Тема 6: «Центральный уровень государственного

управления»

Целевые установки изучения темы:

В данном разделе мы изучим основные структурные уровни и подсистемы аппарата исполнительной власти. Мы рассмотрим понятие органа государственного управления: его статус, основные институциональные и функциональные признаки. Также мы выясним основные принципы организации административной системы: территориальный, линейно-отраслевой, функциональный. Также мы изучим центральный уровень исполнительной власти в Российской Федерации: состав, функции, взаимоотношения, конституционную и законодательную регламентацию формирования и функционирования основных органов.

Основные понятия и термины: функциональный тип административной структуры, линейно-отраслевой тип административной структуры.

Под исполнительной властью следует понимать систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и использующих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение, т.е. включает три основных элемента - органы, управление, принуждение.Система органов исполнительной власти — это совокупность государственных органов, взаимосвязанных и взаимозависимых, образующих целостное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории Российской Федерации.

Государственный орган – это учрежденное в установленном порядке образование, выполняющее от имени государства одну или несколько функций, обладающее организационным единством, собственной компетенцией и полномочиями. Главным отличием государственного органа от государственных предприятий, учреждений и организаций является наличие у него властных полномочий.

Характеристика органа государственной власти включает следующие составляющие:

1. Статус – юридически закрепленное место конкретного органа в единой системе органов государственной власти России;

2. Компетенция – нормативно зафиксированный перечень вопросов, решать которые орган государственной власти имеет право;

3. Полномочия – совокупность возможных действий конкретного органа, то, что он имеет право или обязан делать;

4. Функции – объективно обусловленные виды управленческой деятельности государственного органа, его роль в системе государственного управления;

5. Задачи – набор конкретных действий, выполнение которых сопряжено с выполнением функций государственного органа.

Система органов государственной власти в России строится в соответствии с конституционно закрепленными принципами: демократия (ст. 3 КРФ), гуманизм (ст. 2, 7 КРФ), принцип разделения властей (ст. 10,11 КРФ), верховенство Конституции и федерального законодательства на всей территории страны (ст. 15 КРФ), федерализм (ст. 5 КРФ), открытость в деятельности органов власти, светскость (ст. 14 КРФ).

Существуют классификации органов государственной власти по различным основаниям:

I По уровню деятельности:

- Федеральные органы (включают Президента РФ, Федеральное собрание РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший арбитражный Суд РФ, федеральные ораны исполнительной власти и суды РФ)

- органы субъектов Федерации (органы законодательной, исполнительной и судебной власти, образуемые субъектами РФ)

II По компетенции:

-Органы общей компетенции (например, правительство, президент)

-Органы и должностные лица отраслевой компетенции (например, министры или уполномоченный по правам человека)

III По характеру выполняемых задач:

- Органы законодательной власти (обладают исключительным правом на принятие законодательных актов)

- Органы исполнительной власти (основная форма их деятельности – исполнительно-распорядительная)

- Органы судебной власти (осуществляют правосудие и уполномочены применять государственное принуждение)

- Органы контрольной власти (их деятельность состоит в проверке соответствия актов и действий государственных и иных органов, их должностных лиц)

IV По коллективу госслужащих:

- коллегиальные органы (коллективные образования, решения принимаются коллегиально например, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ)

- единоличные (орган государственной власти представлен одним человеком, единолично принимающим решение – Президент РФ, Генеральный прокурор РФ, уполномоченный по правам человека)

и т.д.

Компетенция — принадлежность по праву; круг полномочий, предоставленных законом, уставом или другим актом конкретному органу или должностному лицу; совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ и принятым в соответст­вии с Конституцией РФ конституциями (уставами) субъектов РФ.

В качестве структурных уровней организационной структуры исполнительной власти можно рассматривать: Президента Российской Феде­рации, Правительство Российской Федерации, федеральные ми­нистерства, другие центральные органы федеральной исполни­тельной власти; президентов, глав субъектов Федерации, прави­тельства субъектов Федерации, министерства и другие органы исполнительной власти субъектов Федерации; исполнительные ор­ганы местного самоуправления. Выделение структуры позволяет вырабаты­вать для каждого из органов типовые правовые статусы, типовые «внутренние» структуры, типовые наборы взаимосвязей в системе государственного управления и соответственно анализировать и оценивать их рациональность и эффективность.

Полномочия органа государственной власти - права и обя­занности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.

Классификация властных полномочий может быть проведена по трем критериям: а) по характеру полномочий, их содержанию и способам осуществления; б) по видам субъектов, использующих властные полномочия; в) по режиму применения властных полномочий.

По первому критерию властные полномочия можно разделить на:

1. Полномочия по принятию императивных решений

2. Полномочия по сбору, анализу и использованию информации, изучению ситуации и оценке предложений.

3. Контакты с полномочиями других субъектов (координация, согласование, содействие, заключение соглашения).

4. Организационно-инструктивное воздействие на объект властных отношений (организация, инструктирование, методическая помощь, консультирование, стимулирование).

5. Контрольно-оценочные полномочия.

6. Интегрирующие полномочия (комбинация вышеназванных типов - осуществление руководства, регулирование, принятие мер).

По второму критерию (по субъекту):

1. Полномочия органов,

2. Полномочия должностных лиц,

3. Полномочия народа

4. Полномочия общественных и хозяйственных организаций, наделенных определенными властными полномочиями со стороны государства.

В организационных структурах, в том числе и государственного управления, используется несколько типов построения организационных структур.

Линейное построение - структура, при которой преобладает вертикальная, однонаправленная подчи­ненность государственных органов, образующая в завершенном ви­де строгую иерархическую пирамиду. Линейный тип структуры жестко формали­зован и придает ей устойчивость, надежность, последовательность. Он благоприятен для исполнения, четкого проведения в жизнь властных требований. Но в нем слабо выражены обратные связи, ограниченно представлено многообразие жизни, что снижает его универсальность и эффективность.

Фунциональное построение – выделение большинства центральных органов государственного управления на основе «различия дел», предметов ведения и наделения их надведомственными полномочиями, действующими на всей территории государства по отношению к объектам любого масштаба, организационно-правовой формы и формы собственности. Позволяет под каждую из реали­зуемых функций управления подобрать высокопрофессиональный аппарат специалистов. В то же время данное основание порождает сложную проблему межфункциональной координации.

Линейно-отраслевой тип правительственной структуры построен на доминировании принципа выделения центральных органов государственного управления для оперативного управления группой организационно подчиненных ему

В настоящее время во всем мире происходит развитие самоуправленческих механизмов, что вызывает в послед­ние десятилетия во многих странах начинающийся переход к программно-целевому построению системы органов, в соответствии с которым в основу организационной структуры закладывается какая-либо цель или комплексная программа и им подчи­няются соответствующие элементы и их взаимосвязи. Это способ­ствует интеграции интеллектуальных, природных, производствен­ных, информационных и иных ресурсов для решения актуальных общественных проблем. Можно полагать, что за программно-целе­выми структурами управления, прежде всего государственного, большое будущее.

Система органов государственной власти РФ включает:

1. федеральные органы государственной власти (вопросы их формирования находятся в ведении Российской Федерации)

2. органы государственной власти субъектов РФ (их система устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с КРФ и ФЗ от 6.10.1999г. № 184-ФЗ)

В центральный уровень исполнительной власти в Российской Федерации включаются:

- Президент РФ (осуществляет власть главы государства),

- Правительство РФ (высший орган исполнительной власти),

- Система федеральных органов исполнительной власти и их территориальных отделений,

- Администрация Президента РФ,

- Совет Безопасности при Президенте РФ.

Президент Российской Федерации является главой государст­ва, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, Верховным главнокомандующим, субъектом законодательного процесса. Он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; определяет ос­новные направления внутренней и внешней политики государст­ва, представляет Россию внутри страны и в международных от­ношениях, принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности.

Статус и полномочия Президента РФ регламентируются Конституцией РФ, порядок выборов – ФЗ №19-ФЗ от 10.01.2003 г. «О выборах Президента РФ»

Президент РФ юридически не входит в систему ни одной ветви власти (законодательной, исполнительной, судебной), он как бы возвышается над властными институтами, осуществляет взаимодействие между ними и при принятии решений руковод­ствуется общей волей, т.е. волей большинства избирателей.

Функции Президента РФ: назначаетвысших должностных лиц государ­ства, в том числе: председателя Правительства РФ (с согласия Государственной Думы), заместителей председателя Правитель­ства РФ и федеральных министров; назначает выборы Государ­ственной Думы, референдумы; подписывает и обнародует феде­ральные законы; издает указы и распоряжения; является Вер­ховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ; вы­полняет другие общегосударственные функции.

Президент РФ применяет согласительные процедуры в случае разногласий между органами власти, он вправе приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия их Конституции, федеральным законам, междуна­родным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека до решения этого вопроса соответствующим судом.

В России в настоящее время складывается суперпрезидентский тип республики, полномочия президента чрезвычайно широки, кроме того, при Президенте РФ существует целая система государственных органов, организационно выделенных из всех ветвей власти. Однако наибольшее касательство Президент РФ и сопутствующие органы имеют все-таки к исполнительной власти.

Аппаратом для осуществления функций главы госу­дарства является Администрация Президента РФ.

Она действу­ет на правах государственного органа управления, обеспечивающего деятельность Президента РФ и осуществляющего контроль исполнения его решений. Администрация Президента непосредственно подчиняется Президенту РФ.

Состав Администрации:

1. руководитель Администрации Президента РФ,

2. два заместителя руководителя – помощника Президента,

3. ряд помощников президента,

4. пресс-секретарь президента,

5. руководитель протокола Президента,

6. полномочные представители Президента в федеральных округах,

7. советники президента,

8. полномочные представители Президента в Совете Федерации и Государственной Думе РФ, Конституционном суде,

9. старшие референты Президента,

10.референты Президента.

Образованы также постоянно действующие советы Администрации Президента по направлениям деятельности. Они инфор­мируют Президента РФ о процессах, происходящих в той или иной сфере, и обеспечивают взаимодействие Президента РФ с организациями и деятелями данной сферы. Организационное обеспечение деятельности каждого Совета осуществляет Главное управление внутренней политики Президента РФ. Решения Сове­та носят рекомендательный характер и направляются Президен­ту РФ, соответствующим органам государственной власти Рос­сийской федерации и субъектов РФ.

Также Президент РФ возглавляет Совет Безопасности РФ. Совет Безопасности формируется Президентом РФ и осуществляет подготовку решений Президента по вопросам обеспечения жизненно важных интересов личности, общества и государства, защиты их от внутренних и внешних угроз. Решения Совета Безопасности по важнейшим вопросам оформляются Указами Президента РФ, иные решения — протоколами. Секретарь Совета Безопасности является должно­стным лицом, подчиненным непосредственно Президенту РФ. Основными рабочими органами Совета Безопасности являются межведомственные комиссии. Они создаются по функциональ­ному или региональному признаку на постоянной или времен­ной основе. В состав Совета Безопасности кроме Президента РФ входят 5 постоянных членов и 18 членов Совета Безопасности.

Аппарат Совета Безопасности — самостоятельное подразделение Администрации Президента РФ; он имеет статус Главного управления Президента РФ, осуществляет организаци­онно-техническое и информационно-аналитическое обеспече­ние деятельности Совета Безопасности.

Для содействия реализации главой государства полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина образована Комиссия по правам человека при Президенте РФ.

Комиссия рассматривает обращения лиц, организаций о фактах наруше­ний прав и свобод, проверяет информацию об ущемлении прав, представляющем особую общественную опасность. Комиссия имеет право запрашивать необходимые документы и материалы у органов власти РФ и субъектов РФ, организаций, должностных лиц по вопросам, связанным с защитой прав и свобод граждан. Рекомендации и заключения Комиссии обязательны для исполнения соответствующими органами. Председатель Комиссии и ее состав утверждаются Указом Президента РФ. Члены Комиссии, кроме председателя, работа­ют в ней на общественных началах.

Правительство РФ – является высшим органом государственного управления, возглавляющим систему органов исполнительной власти.

Нормативные основы функционирования правительства РФ: глава 6 КРФ, Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 №2-ФКЗ «О правительстве РФ».

Правительство РФ состоит из:

- Председателя Правительства РФ (назначается Президентом с согласия Государственной Думы);

- заместителей Председателя Правительства РФ (назначаются Президентом по предложению Председателя Правительства);

- федеральных министров (назначаются Президентом по предложению Председателя Правительства).

Процесс формирования правительства происходит следующим образом: не позднее двух недель с момента вступления в должность Президента или после отставки предыдущего правительства в Государственную Думу Президентом вносится предложение о кандидатуре премьер-министра. В случае принятия кандидатуры Президент утверждает его в должности. В случае отклонения кандидатуры Думой в недельный срок Президент должен представить другую кандидатуру. После назначения Председателя Правительства тот должен в недельный срок предложить на рассмотрение Президенту кандидатуры своих заместителей и остальных федеральных министров, а также предложения по структуре федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, Правительство имеет двойную ответственность: в первую очередь, перед Президентом РФ, а также перед Государственной думой.

Прекращение деятельности Правительства:

1. Президент может в любой момент отправить правительство в отставку.

2. Снятие с должности Председателя Правительства влечет за собой одновременную отставку всего Правительства, но до назначения нового председателя оно функционирует под началом и.о. премьер-министра, которым может стать один из заместителей премьера на срок до 2 месяцев. Т.о. обеспечивается законодательно установленная необходимость постоянного функционирования правительства.

3. Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным президентом, т.о. срок функционирования одного кабинета максимально может составить срок полномочий Президента.

4. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству. Однако в этом случае окончательное решение остается за Президентом, он может не согласиться с решением Госдумы. Если Дума в течение 3 месяцев два раза выражает недоверие правительству, Президент имеет право ее распустить, либо, если он решит этого не делать, то он обязан отправить в отставку правительство.

5. Правительство может уйти в отставку самостоятельно. Функции Правительства Российской Федерации :

- разрабатывает и представляет Государственной Думе фе­деральный бюджет, обеспечивает его исполнение, о чем отчитывается перед Государственной Думой;

- обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, политики в области культуры, нау­ки, образования, здравоохранения, социального обеспе­чения, экологии;

- осуществляет управление федеральной собственностью, меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики России, за­конности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

- координирует деятельность федеральных органов испол­нительной власти;

- осуществляет иные полномочия, возложенные на него федеральными законами, указами Президента РФ;

Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации. В случае их противоречия Конституции РФ, фе­деральным законам и указам Президента РФ они могут быть отменены Президентом РФ.

Председатель Правительства РФ определяет основные на­правления деятельности Правительства РФ и организует его работу. В работе Прави­тельства РФ принимают участие также глава Центрального банка РФ, спецпредставитель Президента РФ по связям с международными финансовыми организациями, гла­ва Российской академии наук.

Основную повседневную работу по государственному управлению в различных сферах общества осуществляют федеральные органы исполнительной власти.

Систему федеральных органов исполнительной власти обра­зуют: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Эта структура установлена указом Президента от 9.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Федеральные министерства – органы, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в определенной сфере деятельности. Министерство возглавляет министр РФ (федеральный министр), который входит в состав правительства РФ.

Федеральные службы – осуществляют функции по контролю и надзору в определенной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Федеральные агентства – осуществляют функции по оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности, а также по управлению государственным имуществом и правоприменительной деятлеьности.

Федеральные органы исполнительной власть подразделяют­ся на:

• подведомственные Правительству РФ;

• подведомственные Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, либо в соответствии с законодательством.

Федеральные органы исполнительной власти для осуществ­ления полномочий могут создавать свои территориальные орга­ны и назначать соответствующих должностных лиц. Они могут также передавать органам исполнительной власти субъектов РФ осуществление части своих полномочий, если это не противоре­чит Конституции РФ и федеральным законам. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут переда­вать им осуществление части своих полномочий.

Контрольные вопросы:

1. Каковы основные типы построения правительственной структуры, их положительные и отрицательные стороны?

2. Что представляет собой государственный орган, каковы его характеристики?

3. Опишите основные характеристики системы федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.

4. Каков статус и основные функции Президента РФ?

5. Опишите процедуру формирования, сложения полномочий и функционирования Правительства РФ.

Тема 7: «Региональный уровень государственного управления. Местное самоуправление»

Целевые установки изучения темы:

В данном разделе мы выявим причины и принципы регионализации государственного управления, рассмотрим регион как объект государственного управления. Мы изучим принцип федерализма в организации государственного управления в РФ, сложившуюся систему и структуру управления регионами, цели и функции регионального управления, основные формы и предметы взаимодействия региональных и федеральных органов управления в субъекте федерации. Также мы рассмотрим основные характеристики местного самоуправления: принципы организации, конституционные и законодательные основы, субъекты, модели организации, особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях, основные этапы и тенденции развития местного самоуправления в России.

Основные понятия и термины: регион, регионализация, деконцентрация и децентрализация, местное самоуправление, модели МСУ.

Под регионом понимается часть территории Российской Фе­дерации, характеризующаяся общностью природных, социаль­но-экономических, национально-культурных и иных условий. Региональное деление может не совпадать с административно-территориальным и национально-территориальным. Регион мо­жет находиться в границах субъекта РФ либо объединять терри­тории нескольких субъектов РФ.

Регионализация государственного управления имеет объек­тивные политические (демократия) и экономические (рынок) основы.

Федеративное устройство государства, природные, хо­зяйственные различия между регионами предопределяют необходимость регионального управления, поиска оптимального варианта разграничения прав и ответст­венности между федеральным центром и регионами. Не­приемлемы ни чрезмерный централизм, ни местничество, игнорирующее общенациональные интересы. Федеральный центр обеспечивает общность экономического и политического пространства единством системы управления, денежной, бюджетной, налоговой политики. На региональном уровне успешнее решаются многие вопросы ис­пользования природных ресурсов, охраны окружающей среды, поддержки малого предпринимательства.

Федерализм – это совокупность структур, норм и методов государственного управления, которые устанавливают взаимодействие центра и субъектов и обеспечивают рациональное и эффективное функционирование государства в интересах как федерации в целом, так и ее субъектов.

Передача властных полномочий может проходит по двум принципам – деконцентрации или децентрализации.

Деконцентрация – процесс передачи властных полномочий политического или административного характера на нижние иерархические уровни организации власти с сохранением контроля и по крайней мере части ответственности за их реализацию за вышестоящим иерархическим уровнем; административная форма регионализации государственного управления.

Децентрализация – процесс передачи властных полномочий политического или административного характера на нижние иерархические уровни организации власти вместе с ответственностью за их реализацию; политическая форма регионализации государственного управления и наделения компетенцией местного самоуправления.

В РФ применяются в том или ином виде обе формы, однако преимущество за децентрализацией.

Дата добавления: 2014-11-08