Студопедия

КАТЕГОРИИ:


Архитектура-(3434)Астрономия-(809)Биология-(7483)Биотехнологии-(1457)Военное дело-(14632)Высокие технологии-(1363)География-(913)Геология-(1438)Государство-(451)Демография-(1065)Дом-(47672)Журналистика и СМИ-(912)Изобретательство-(14524)Иностранные языки-(4268)Информатика-(17799)Искусство-(1338)История-(13644)Компьютеры-(11121)Косметика-(55)Кулинария-(373)Культура-(8427)Лингвистика-(374)Литература-(1642)Маркетинг-(23702)Математика-(16968)Машиностроение-(1700)Медицина-(12668)Менеджмент-(24684)Механика-(15423)Науковедение-(506)Образование-(11852)Охрана труда-(3308)Педагогика-(5571)Полиграфия-(1312)Политика-(7869)Право-(5454)Приборостроение-(1369)Программирование-(2801)Производство-(97182)Промышленность-(8706)Психология-(18388)Религия-(3217)Связь-(10668)Сельское хозяйство-(299)Социология-(6455)Спорт-(42831)Строительство-(4793)Торговля-(5050)Транспорт-(2929)Туризм-(1568)Физика-(3942)Философия-(17015)Финансы-(26596)Химия-(22929)Экология-(12095)Экономика-(9961)Электроника-(8441)Электротехника-(4623)Энергетика-(12629)Юриспруденция-(1492)Ядерная техника-(1748)

Управление муниципальным хозяйством




Вопросы для контроля.

1. Назовите и охарактеризуйте особенности муниципального управления, влияющие на выбор методов муниципального управления.

2. Какой особенностью муниципального управления определяется выбор метода правового регулирования общественных отношений в муниципальном образовании?

3. Чем определяется ограниченность применения метода прямого администрирования в муниципальном управлении?

4. Чем вызвана актуальность и важность применения метода организации коммуникаций в муниципальном управлении?

5. Как влияет публичный характер муниципального управления на применяемые в нем методы?

6. Приведите определение муниципального правового акта.

7. Какие акты входят в систему муниципальных правовых актов?

8. Назовите виды муниципальных правовых актов, издаваемых субъектами регулирования правоотношений в муниципальном образовании.

9. Кто, кроме органов местного самоуправления, может участвовать в обеспечении функционирования и развития муниципального образования?

10. Как органы местного самоуправления могут влиять на деятельность хозяйствующих субъектов в целях их участия в функционировании и развитии муниципального образования?

 

Экономические модели муниципального хозяйства

Несмотря на большое разнообразие видов и методов ведения муниципального хозяйства, можно выделить три его основные модели (названия условны, поскольку разными авторами они именуются по-разному):

- коммунальная модель;

- рыночная (либеральная) модель;

- смешанная модель.

Коммунальная модель (рис. 28) отличается тем, что все муниципальные функции и муниципальные услуги осуществляются и предоставляются непосредственно органами местного самоуправлениями и организациями муниципальной формы собственности.

В рыночной (либеральной) модели (рис. 29) муниципальные функции исполняются органами местного самоуправления, количество муниципальных (бюджетных) услуг минимизировано. Услуги предоставляются структурами свободного рынка по заказу органов местного самоуправления. Значительная часть услуг коммерциализирована и предоставляется потребителям по рыночной стоимости. Органы местного самоуправления выполняют роль регулятора отношений (в пределах своих полномочий) и заказчика от имени населения.

 

 


Межмуниципальные фонды

 

Рисунок 28. Коммунальная модель муниципального хозяйства

 

В реальной жизни названные модели в полном объеме не применяются, а реализуется смешанная модель (рис. 30), имеющая признаки и коммунальной и рыночной модели (в разных государствах в различных пропорциях). Муниципальные функции исполняются органами местного самоуправления. Муниципальные услуги (бюджетные) предоставляются как организациями муниципальной формы собственности (по заданию органов местного самоуправления либо по их заказу), так и рыночными структурами (по заказу органов местного самоуправления).

 

 


Рисунок 29. Рыночная (либеральная) модель муниципального хозяйства

К бюджетным относятся услуги, предоставляемые для потребителя бесплатно (в соответствии с законодательством) либо за социальную плату (ниже рыночной стоимости), а также услуги, количество и качество которых для индивидуального потребителя не может быть учтено. Коммерциализируются услуги, которые могут предоставляться конкретному потребителю с учетом количества и качества потребленных услуг и не имеют высокой социальной значимости.

 

 

 


Рисунок 30. Смешанная модель муниципального хозяйства

 

Формирование муниципального имущества

Общие основания приобретения права собственности определены Гражданским кодексом Российской Федерации[87]. Из всех перечисленных в Гражданском кодексе возможностей формирования муниципального имущества основными должны были бы стать создание и приобретение объектов имущества за счет средств местного бюджета, но это в том случае, если бы муниципальные образования имели многолетнюю историю своего существования и/или значительные финансовые ресурсы. Поскольку ни того, ни другого в российской действительности не имеется, имущество муниципальных образований в своей основной части формировалось и формируется посредством свойственных публично-правовым образованиям процедурам разграничения имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, а также передачи имущества из государственной в муниципальную собственность. Хотя в последние годы наблюдаются и факты создания и приобретения имущества за счет средств местных бюджетов, но пока в незначительных объемах.

Основные способы формирования муниципального имущества представлены на рисунке 31.

 

                           
 
Создание или изготовле-ние новых вещей за счет средств местного бюджета  
 
Приобре-тение в результа-те сделок  
 
Получе-ние в результа-те наследо-вания  
 
Переход права собствен-ности в результате преобразо-вания  
 
Включе-ние в муници-пальную собствен-ность бесхозяйной вещи  
 
Разграниче-ние имущества между муници-пальными образова-ниями  
 
Передача имущества из государст-венной собствен-ности  


 

 

 

 


Рисунок 31. Основные способы формирования муниципального имущества

 

Правовые режимы муниципального имущества

Право собственности на имущество состоит в правах владения, пользования и распоряжения им. Наличие имущества в муниципальной собственности не означает, что муниципальные образования, а от их имени – органы местного самоуправления – осуществляют все названные права в полном объеме и одновременно по отношению ко всему муниципальному имуществу.

В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации имущество публично-правовых образований, в число которых входят муниципальные образования, может находиться в одном из трех правовых режимов[88] (рис. 32):

- в хозяйственном ведении;

- в оперативном управлении;

- в казне.

 

 

 


Рисунок 32. Правовые режимы муниципального имущества

 

Право хозяйственного ведения, осуществляемое муниципальными унитарными предприятиями, состоит во владении, пользовании и распоряжении имуществом в пределах, определяемых Гражданским кодексом Российской Федерации[89]. Эти пределы заключаются в отсутствии у муниципальных унитарных предприятий права продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника[90]. Но и собственник (муниципальное образование) не вправе распоряжаться имуществом, переданным в хозяйственное ведение, причем права муниципального унитарного предприятия на владение имуществом защищаются также и против собственника.

Права владения, пользования и распоряжения имуществом, переданным в оперативное управление муниципальным казенным предприятиям и муниципальным учреждениям, определены в большей степени в пользу собственника. Так, муниципальное казенное предприятие и муниципальное учреждение, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и назначением этого имущества. Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за казенным предприятием или учреждением либо приобретенное казенным предприятием или учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Имуществом, изъятым у казенного предприятия или учреждения, собственник этого имущества вправе распорядиться по своему усмотрению[91].

Муниципальное казенное предприятие так же, как и муниципальное унитарное предприятие, созданное на праве хозяйственного ведения, вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества[92].

Муниципальное бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества[93].

В муниципальную казну входит муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями[94], и этим имуществом органы местного самоуправления от имени муниципального образования распоряжаются самостоятельно и непосредственно.

Управление муниципальным имуществом

Согласно Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью[95].

Гражданское законодательство употребляет слово «управление» в сочетаниях, имеющих конкретный правовой смысл и содержание: «оперативное управление», «доверительное управление», «внешнее управление» и т.п.. В Конституции же слово «управление» применено для обозначения самостоятельных действий органов местного самоуправления в отношении муниципальной собственности, что подтверждается нормой другой статьи, предшествующей названной: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное … владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью»[96]. Здесь мы уже видим, что применено слово «распоряжение», поэтому в дальнейшем будем говорить не об управлении муниципальной собственностью, а о распоряжении муниципальным имуществом.

Органы местного самоуправления, распоряжаясь муниципальным имуществом, могут совершать следующие действия[97] (рис. 33):

- передачу в хозяйственное ведение муниципальным унитарным предприятиям;

- передачу в оперативное управление муниципальным казенным предприятиям и муниципальным учреждениям;

- передачу во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъекта Российской Федерации и органам местного самоуправления иных муниципальных образований;

- передачу в пожизненное наследуемое владение;

- передачу в доверительное управление;

- сдачу в аренду;

- передачу в концессию;

- отчуждение;

- совершение иных сделок в соответствии с федеральными законами.

 

 


 

 

                 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 


Рисунок 33. Действия, совершаемые в отношении муниципального

имущества

 

Здесь в основном названы действия по распоряжению имуществом или имеются особенности таких действий, свойственные органам публичной власти в отличие от других участников гражданских правоотношений.

В распоряжении имуществом органы местного самоуправления обладают меньшей свободой, чем граждане и юридические лица, что объясняется публичной природой муниципальной собственности и ее предназначением для удовлетворения публичных нужд.

Способы распоряжения муниципальным имуществом

В зависимости от целевого назначения муниципального имущества и его правового режима возможны различные способы распоряжения муниципальным имуществом.

а) Непосредственное пользование муниципальным имуществом

Осуществляется органами местного самоуправления для обеспечения собственной деятельности. При этом имущество может либо находиться в составе муниципальной казны либо закрепляться за органами местного самоуправления, наделенными статусом юридического лица в организационно-правовой форме учреждений, в оперативное управление.

б) Передача имущества в хозяйственное ведение и оперативное управление муниципальным унитарным предприятиям и муниципальным учреждениям

Создание муниципальных унитарных предприятий (муниципальных предприятий и муниципальных казенных предприятий) и муниципальных учреждений возможно в тех случаях, когда:

- планируемые цели их деятельности соответствуют целям, установленным федеральными законами «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», «О некоммерческих организациях», «Об автономных учреждениях»;

- имущество, на базе которого создаются муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения, может в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ находиться в муниципальной собственности;

- планируемые для создаваемых предприятий и учреждений производство работ, изготовление продукции и предоставление услуг населению не осуществляются (не могут по каким-либо причинам осуществляться) на данной территории организациями других форм собственности.

в) Сдача муниципального имущества в аренду

Аренда муниципального имущества может осуществляться для оказания услуг населению на базе муниципального имущественного комплекса и (или) для получения доходов в местный бюджет. Основной целью здесь является оказание населению услуг, связанных с решением вопросов местного значения.

г) Передача муниципального имущества в концессию

Невозможность в определенных случаях формирования рыночной конкурентной среды может отчасти компенсироваться конкуренцией за рынок на основе концессионных соглашений, которые реализуются путем заключения договоров на право осуществления различного рода хозяйственной деятельности с передачей объектов муниципальной инфраструктуры в эксплуатацию и управление российскому или иностранному хозяйствующему субъекту (управляющей компании).

Кроме того, в условиях отсутствия у муниципальных образований собственных средств для инвестирования в объекты муниципальной инфраструктуры, концессия является способом привлечения инвестиционного капитала.

Преимуществом концессии перед отчуждением муниципального имущества является также возможность проведения муниципальной ценовой (тарифной) политики в сфере деятельности локальных естественных монополий, основанной не на директивном методе установления тарифов (что не вполне соответствует принципам рыночной экономики, и соответствующие полномочия органов местного самоуправления всегда могут быть прекращены законодательством), а на основе взаимовыгодных соглашений.

д) Передача муниципального имущества в доверительное управление

Передача муниципального имущества в доверительное управление может осуществляться в целях более эффективного управления муниципальным имуществом, повышения качества услуг населению, использования муниципального имущества без создания организаций муниципальной формы собственности.

По договору доверительного управления имуществом органы местного самоуправления передают доверительному управляющему на определенный срок имущество в доверительное управление, а доверительный управляющий обязуется осуществлять управление этим имуществом в интересах органов местного самоуправления или указанного ими лица.

е) Отчуждение муниципального имущества

Отчуждение муниципального имущества осуществляется в случаях, если оно не соответствует целевому назначению, предусмотренному законодательством, или если оно не является необходимым для реализации компетенции муниципальных образований.

Отчуждение муниципального имущества может осуществляться в виде безвозмездной передачи другому муниципальному образованию, органам государственной власти субъекта Российской Федерации или федеральным органам государственной власти (в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий), либо в процессе приватизации в соответствии с федеральным законом.

Муниципальные предприятия и муниципальные некоммерческие организации

Основной задачей органов местного самоуправления, как это следует из вопросов местного значения, является организация и обеспечение предоставления населению общественных услуг. Очевидно, что большая часть этих услуг не может предоставляться непосредственно органами местного самоуправления как органами публичной власти, а также организациями немуниципальной формы собственности в силу иных целей деятельности названных организаций и в силу того, что определенные услуги, в частности социальные услуги, гарантированные гражданам Конституцией Российской Федерации, должны предоставляться муниципальными организациями. В связи с этим органы местного самоуправления наделены правом создавать такие организации.

а) Муниципальные унитарные предприятия

Детальное регулирование вопросов создания, деятельности, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий осуществляется Федеральным законом от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

Унитарное предприятие, как и всякое другое, является коммерческой организацией[98]. Закон предусматривает возможность создания государственных или муниципальных предприятий в определенных случаях[99], из которых к муниципальным предприятиям могут быть отнесены следующие:

- необходимость использования имущества, приватизация которого запрещена;

- необходимость осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам);

в том числе, для казенных предприятий:

- если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для нужд муниципального образования;

- необходимость использования имущества, приватизация которого запрещена;

- необходимость осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;

- необходимость осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;

- необходимость осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.

В итоге мы получаем, что муниципальные унитарные предприятия если и могут создаваться, то только для осуществления очень ограниченного круга видов деятельности, по преимуществу некоммерческого характера, более свойственных казенным предприятиям, которые в части правового режима имущества и взаимоотношений с органами местного самоуправления практически не отличаются от муниципальных учреждений.

Характеристика правовым режимам имущества (хозяйственное ведение и оперативное управление), находящегося во владении, пользовании и распоряжении муниципальных унитарных предприятий[100], уже дана выше. Здесь напомним, что наиболее адекватным для организаций публичной формы собственности является режим оперативного управления.

Риск потери муниципального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения и оперативного управления за муниципальными унитарными предприятиями достаточно велик.

Органы местного самоуправления в отношении муниципальных унитарных предприятий обладают достаточными правами[101] при условии грамотного и в полном объеме использования этих прав.

Муниципальные учреждения

Наличие муниципальных учреждений, осуществляющих отдельные виды деятельности, прямо предусмотрено Конституцией Российской Федерации. Это учреждения здравоохранения[102] и образования[103].

Федеральный закон № 131-ФЗ, не называя возможные виды деятельности муниципальных учреждений, включает в полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения создание муниципальных учреждений[104], а, определяя перечень видов муниципального имущества по целевому назначению, включает в этот перечень имущество, на базе которого могут быть созданы муниципальные учреждения[105].

Гражданское законодательство содержит следующие основные положения, относящиеся к муниципальным учреждениям:

- учреждение является некоммерческой организацией;

- учреждение создается для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера;

- имущество закрепляется за учреждением на праве оперативного управления;

- муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением;

- бюджетные учреждения полностью или частично (в зависимости от вида учреждения) финансируются за счет средств местного бюджета.

Основываясь на приведенных нормах, можно сделать вывод, что муниципальные организации, создаваемые в такой организационно-правовой форме как учреждения, полностью отвечают смыслу деятельности местного самоуправления: их цели носят социально-культурную направленность, они подконтрольны органам местного самоуправления, финансируются в части муниципального задания по смете (расходуют бюджетные средства на цели, определенные собственником), не распоряжаются самостоятельно имуществом, принадлежащим муниципальному образованию, и не отвечают по своим обязательствам недвижимым имуществом, закрепленным за ними муниципальным образованием или приобретенным за бюджетные средства.

Иные некоммерческие организации муниципальных образований

Законодательство допускает создание и деятельность иных некоммерческих организаций муниципальных образований. Федеральный закон № 131-ФЗ прямо наделил представительные органы муниципальных образований правом принятия решений о создании в порядке межмуниципального сотрудничества некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов[106].

Межмуниципальные хозяйственные общества

Норма Гражданского кодекса Российской Федерации запрещает органам местного самоуправления выступать участниками хозяйственных обществ, если иное не установлено законом[107]. Федеральным законом № 131-ФЗ установлена возможность учреждения межмуниципальных хозяйственных обществ в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения[108]. Такие общества могут быть созданы в организационно-правовых формах обществ с ограниченной ответственностью и закрытых акционерных обществ.

Выбор указанных организационно-правовых форм продиктован спецификой создания межмуниципальных хозяйственных обществ: их учредителями является ограниченный круг муниципальных образований.

Относительно участия органов местного самоуправления в управлении хозяйственными обществами по сравнению с унитарными предприятиями можно отметить, что в числе органов управления обществами могут быть и коллегиальные органы с участием представителей муниципальных образований, тогда как единственным органом управления унитарным предприятием является его руководитель.

 




Поделиться с друзьями:


Дата добавления: 2014-10-17; Просмотров: 1263; Нарушение авторских прав?; Мы поможем в написании вашей работы!


Нам важно ваше мнение! Был ли полезен опубликованный материал? Да | Нет



studopedia.su - Студопедия (2013 - 2024) год. Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав! Последнее добавление




Генерация страницы за: 0.085 сек.