанавливаются нормативы финансирования исполнения муниципальных функций и, главное, оказания муниципальных услуг, в результате чего финансируется не инфраструктура («бюджетные сети» – школы, поликлиники, дома культуры и другие муниципальные учреждения), а деятельность: бюджетные средства следуют за конечными получателями бюджетных услуг по их категориям (школьники, больные, члены кружков и т.п.). У такого метода бюджетного планирования при его несомненных достоинствах имеются существенные недостатки – он применим только к текущему функционированию муниципального образования, к отдельным направлениям деятельности и направлен не на достижение результатов, а на финансовое обеспечение процессов. Как только мы переходим к современным методам управления – управлению по результатам, управлению развитием на основе программ и проектов – нормативное финансирование становится неприменимым, по крайней мере, в определенных направлениях и видах деятельности.

Поэтому сначала в зарубежной, а потом и в российской практике начал применяться новый метод бюджетного планирования, получивший название бюджетирования, ориентированного на результат (рис. 37). Сущность этого метода заключается в определении (задании) сначала результатов, которые должны быть достигнуты за определенный (плановый) период времени, затем уже в расчете экономически обоснованных затрат на достижение этих результатов. Результаты при этом, как и в других видах планирования, должны отвечать двум требованиям: быть количественно оцениваемыми и достижимыми.

Планируемые результаты не могут быть произвольными, а должны соответствовать целям, задачам, приоритетам муниципальной политики в экономической и социальной сферах. Для их оценки требуются система показателей и методика оценки.

	БЮДЖЕТ

  РЕЗУЛЬТАТ

СФЕРА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (отрасль)

показатели

Здания, сооружения

показатели

Оборудование

показатели

Материалы

показатели

Кадры муниципального управления

показатели

КАДРЫ

Кадры организаций

корректировка

Рисунок 37. Схема бюджетирования, ориентированного на результат

Дата добавления: 2014-10-17