Муниципальная власть

Рис. 2 Уровни государственной и публичной власти

Система государственного управления – упорядоченная совокупность взаимодействующих: (1)институтов государственного управления (часть которых представлена органами исполнительной власти), (2)профессиональных общностей служащих административного аппарата государственной службы, осуществляющих в особых формах и условиях (3)профессиональную деятельность – государственную службу, содержанием которой являются (4)процессы реализации функций государственного управления, вступающие для этого в (5)отношения и связи управления, использующие (6)специальные методы, приемы и средства (технологии) управления, имеющие различную природу (политическую, экономическую, правовую, культурную), и объединенные особым способом связи – организационной структурой государственного управления.

Т.о. мы выделили шесть подсистем государственного управления (выделены в определении цифрами)

Контрольные вопросы:

1. Что представляет собой государственное управление?

2. Каковы основные проблемы и задачи науки государственного управления?

3. Каковы особенности государственного управления как вида деятельности, его функции и методы?

4. Что представляет собой система государственного управления и какие основные подсистемы она включает?

Тема 2: «Развитие системы знаний о государственном управлении»

Целевые установки изучения темы:

В данном разделе мы проследим развитие теоретических и методических знаний о государственном и местном управлении с момента возникновения данной отрасли знаний в Древнем мире до начала ХХ века. Нами будут установлены особенности интерпретаций теории и практики государственного управления различными школами и выявлены важнейшие достижения каждой из них.

Основные понятия и термины: камерализм, «наука полиции».

За всю историю человечества накопилось огромное количество теоретического и практического материала, касающегося исследования сферы государственного управления. Эволюцию взглядов на институт государства и его роль в жизни общества можно разделить на несколько блоков:

1 блок:

Охватывает длительный период с Древних времен до начала 17 века. Можно выделить 2 этапа этого блока:

1 этап. Основные имена (Древнекитайские философы – Мэн-Цзы и Конфуций, древнеиндийские философы, древнегреческие мыслители – Аристотель, Платон, Полибий)

Государственная администрация как урегулированный правом институт отсутствует. Субъект-объектные отношения в системе государственного управления выстраиваются на основе обычаев, традиций, ритуалов. Собственно государственно-управленческая деятельность сводится к сбору налогов, поддержанию правопорядка, благоустройству городов, сглаживанию конфликтов между социальными группами и т.д. Активно развивается идея о всеобщей пользе и роли в ней государственно-управленческой деятельности.

Аристотелем впервые высказана идея о предотвращении концентрации власти в одних руках и передачи ее "среднему классу", который должен преобладать в обществе над "крайними элементами", позже эта идея будет взята на вооружение мыслителями эпохи Возрождения.

С развитием полисной системы на смену неписанным обычаям приходит закон, имеющий светский характер и выраженный в письменной форме, без религиозной окраски. Появляются кодификации правовых обычаев (в Афинах в VII в. до н.э. — «Законы Драконта», в Риме — «Законы XII таблиц»). В VII в. до н.э. реформы Солона и Клисфена заложили процедуру принятия законов народным собранием. Платон является автором первого теоретического труда в области государственного управления – «Государство», в котором он попытался сформулировать принципы построения и функционирования государств, основываясь на полисной системе Древней Греции.В древности зарождаются два базисных условия функционирования социальных систем, в частности, государства – иерархичность построения и сменяемость властной верхушки.

Ханьское конфуцианство – Конфуций выдвинул идеал государственного устройства, в котором при наличии сакрально вознесенного, но на практике бездействующего правителя реальная власть принадлежит жу, соединяющим в себе свойства философов, ученых и чиновников. Присуще теоретическое истолкование и государственной и божественной («небесной») власти в семейно-родственных категориях; «государство – одна семья», государь – Сын Неба и одновременно «отец и мать народа». Поэтому «сыновняя почтительность» (сяо) в каноническом трактате Сяо цзин была возведена в ранг «корня благодати/добродетели».

2 этап. Средневековье - начало XVII века. (основные имена: Св.Августин, Фома Аквинский, Никола Макиавелли, Дж.Локк, Ш.Монтескье). Формируется представление о государстве как юридическом институте, который осуществляет управленческие и регулятивно-охранительные функции.

В эпоху Средневековья главенствующая роль в жизни общества принадлежит католической церкви, одной из важнейших задач которой было теоретическое обоснование приоритета церковной власти перед светской. По мнению Фомы Аквинского, законодательная власть как власть первоначальная должна принадлежать народу, являющемуся приходом церкви. Царство народа не должно служить королю, а наоборот, король должен служить народу, католическая церковь является высшим и священным учреждением в обществе. Помимо Аквинского и другие представители средневековой схоластики (Егидий Филеский, Жан де Витерк, Манегольд) использовали эту идею в период борьбы церкви против королевской власти. Эта борьба привела к первому крупному разделению властей на политическую и религиозную. В позднем средневековье, в период формирования абсолютизма, расширяется сфера проникновения государственной власти, что ведет к усилению специализации государственной деятельности, дифференциации функций власти, усложнению форм и методов ее осуществления. Это находит свое отражение в трудах мыслителей того времени. Так, некоторые из них (Марсилий Падуанский, Никола Кузанский) обосновывают необходимость разграничения полномочий между законодательной и исполнительной властью. Считая народ источником всей государственной власти, называют его верховным законодателем, который для осуществления управления страной создает правительственный орган. Следует отметить, что эти идеи еще не вылились в систематически разработанную доктрину разделения властей, но, тем не менее, были значительным вкладом в ее формирование.

Новое время и доктрина разделения властей

Важнейшим достижением теории государственного управления в Новое время стала теория разделения властей. Ее возникновение было связано с необходимостью достижения политического компромисса между буржуазией и либеральным дворянством за счет разделения между этими сословиями государственно-властных функций. Родоначальниками данной теории являются английский философ Дж.Локк и французский правовед Ш.Л.Монтескье. Дж.Локк впервые четко аргументирует идею разделения властей на законодательную и исполнительную. Законодательная власть как выражение воли народа является верховной. Судебная власть не выделяется философом, а является составным элементом исполнительной власти. Монтескье впервые объявляет разделение властей высшим законом государственного устройства, который обеспечивает политическую свободу граждан. Выделяет три рода власти: законодательную, исполнительную и судебную. Принципиальное различие между теориями Локка и Монтескье заключается в следующем: если Локк рассматривал законодательную власть в качестве гаранта единства власти в целом, то Монтескье считал дурным влияние всякой власти, кто бы ей ни пользовался: должностное лицо или представительное собрание. Особое значение придавалось сложности взаимоотношений между всеми ветвями власти, которые должны дополнять друг друга, образуя один "политический механизм". Это ставит задачу создания системы сдержек и противовесов, чтобы власти, самостоятельно решая государственные задачи, могли уравновешивать друг друга, предотвращая возможность узурпации полномочий верховной власти. Всистему сдержек и противовесов Монтескье включает: срочность полномочий, независимость судей, право вето, право роспуска парламента, контроль над законодательной властью, ответственность должностных лиц перед представительным органом.

2 блок: 17 – середина 19 века.

Здесь выделяются 2 основных научных направления:

1. «Наука полиции» - совокупность политических, правовых, экономических теорий, концепций Нового Времени, предметом которых являлись описание и объяснение всех несудебных внутренних функций и институтов государства как единственного источника и носителя «всеобщего блага», обладающего монополией на его предоставление; производное от термина Аристотеля «политейя».

2. Камерализм – совокупность политических, правовых, экономических теорий, концепций, принципов, на основе которых строилась и объяснялась внутригосударственная практика за исключением судопроизводства в европейских государствах середины ХVI – конца ХVIIIвв.

Принципы камерализма: функциональность в управлении учреждений, специализация учреждений государственной администрации в какой-либо одной определенной сфере государственного управления, регламентация обязанностей чиновников, унификация штатов и жалования чиновников. Возникновение этого научного направления обычно связывают с Австрией и Германией, где уже в XVIIIвеке в университетах читался курс "камеральных" или "камералистических" наук.

3 блок Вторая половина 19в. – начало 20 в.

Австрийская школа (основоположник - Лоренц фон Штейн)

Целью науки государственною управления, по Штейну, является "осуществление принципов социального управления в самом широком смысле слова". Выделено пять сфер государственного управления – внешние отношения, войска, государственное хозяйство, правосудие, внутренние дела. Ведущая роль по реализации целей государственного управления отведена исполнительной ветви власти при четком определении вопросов ее ведения.

Немецкая школа – (М.Вебер). Государство рассматривается как отношение господства одних людей над другими, опирающееся на легитимное насилие как средство. Разработаны теории власти и бюрократии, в основу идеального государственного устройства положены принципы бюрократической иерархии. Четко разделены политическое руководство и административное управление.

Английская школа (Коул, Баркер, Файнер). Основные направления разработки – изучение политических институтов, института государственной службы, английского конституционного и административного права.

Контрольные вопросы:

1. Каковы основные особенности и достижения науки о государственном управлении в Древнем мире?

2. Какие представления о сущности и организации государственной власти господствовали в Средневековье?

3. Каковы достижения ученых Нового времени в области науки государственного управления?

4. Какие основные научные школы сформировались в XVII-XIXвв. и каковы их достижения в области науки государственного управления?

5. Какие основные научные школы формировались в XIXвв. – начале ХХвв. и каковы их достижения в области науки государственного управления?

Тема 3: «Современные методологические направления исследования и практики государственного управления»

Целевые установки изучения темы:

В данном разделе мы выясним, в каких направлениях развивается современная наука государственного управления, сравним взгляды и деятельность различных научных школ. Также мы выявим место науки государственного управления среди других научных дисциплин и уясним междисциплинарные связи знаний о государственном управлении.

Основные понятия и термины: институционализм, менеджеризм, бихевиоризм.

На сегодняшний день исследования в области науки государственного управления условно можно сгруппировать вокруг нескольких основных направлений.

Сегодня максимальное число исследований аппарата управления с научной точки зрения, производится в США. В американской литературе государственное управление и осуществляющий его аппарат, так же, как и сама наука, предмет которой составляют проблемы функционирования государственного аппарата, обозначается термином " Public administration». Основоположником американской науки государственного управления считается Вудро Вильсон, ставший впоследствии президентом США. Его взгляды изложены в статье "Наука государственного управления". Поводом для ее написания явилось принятие закона Пендлтона (1883),положившего конец "системе дележа добычи" при организации федеральной государственной службы. Был осуществлен переход от "spoil system" (подбор кадров служащих по усмотрению партии, победившей на выборах) к "merit system"(подбор кадров служащих по принципу компетентности).

Знаменитый манифест Вильсона содержит две существенные идеи:

•для того, чтобы реформировать аппарат управления, необходимо его хорошо знать, а следовательно, изучать с научных позиций;

•аппарат управления должен быть независим от политики.

Он указал также методы, которые надлежит использовать при проведении исследований государственного управления.

Быстрое развитие public administration связано с вложением огромных материальных средств, созданием школ государственного управления во всех ведущих университетах, где решаются три основные задачи: подготовка государственных служащих, повышение их квалификации и проведение научных исследований в области государственного управления.

Главным представителем классической школы public administration можно назвать Леонарда Уайта, издавшего в 1926 году "Введение в науку государственного управления".

Работы американских авторов свидетельствуют о несомненном прогрессе науки управления в США. Однако в их исследованиях есть тенденция объединения проблем управления в публичной и частной сферах, что иногда приводит к потере специфики государственного управления.

Институционализм – теория и практика государственного управления, делающие акцент на создании и использовании надорганизационных (а не внутриорганизационных) правил (институтов), составляющих механизм саморегулирования в не подверженных полной рационализации социальных системах, в т.ч. в системе государственного регулирования и управления.

Классический институционализм зародился в начале ХХ века в США. Основоположник – Т.Веблен. Предметом исследований в этой области служит организация правительственных служб, центральные органы государственного управления и периферийные службы, координация на министерском уровне, техника принятия решений, подготовка нормативных актов, хранение документов, административная иерархия, структура органов государственного управления, а также отношения между государственной администрацией и политикой, государственной администрацией и окружающей средой, государственной администрацией и общественным мнением.

Сегодня при рассмотрении систем управления структурно-институциональное направление в основном затрагивает три большие темы: координацию, децентрализацию; участие.

Дата добавления: 2014-11-08