Лекция 1 административно-правовой статус органов государственного 1 страница

ПРАВА

ТЕМА 3: СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО

Каждая отрасль права определяет своих субъектов. Субъекты административного права - это участники управленческих отношений, которые наделены административно-правовыми нормами, правами и обязанностями и способны их практически реализовать.

Все субъекты можно разделить на две группы (виды):

• индивидуальные — граждане Республики Беларусь, иностранные граждане, лица без гражданства, государственные служащие;

• коллективные - органы исполнительной власти, государственные и негосударственные предприятия, учреждения, организации.

Общим условием вступления организаций и лиц в административно-правовые отношения является наличие у них административной правоспособности, т.е. способности приобретать комплекс прав и обязанностей в сфере государственного управления, предусмотренных и обеспеченных нормами административного права. Это условие еще не свидетельствует о наличии конкретных административно-правовых отношений. Для этого необходимо, чтобы организация или лицо обладали административной дееспособностью, т.е. способностью практически реализовывать в правоотношениях свою административную правоспособность, свои юридические обязанности и права. Сочетание административной право- и дееспособности создает условия, при которых субъект административного права становится и субъектом (участником, стороной) административного правоотношения.

Административная правоспособность органов государственного управления выражается в компетенции, которой наделяется каждый из них при образовании. Компетенция органа фиксирует круг осуществляемых им управленческих функций (предмет ведения) и объем необходимых для их реализации полномочий (обязанностей и прав). Фактически административная правоспособность органа управления закрепляет и выражает объем принадлежащих ему юридически властных полномочий, дающих возможность участвовать в административно-правовых отношениях.

Административная право- и дееспособность органов управления возникает одновременно с их образованием и определением компетенции. При этом в большинстве случаев органы управления обязаны вступать в административно-правовые отно­шения, которые играют роль основного средства практической реализации принадлежащей им компетенции.

Различают общую и специальную право- и дееспособность органов управления.

Общая правоспособность выражается в представляемой органам возможности осуществлять управленческую деятельность в пределах их компетенции.

Специальная правоспособность дополняет общую и выражается в возможности органов осуществлять свои специфические задачи или функции управления (например, контрольно-надзорную, юрисдикционную деятельность). Нередко создаются органы, предназначенные для осуществления исключительно такого рода задач, например, государственные инспекции, административные комиссии. Как общая, так и специальная правоспособность органов управления находят свое выражение в их общей или специальной дееспособности.

Участниками административно-правовых отношений являются и структурные подразделения аппарата органов управления (например, управления и отделы центрального аппарата министерств, государственных комитетов). Объем их административной право- и дееспособности определяется руководством данного органа.

Административная право- и дееспособность государственных предприятий, учреждений и организаций выражается практически в деятельности их органов управления (например, администрация предприятия, генеральный директор производственного объединения). Эти органы в пределах своей компетенции реализуют административно-правовые обязанности и права, установленные для предприятий, учреждений и организаций; представляют их во внешних отношениях административно-правового и иного (например, гражданско-правового) характера.

Административная право- и дееспособность государственных служащих - административно-управленческих работников -определяется характером их деятельности и, как правило, закрепляется либо в специальных положениях (например, в положении о главном бухгалтере), либо в должностных инструкциях. Эти право- и дееспособность производны от компетенции того органа, в котором служащие занимают соответствующую должность.

Определенной административной право- и дееспособностью обладают общественные организации и трудовые коллективы предприятий, учреждений и организаций. Административно-правовые нормы определяют, в частности, основные виды административно-правовых отношений с участием этих организаций и коллективов. Такого рода отношения складываются, однако, не внутри негосударственных объединений, а в той сфере, где они взаимодействуют с органами государственного управления, с администрацией предприятий, учреждений и организаций.

Административной право- и дееспособностью обладают и граждане. Объем их административных прав и обязанностей определяется Конституцией, действующим законодательством, а также соответствующими административно-правовыми нормами.

УПРАВЛЕНИЯ (ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ)

1. Понятие и основные признаки органа государственного управления.

2. Виды органов государственного управления.

3. Система органов государственного управления (исполнительной власти), правовые основы ее построения.

4. Полномочия Президента Республики Беларусь в сфере реализации исполнительной власти.

5. Администрация Президента Республики Беларусь.

6. Совет Министров Республики Беларусь – центральный орган исполнительной власти. Правовые основы его деятельности и полномочия.

7. Система и основы правового положения республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь.

8. Местные органы исполнительной власти.

1. ПОНЯТИЕ И ОСНОВЫ ПРИЗНАКИ ОРГАНА ГОСУДАРСТЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ (ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ)

Под субъектами административного права понимаются коллективы и лица, наделяемые конкретным объемом обязанностей и прав в сфере государственного регулирования.

Субъекты административного права различны по своему характеру и назначению. Значительная часть субъектов административного права осуществляет функции исполнительной власти, исполнительной деятельности. Их называют органами исполнительной власти (государственного управления). Функции исполнительной власти осуществляют служащие этих органов.

Другая группа субъектов - общественные организации, граждане - подвластные субъекты в административно-правовых отношениях. Но это не значит, что они имеют только обязанности в отношении органа управления и в отношении служащих этих органов. Подвластный субъект вправе требовать в процессе исполнительной деятельности определенного поведения от управляюще-властного субъекта. Например, при подаче жалобы или заявления - рассмотрения их в соответствующий срок и разрешения интересующего его вопроса в соответствии с действующим законодательством.

Органы исполнительной власти (государственного управления) среди субъектов административного права занимают особое место. Они - самая многочисленная разновидность коллективных субъектов административного права, наделенных государственной компетенцией, которая по своему объему самая об­ширная.

Несмотря на это, действующее законодательство не содержит четкого определения государственных органов, призванных осуществлять исполнительную власть. Так, в ст. 106 Конституции Республики Беларусь указывается, что исполнительную власть в Республике Беларусь осуществляет Правительство - Совет Министров Республики Беларусь - центральный орган государственного управления.

В ч. 2 ст. 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» закреплено, что местные исполнительные комитеты входят в систему органов исполнительной власти.

Действующая система республиканских органов государственного управления, подчиненных Совету Министров, утверждена Указом Президента Республики Беларусь.

Необходимо учитывать, что лишь Конституция Республики Беларусь 1994 г. вместо термина «государственное управление» ввела в оборот понятие «исполнительная власть». Хотя некоторые ученые-административисты до сих пор отдают предпочтение терминам «государственное управление», «орган государственного управления», говоря об исполнительной власти и ее органах.

Выработка общего понятия органа исполнительной власти (государственного управления), объяснение его сущности имеют важное теоретическое и практическое значение. Они во многом способствуют правильному рассмотрению всей системы органов исполнительной власти (государственного управления), опреде­лению их правового положения, а также основ их организации и взаимоотношений.

Понятие «орган» выступает частью более широкого понятия - «организация». Организация означает совокупность людей, их определенный коллектив; предполагает деятельность этих людей, рассчитанную на достижение определенных целей и совершаемую по определенным правилам.

Орган есть разновидность организации. Всякая организация совершает свои действия через образуемые ею органы. Следовательно, под органом надо понимать ту ячейку организации, которая выступает по ее поручению. Каждый государственный орган выступает по поручению государства и в его интересах.

Государственный орган - это организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции.

Главный юридический признак любого государственного органа - это наличие государственно-властных полномочий.

В соответствии со ст. 6 Конституции государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. При этом каждый вид государственной власти реализуется соответствующей системой государственных органов. Необходимо учитывать, что определенной частью исполнительной власти обладают и иные государственные органы, например прокуратура в лице прокуроров, суды в лице их председателей и т.д. Однако они не являются органами исполнительной власти, поскольку их главное предназначение заключается в осуществлении прокурорского надзора и правосудия, а не реализации государственного управления.

Не являются государственными органами государственные организации в лице государственных предприятий, учреждений и иных коллективов людей. Так, администрация государственного объединения, предприятия, учреждения в ходе реализации управленческих функций является органом внутреннего управления (самоуправления) и к органам исполнительной власти не относится.

Важно знать, что орган исполнительной власти всегда является органом государственного управления, в то же время не всякий орган государственного управления - орган исполнительной власти. Следовательно, органам исполнительной власти присущи основные черты, признаки, свойственные органам государственной власти.

Основные признаки органа исполнительной власти:

1) обладает государственно-властными полномочиями;

2) является частью аппарата государства;

3) осуществляет от имени государства его задачи и функции;

4) является политической организацией;

5) имеет определенную компетенцию, структуру и территориальный масштаб деятельности;

6) образуется в порядке, установленном законом, осуществляет возложенные на него задачи посредством одного из видов государственной деятельности;

7) несет ответственность перед государством за свою деятельность.

Наряду с общими, органы исполнительной власти (государственного управления) имеют специфические признаки:

1) осуществляют специфическую по своему содержанию и методам государственную деятельность - государственное управление;

2) представляют собой субъект исполнительной власти и в то же время специальный субъект государственного управления;

3) осуществляют свою деятельность на основе и во исполнение закона, используя в этих целях юридические средства нормативного, оперативно-исполнительного (юрисдикционного) характера;

4) осуществляют общее, непосредственное, повседневное оперативное руководство в экономической, социально-культурной, административно-политической и межотраслевой сферах.

Орган исполнительной власти (государственного управления) представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, призвана в порядке исполнительно-распорядительной деятельности осуществлять от имени государства и в объеме предоставленных ему государственно-властных полномочий повседневное и непосредственное руководство (регулирование) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества.

2. ВИДЫ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВННОГО УПРВЛЕНИЯ (ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ)

Вопрос о классификации органов государственного управления - актуальная проблема административного права.

Классификация позволяет изучить особенности организации и деятельности органов исполнительной власти, установить закономерности во взаимосвязях отдельных органов, правильно их объяснить.

Классификация органов управления может быть различной в зависимости от того, какая сторона их организации и деятельности берется в данном случае за основной критерий. Так, если исполком местного Совета рассматривать в зависимости от территориальных пределов деятельности, то это будет местный орган управления; от характера компетенции - орган общей компетенции; от порядка разрешения подведомственных ему вопросов - коллегиальный орган; от источника финансирования - орган госбюджетного финансирования и т.д.

При классификации органов управления следует руководствоваться не столько наименованием самого органа, сколько исходить из его правового положения, места в общей системе органов управления, специфики его организации и деятельности. Существенным признаком считается тот, который характеризует деятельность данного или нескольких органов, выделяет их из числа других органов в особую самостоятельную одноименную группу.

В зависимости от правовой основы образования органы исполнительной власти делятся на:

• органы, создаваемые на основе Конституции Республики Беларусь (Совет Министров, министерства, государственные комитеты, исполнительные органы местных советов депутатов и др.);

• органы, образуемые распорядительным порядком другими государственными органами (администрация объединений, предприятий, учреждений, организаций).

В зависимости от территориального масштаба деятельности они делятся на:

• республиканские органы, деятельность которых распространяется на всю территорию республики. К ним относятся Совет Министров, министерства, государственные комитеты, государственные организации, подчиненные Совету Министров Республики Беларусь;

местные органы, охватывающие своей деятельностью одну, а иногда несколько административно-территориальных единиц. Они действуют на территории области

К местным органам государственного управления относятся, например, исполнительные комитеты местных Советов депутатов, их отделы и управления, местные администрации, местные органы министерств.

В зависимости от объема компетенции органы исполнительной власти делятся на три группы: органы общей, отраслевой и специальной (межотраслевой) компетенции.

Органы государственного управления общей компетенции ведают в пределах подведомственной им территории одновременно всеми или многими отраслями управления. Их полномочия шире полномочий органов управления, обладающих отраслевой или специальной компетенцией, они осуществляют общее руководство и координацию деятельности последних. К органам управления общей компетенции относятся Совет Министров, местные исполкомы и местные администрации.

Органы отраслевой компетенции участвуют в осуществлении руководства определенной, порученной им отраслью управления. Это министерства, отделы и управления исполкомов и др. В своей деятельности все они ответственны перед соответствующими органами общей компетенции и им подотчетны.

Органы управления специальной (межотраслевой) компетенции выполняют общие специализированные функций для всех или большинства отраслей и сфер управления (например, министерство экономики, министерство промышленности); органы, выполняющие специализированные функции межотраслевого значения (например, министерство труда и социальной защиты); органы, выполняющие функции по определенным проблемам (например, министерство по чрезвычайным ситуациям).

В зависимости от организационно-правовых форм различают Совет Министров, министерства, государственные комитеты, государственные организации, подчиненные Совету Министров Республики Беларусь, инспекции и др.

В зависимости от порядка разрешения подведомственных вопросов органы исполнительной власти делятся на коллегиальные и единоначальные.

Во главе коллегиального органа стоит группа лиц, образующих коллегию. Основные вопросы, относящиеся к компетенции такого органа, обсуждаются и решаются на ее заседаниях коллективно. Для вынесения решения по обсуждаемому вопросу необходим кворум. Обычно в коллегиальных органах решения принимаются большинством голосов, т.е. когда за данное решение проголосовало больше половины присутствующих членов органа. Таким образом, коллегиальность органов управления выражается как в их построении, так и в их деятельности. Она обусловлена объемом их компетенции и широкими задачами руководства. Эти органы, как правило, призваны решать вопросы, касающиеся одновременно многих отраслей государственного управления. К коллегиальным органам относятся, прежде всего, органы общей компетенции (Совет Министров, исполкомы).

Во главе единоначального органа стоит одно лицо - руководитель. Он осуществляет общее руководство данным и нижестоящими органами государственного управления, предприятиями и организациями. Он единолично, под свою ответственность. Принимает решения, которые обязательны не только для должностных лиц, ответственных за определенный участок работы внутри аппарата данного органа, но и для всех его работников, а также для нижестоящих органов, предприятий и организаций.

К органам единоначального управления относятся министерства, отделы и управления исполкомов, администрации предприятий.

В зависимости от занимаемого положения и места в системе органы исполнительной власти делятся на вышестоящие и нижестоящие.

Каждый орган осуществляет свои права и обязанности самостоятельно в пределах своей компетенции. Вышестоящие органы, как правило, не вмешиваются в оперативную деятельность нижестоящих, но в то же время они контролируют их и указывают на недостатки в работе. Акты, издаваемые нижестоящими органами, должны соответствовать актам вышестоящих органов. В случае несоответствия им они могут быть отменены или приостановлены вышестоящими органами.

В зависимости от порядка финансирования органы делятся на финансируемые из республиканского бюджета и финансируемые из местных бюджетов.

Порядок финансирования зависит от места органа исполнительной власти в системе государственных органов.

3. СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ (ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ), ПРАВОВЫЕ ОСНВОЫ ЕЕ ПОСТРОЕНИЯ

Все органы исполнительной власти образуют единую систему. Основным принципом ее построения и функционирования является централизм, который означает подчинение всех нижестоящих органов вышестоящим, но он сочетается с началами демократического характера, которые проявляются в максимальном учете местных условий и особенностей.

Система органов государственного управления (исполнительной власти) представляет собой основанную на разделении труда совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих звеньев аппарата управления, каждое из которых обладает относительной самостоятельностью и выполняет строго определенные функции.

Систему исполнительных органов государственной власти Республики Беларусь можно представить в следующем виде:

1) Совет Министров Республики Беларусь - центральный орган государственного управления;

2) республиканские органы исполнительной власти отраслевой и функциональной компетенции:

министерства;

государственные комитеты;

государственные организации, подчиненные Совету Министров Республики Беларусь;

3) местные органы государственного управления:

областные, районные, городские, поселковые и сельские исполнительные комитеты, местные администрации.

Данная система состоит только из органов исполнительной власти. Однако всестороннее рассмотрение административно-правового статуса органов исполнительной власти (государственного управления) невозможно без учета того обстоятельства, что органы, осуществляющие исполнительную власть (государственное управление), образуют две системы: органов исполнительной власти и иных государственных органов.

По мнению А.Н. Крамника, перечень структурных звеньев системы государственного управления включает:

• Президента Республики Беларусь;

• Аппарат Президента Республики Беларусь;

• Администрацию Президента Республики Беларусь;

• Управление делами Президента Республики Беларусь;

• Совет Безопасности Республики Беларусь;

• Комитет государственного контроля Республики Беларусь;

• Национальный банк Республики Беларусь;

• Совет Министров Республики Беларусь;

• Президиум Совета Министров Республики Беларусь;

• Аппарат Совета Министров Республики Беларусь;

• министерства Республики Беларусь;

• государственные комитеты Республики Беларусь;

• комитеты при Совете Министров Республики Беларусь (ныне государственные организации, подчиненные Совету Министров Республики Беларусь);

• Высшую аттестационную комиссию Республики Беларусь;

• Национальную академию наук Беларуси;

• государственные организации (администрация государственных организаций), подчиненные Совету Министров Республики Беларусь;

• органы исполнительной власти на местном уровне:

органы местного управления (местные исполнительные комитеты, местные администрации, отделы и управления исполкомов, местных администраций);

органы государственного управления на местах;

• администрацию государственных предприятий, учреждений, организаций.

Внутриорганизационное государственное управление осуществляют руководители структурных звеньев органов, осуществляющих государственное управление. К ним относятся:

• Генеральный прокурор Республики Беларусь, областные и районные прокуроры;

• председатели судов;

• аппарат управления Национального собрания Республики Беларусь.

Перечень структурных звеньев системы органов исполнительной власти (государственного управления) свидетельствует о ее сложности и разветвленности. При этом данная система претерпевает частые изменения, что связано с появлением новых отраслей, их реорганизацией и иными преобразованиями в обществе и государстве.

Правовые основы построения системы органов исполнитель-ион власти (государственного управления) настолько разнообразны, насколько многочисленны все звенья системы. Деятельность каждого из этих звеньев регламентируется многочисленными нормативными правовыми актами: Конституцией Республики Беларусь, законами Республики Беларусь «О Президенте Республики Беларусь», «О Совете Министров Республики Беларусь», «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», «О государственной службе в Республике Беларусь», О Комитете государственного контроля Республики Беларусь» и др.

Важное значение для деятельности органов исполнительной власти имеют положения о различных министерствах, государственных комитетах, в которых закреплены их компетенции, и т.д.

4. ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Президент Республики Беларусь является Главой государства, гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и гражданина. Его правовой статус закреплен в Конституции Республики Беларусь и Законе Республики Беларусь «О Президенте Республики Беларусь».

Президент является высшим должностным лицом Республики Беларусь, олицетворяет единство народа, гарантирует реа­лизацию основных направлений внутренней и внешней политики, представляет Республику Беларусь в отношениях с другими государствами и международными организациями. Президент принимает меры по охране суверенитета Республики Беларусь, ее национальной безопасности и территориальной целостности, обеспечивает политическую и экономическую стабильность, преемственность и взаимодействие органов государственной власти, осуществляет посредничество между органами государственной власти, однако организационно не входит в систему какой-либо ветви государственной власти.

Президент Республики Беларусь обладает обширными полномочиями в сфере исполнительной власти, которые относятся к области формирования ее организационной системы и содержательной части важнейших направлений ее функционирования.

К исключительной компетенции Президента в сфере исполнительной власти, государственного управления относятся:

• назначение республиканских референдумов;

• образование, упразднение и реорганизация Администрации Президента Республики Беларусь, других органов государственного управления;

• с согласия Палаты представителей назначение на должность Премьер-министра Республики Беларусь;

• определение структуры Правительства Республики Беларусь, назначение на должность и освобождение от должности заместителя Премьер-министра, министров и других членов Правительства, принятие решения об отставке Правительства или его членов;

• назначение на должность и освобождение от должности Председателя Комитета государственного контроля Республики Беларусь;

• право председательствовать на заседаниях Правительства Республики Беларусь;

• назначение руководителей республиканских органов государственного управления и определение их статуса; присвоение классных чинов и званий;

• решение вопросов, связанных с приемом в гражданство Республики Беларусь, его прекращение и предоставление убежища;

• в случае стихийного бедствия, катастрофы, а также беспорядков, сопровождающихся насилием либо угрозой насилия со стороны группы лиц и организаций, в результате которых возникает опасность жизни и здоровью людей, территориальной целостности и существованию государства, введение на территории Республики Беларусь или в ее отдельных местностях чрезвычайного положения с внесением в трехдневный срок принятого решения на утверждение Совета Республики;

• право отменять акты Правительства Республики Беларусь;

• непосредственное или через создаваемые им органы осуществление контроля за соблюдением законодательства местными органами управления и самоуправления;

• право отменять решения местных исполнительных и распо­рядительных органов в случае несоответствия их законодательству;

• формирование Совета Безопасности Республики Беларусь;

• назначение на должности и освобождение от должностей высшего командования Вооруженных Сил Республики Беларусь;

• введение на территории Республики Беларусь в случае военной угрозы или нападения военного положения, объявление полной или частичной мобилизации с внесением в трехдневный и срок принятого решения на утверждение Совета Республики

Глава государства на основании и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь издает декреты, указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь.

Президент своими указами влияет на различные стороны самого содержания деятельности Совета Министров и всей системы органов исполнительной власти.

Декреты Президента могут быть двух видов - декреты, издаваемые на основании закона о делегировании Президенту законодательных полномочий, и временные декреты. Декреты и временные декреты имеют силу закона.

5. АДМИНИСТРАЦИЯ ПРЕЗИДЕНТА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

Для непосредственного обеспечения деятельности Президента, реализации его полномочий Президентом создается Администрация Президента Республики Беларусь, которая:

является республиканским органом государственного управления;

обеспечивает проведение государственной кадровой политики и идеологии;

координирует деятельность подотчетных Президенту государственных органов;

обеспечивает взаимодействие Президента с органами законодательной, исполнительной и судебной властей;

осуществляет организационное, информационно-аналитическое и правовое обеспечение деятельности Президента Республики Беларусь.

В структуру Администрации Президента Республики Беларусь входят:

• Глава Администрации;

• Первый заместитель Главы Администрации;

• три заместителя Главы Администрации;

• помощники Президента Республики Беларусь;

• Главное управление кадровой политики;

• Главное идеологическое управление;

• Главное государственно-правовое управление;

• Главное организационное управление;

• Главное управление по взаимоотношениям с органами законодательной и судебной власти;

• Главное экономическое управление;

• Управление внешней политики;

• Управление по работе с обращениями граждан;

Дата добавления: 2014-12-16