Глобализация экономики как основа трансформации функций государства 9 страница

Поэтому муниципальная собственность может быть определена кик особая форма совместного общественного присвоения благ, производимых обособленным местным сообществом в целях воспроизводства последнего.

Государственная и муниципальная собственность составляют соответственно основу государственного и муниципального секторов экономики.

§3. Цели, задачи и принципы управления государственной собственностью

Политика в сфере управления государственной собственностью оказывает существенное воздействие не только на развитие государственного сектора, но и на частный сектор, а значит, на экономику в целом. В российской экономике значительные масштабы государственной собственности, ее новая роль, национальные особенности и отсутствие опыта управления государственным имуществом в условиях перехода к рынку делают проблему эффективного управления государственной собственностью особенно острой. Управление государственной собственностью становится мощным инструментом в руках государства, который при неправильном применении и использовании не только не способствует достижению задач, поставленных государством, но может стать причиной серьезных экономических проблем.

Процесс управления государственной собственностью выражается в действиях уполномоченных государством лиц, связанных с использованием и распоряжением государственным имуществом. Считается, что непосредственной целью управления государственной собственностью является обеспечение условий развития государственной собственности и эффективного функционирования всей совокупности объектов в общенациональных интересах. Такая постановка цели может быть ошибочно понята как стремление правительства к увеличению масштабов государственной собственности, т.е. наращиванию количества объектов и т.д. На самом деле это не так. Развитие этого института рынка подразумевает не количественное, а качественное развитие отношений собственности в государственном секторе в новой для российской экономики рыночной среде и предполагает превращение государственных предприятий в равноправных участников рынка.

Развитие государственной собственности, как отмечается в отечественной литературе, ориентировано на формирование такой совокупности объектов, управление которыми со стороны государства гарантирует их использование в интересах государства и позволяет государству реализовывать экономические функции, дополняя рынок. Поэтому развитие государственной собственности не может противоречить задачам структурного преобразования государственной собственности при переходе к рыночной экономике[36].

Основные цели и принципы государственной политики государства в сфере управления государственной собственностью изложены в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (далее - Концепция), одобренной Правительством РФ в 1999 г.[37] Концепция содержит два раздела. В первом разделе рассматриваются цели, задачи, приоритеты и механизмы, направленные на повышение эффективности управления государственным имуществом. Во втором разделе представлены вопросы осуществления государственной политики в сфере приватизации государственного имущества, включая систему взаимосвязанных целей, задач, принципов и мер в области приватизации объектов государственной собственности, направленных на создание благоприятной экономической среды и повышение эффективности работы отечественных производителей.

Концепция разрабатывалась на основе изучения опыта перехода российской экономики к рыночной системе в условиях, когда финансовый кризис 1998 г. обнаружил в явной форме все недостатки государственного регулирования российской экономики и практики управления объектами государственной собственности. До августовского кризиса управление государственным имуществом осуществлялось по старой схеме, заимствованной из административно-командной системы. В результате в распоряжении государства оказалось достаточно большое количество неэффективных объектов, часть из которых сохранилась в руках государства по остаточному принципу. Все это не способствовало выходу российской экономики из кризиса. В этой связи кроме применения антикризисных мер оздоровления экономики необходимо было пересмотреть принципы и приоритеты в области управления и распоряжения государственным имуществом.

Согласно Концепции главными целями политики государства в сфере управления государственной собственностью являются увеличение доходов от использования государственной собственности и оптимизация ее структуры, повышение конкурентоспособности предприятий государственного сектора, улучшение финансово-экономических показателей. Заметим, что поставленные цели ничем не отличаются от целей управления любым имуществом собственника. Любой субъект в рыночной экономике стремится достичь наибольшей отдачи от использования принадлежащей ему собственности. Но некоторые цели, обозначенные в Концепции, делают процесс управления собственностью государства особым, в частности использование государственных активов для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики и создание целостной системы управления государственной собственностью. Последнее означает, что цели управления государственной собственностью формируются не сами по себе, а в тесной взаимосвязи с целями управления экономикой, для повышения ее устойчивости и создания предпосылок для экономического роста.

Важно различать процесс управления государственной собственностью в широком и узком смысле. В самом узком смысле управление государственной собственностью означает деятельность по управлению отдельно взятым объектом государственной собственности. В широком смысле управление государственной собственностью охватывает не только деятельность по управлению отдельными объектами государства, например государственными предприятиями, или совокупностью разных объектов, но включает деятельность, связанную с воздействием государства на соотношение государственного и частного секторов в экономике, политику в сфере управления процессами приватизации и национализации, принятие решений о сохранении в собственности государства стратегических объектов, что является весьма важным для реализации социально-экономических функций государства в экономике и повышения ее устойчивости в период кризиса.

Создание целостной системы управления государственной собственностью строится с учетом развития частного сектора, совместной с частным сектором деятельности и потребностей государства в осуществлении экономических функций. Для этого разрабатывается система критериев, в соответствии с которыми отбираются объекты для осуществления государственного управления на базе жесткого механизма управления и контроля за функционированием объектов государственной собственности.

Достижение поставленных целей предполагает решение ряда практических задач, связанных с проведением полной инвентаризации объектов, разработкой современных методов управления собственностью, определением специфики управления разными объектами собственности, обеспечением прав государства как участника коммерческих и некоммерческих организаций, контролем за использованием и сохранностью государственного имущества.

Основными принципами управления государственным имуществом, обеспечивающими достижение поставленных целей и задач, являются:

- определение государством цели для каждого объекта управления;

- способ достижения цели определяется в рамках установленной процедуры назначения управляющего и утверждается уполномоченным государственным органом;

- ответственность за достижение цели возлагается на управляющего и должна сводить к минимуму риски государства;

- постоянное поступление, обработка и анализ информации о работе управляющих и объектов управления;

- функционирование системы управления на основе детального регламентирования соответствующими правовыми актами;

- достижение цели управления с минимальными издержками;

- обеспечение профессионализма управления на основе создания системы подготовки и аттестации управляющих.

Принципы управления конкретизируются применительно к каждому объекту государственной собственности, а именно к таким объектам управления, как унитарные предприятия и учреждения, акции, доли РФ в уставных капиталах хозяйственных обществ и товариществ, федеральная недвижимость, в следующей последовательности:

1) оценка состояния (количественная характеристика, классификация объекта, распределение полномочий между государственными органами);

2) постановка целей и задач управления;

3) механизм управления (алгоритм достижения целей, перечень правовых актов для обеспечения эффективной реализации);

4) контроль эффективности управления.

Полная инвентаризация государственного имущества позволит достичь баланса частной и государственной собственности в экономике, что является условием выполнения задачи привлечения инвестиций путем предоставления гарантий инвесторам не за счет доходов бюджета, а за счет реальных активов, характеризующихся определенными экономическими показателями - стоимостью и ликвидностью.

Увеличение доходов (рентных платежей и иных неналоговых поступлений) от более эффективного использования государственного имущества и оптимизация расходов на управление им в интересах осуществления функций государства, а также реинвестирование полученных доходов в национальную экономику позволят существенно снизить налоги на деятельность предприятий и активизировать деятельность малых и средних фирм.

Методы повышения эффективности государственной собственности разнообразны. К ним относятся: приватизация, продажа, выкуп, аренда, передача в муниципальную форму собственности, создание новых объектов, а также использование опыта управляющих компаний, разрабатывающих новые стандарты с целью повышения качества управления активами.

В целом управление государственной собственностью направлено на формирование такой совокупности объектов, управление которыми со стороны государства гарантирует их использование в интересах общества, позволяет решать те задачи, которые не может решить рыночный механизм на базе частной собственности. Оно должно предотвращать использование государственных объектов в интересах узкого круга лиц, монопольных структур, т.е. в частных интересах, для удовлетворения личных потребностей, и охранять собственность государства от разворовывания. Таким образом, конечной целью управления государственной собственностью является преодоление недостатков рыночной экономики.

§4. Новые подходы к управлению государственной собственностью

В настоящее время поиск новых способов управления государственной собственностью ведется в разных направлениях. Из всего многообразия попыток совершенствовать управление государственной собственностью особого внимания заслуживают следующие.

Наиболее важной попыткой повысить эффективность государственной собственности является изменение концепции государственного предприятия и обоснование принципиально нового отношения к государственному сектору и объектам, составляющим этот сектор.

Осознание важности обеспечении не только эффективного функционирования, но п реальною прекращения государственных предприятий в образцовые организации, мотивированные к активному поведению на рынке, расширению рыночного присутствия и усилению их позиций в отраслях, меняет практику управления государственными структурами. Сторонники данной позиции подчеркивают необходимость соблюдения баланса между укреплением позиций государственных предприятий, сохранением прав других участников рынка и достижением интересов общества[38]. Без понимания новой сущности государственного предприятия никакие меры по повышению эффективности их деятельности не приведут к улучшению ситуации.

В этой связи необходимо заметить, что неоклассическая трактовка государственного сектора как раз и обрекает государственные предприятия на слабые позиции в экономике. Сложившееся мнение о том, что государственное предприятие всегда и везде неэффективно, поскольку функционирует в зоне провалов рынка, стало своеобразным клеймом для государственных предприятий, хотя далеко не всегда государственные предприятия обречены на провал. В данном случае происходит подмена понятий «цель - не только получение прибыли» и «бесприбыльное функционирование». Если государственное предприятие функционирует в рыночной экономике, оно должно выступать как рыночный субъект.

К сожалению, пока приходится признать, что ситуация на государственных предприятиях мало изменилась по сравнению с той, которая описывалась известным российским экономистом Г. Клейнером в начале XXI в. Многие предприятия не только не стали эталонными, но и не достигли нормального уровня развития. Подавляющее большинство предприятий не отвечает критериям соответствия полноценному рыночному субъекту, что проявляется в ограничениях в рыночной мотивации, низком уровне инвестиционно-инновационной деятельности, отсутствии полной информации о рынке продукции, сырья, технологий; в некорректном отношении к работникам, потребителям и поставщикам; в недостаточно координированной деятельности отдельных служб и подразделений. Поэтому государство должно не только заботиться о сохранении объектов государственной собственности и обеспечении всех условий для эффективного функционирования государственных предприятий, но и создавать в рамках государственного сектора образцовые предприятия с точки зрения экономической и социальной эффективности, опираясь на новую концепцию управления государственной собственностью.

Второй подход к повышению эффективности управления государственной собственностью состоит в попытке оптимизировать состав объектов государственной собственности и осуществляется в нескольких направлениях. Это - сокращение государственных унитарных предприятий (ГУП); уменьшение присутствия государства в банковском секторе, в акционерных обществах; а также создание новых объектов государственной собственности. Фактически под оптимизацией объектов подразумевается не сокращение объектов государственной собственности, а своеобразная их рокировка.

Задача сокращения ГУП была поставлена Правительством РФ несколько лет назад и до сих пор остается актуальной. В период формирования Концепции управления государственным имуществом и приватизации эта организационно-правовая форма была признана как временно-переходная, однако упразднить ее оказалось не самой простой задачей. Создание государственных корпораций нового образца, в виде некоммерческих организаций (НКО), позволило передать многие ГУП в собственность корпораций, избавив государство от некоторых обременительных объектов. Целесообразность такой рокировки исследователи подвергают сомнению, так как управление государственной собственностью на основе государственных корпораций в виде НКО не считается эффективным.

Важным направлением поиска новых форм управления государственной собственностью является разработка модели демократизации собственности. Эта модель предполагает предоставление возможности работникам приобретать в собственность акции предприятий, государственных в том числе. В качестве конкретной формы демократизации собственности предлагается реализовать разработанный в Высшей школе приватизации и предпринимательства механизм выкупа государственной собственности в рассрочку при участии всех категорий работников приватизируемого предприятия. Этот механизм можно применять в обрабатывающих отраслях промышленности, строительстве и сельском хозяйстве. Предлагаемый механизм работает по формуле государственно-частного партнерства (ГЧП), согласно которой государство вместе с бизнесом на возвратной основе мобилизует для реструктуризации приватизируемых предприятий инвестиционные ресурсы, т.е. государственную собственность могут выкупать все категории работников предприятия с рассрочкой платежей по рыночной стоимости. В данном случае государство уходит от риска продажи государственной собственности теневому капиталу за символическую цену, а также сможет избежать бесконтрольной приватизации.

Демократизация управления собственностью позволяет вовлечь в процесс управления коллективы работников, повысить прозрачность управления государственной собственностью и заинтересованность каждого в повышении эффективности использования имущества государства. Данная модель заслуживает особого внимания, так как поднимает вопрос о необходимости сделать процесс управления государственной собственностью открытым и понятным. Однако на пути ее реализации существуют серьезные препятствия. Проблема непрозрачности управления государственной собственностью в России - это отдельный сюжет в развитии нашей страны -большой и не экономический. Непрозрачность управления означает, что власть авторитарна, поэтому решение данной проблемы представляется крайне сложным.

Кроме того, реализация модели демократизации предполагает использование механизмов ГЧП, внедрение которых пока слабо ощущается. Более половины проектов ГЧП сталкивается с системными трудностями, к которым относятся следующие:

- отсутствие четких определений в законодательстве ГЧП как объекта государственного регулирования;

- нормативно-правовые и административные барьеры для развития этого регулирования;

- отсутствие механизмов расхода бюджетных средств в рамках ГЧП;

- сложности урегулирования прав на объекты собственности (в том числе и объекты интеллектуальной собственности), созданной с использованием бюджетных средств;

- недостаточная информированность участников о возможных моделях развития партнерских отношений между государством и бизнесом.

В целом надо заметить, что по проведенным исследованиям взаимодействия государства и бизнеса Россия находится в самом начале готовности к реальному сотрудничеству, а значит, и внедрению модели демократизации собственности. Необходимы не только институциональные меры подготовки такого сотрудничества, но и специальные программы вложений в подготовку кадров со стороны государства и бизнеса. Принятие же специального федерального закона о формах и механизмах ГЧП поможет наиболее полно использовать потенциал сотрудничества бизнеса и государства в сфере управления объектами государственной собственностью.

Помимо традиционных подходов к повышению эффективности использования объектов государственной собственности в современных условиях необходимо выделить попытки совершенствовать сами технологии управления государственным имуществом, что фактически означает признание государственных предприятий в качестве равноправных рыночных субъектов. Эти попытки разрабатываются на основе институционального подхода к управлению госу-(арственной собственностью, а именно - на основе внедрения институциональных методов и стандартов управления.

В соответствии с рассматриваемым институциональным подходом предлагается создать Национальную управляющую корпорацию, объединяющую несколько компаний, которые смогут управлять государственной собственностью, руководствуясь едиными институциональными стандартами управления, включающими конкретизацию проектов, их сопровождение, обеспечение инвестициями, завершение и продажу[39]. Такой подход будет способствовать оптимизации распределения инвестиционных и других корпоративных ресурсов по отношению к потоку параллельно реализуемых предпринимательских проектов, повышению стоимости государственных активов за счет более адекватной их оценки и, наконец, накоплению управленческого опыта реализации проектов.

Литература

1. Как управлять госимуществом? // Экономика России: XXI в. -М., 2002.-№1(6).

2. Клейнер Г., Петросян Д., Беченов А. Еще раз о роли государства и государственного сектора в экономике // Вопросы экономики. - М., 2004. - №4.

3. Клейнер Г. Эволюция и реформирование отечественных предприятий: 10 лет спустя // Вопросы экономики. - М., 2000. - №5.

4. Кошкин В. Демократизация собственности и стратегия противодействия экономическому кризису / Государственное управление в XXI в.: традиции и инновации. - М.: МАКС-Пресс, 2009.

5. Постановление Правительства РФ от 9.09.1999 №1024 «О концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации».

6. Чернышев С. Россия суверенная: как заработать вместе со страной. - М.: Европа, 2007.

Глава 7

Государственное регулирование инвестиционно-инновационной деятельности

§1. Роль государства в стимулировании инвестиционной деятельности

Государственное регулирование инвестиций является одной из важнейших составных частей экономической деятельности государства. Это регулирование осуществляется в трех основных взаимосвязанных формах: а) косвенного экономического воздействия на инвестиционный процесс с использованием рыночных методов и инструментов (налогов, кредита, тарифов и др.); б) прямого государственного инвестирования в экономику и социальную сферу за счет бюджетных и кредитных средств; в) административного воздействия государства на инвестиционную деятельность посредством законодательных, административных и других мер по формированию благоприятных условий для инвесторов.

Государственное регулирование инвестиций является необходимым условием эффективного развития рыночной экономики. Американский экономист П. Самуэльсон пишет: «Экономическая роль государства неуклонно возрастает. Под прямой контроль и регулирование подпадают все новые виды деятельности в нашем сложном взаимозависимом обществе»[40].

Современное государство и рынок тесно взаимосвязаны, в том числе в сфере инвестирования экономики. Свои функции инвестирование может эффективно выполнять лишь тогда, когда цивилизованный рыночный механизм действует при его рациональном сочетании с косвенным государственным регулированием с помощью экономических инструментов, методов и стимулов. Показательно, что в США, странах Европейского союза (ЕС), Японии и других развитых странах государство, используя рыночный механизм, активно регулирует инвестиционную деятельность, которая является сложным и многофакторным процессом.

Роль государства в инвестиционном процессе непосредственно зависит от характера экономики. Так, при планово-распределительной и административно-командной экономике централизованное государственное инвестирование является практически единственным источником капиталовложений в производство. Совсем иное назначение в этой области у государства с рыночной экономикой, основанной на частной собственности и свободе выбора у хозяйствующих субъектов. Здесь доля государственных инвестиций существенно ниже, чем в плановой экономике, а их основной источник - частные капиталы. Государственное инвестирование остается только в тех жизненно важных отраслях, которые требуют государственной поддержки. Эти обычно низкодоходные отрасли не представляют интереса для частных инвесторов в силу своей специфики (необходимости крупных долгосрочных вложений, низкой доходности, длительного цикла окупаемости и др.).

В России еще не сформировалась современная национальная рыночная экономика, не налажен динамичный процесс инвестирования и расширенного воспроизводства. Современная Россия находится на переломном этапе развития экономики, при котором особенно важна регулирующая роль государства в инвестиционной сфере. Это прежде всего диктуется самой спецификой транзитивной экономики, масштабом и сложностью задач по институциональной трансформации социально-экономической системы, когда административно-командные методы государственного управления потеряли силу, а косвенные регулирующие рыночные методы находятся в стадии становления.

Государственное регулирование экономики требует соответствующих материальных, финансовых, организационных и других условий, дальнейшей разработки фундаментальной теории рынка, его научной модели. Однако при разработке модели рынка, его инвестиционного механизма не всегда обоснованно учитываются теоретические выводы и предложения основных направлений мировой экономической теории - неоклассического (монетаристского); кейнсианского (неокейнсианского), институционально-социологического и др. Ощущается также недостаток творческого использования исторического опыта реформирования экономики и инвестиционной деятельности в дореволюционной России и в СССР, в частности опыта плана ГОЭРЛО и НЭПа. Поэтому для практики современного реформирования экономики в России характерен порочный метод проб и ошибок, когда делается установка то на саморегулирующийся рыночный механизм в духе «невидимой руки» рынка А.Смита и монетаризм (дерегулирование экономики), то на меры жесткого государственного администрирования. Все это отрицательно сказывается на темпах и эффективности экономического роста, его социальных результатах. Бизнес, предпринимательская, инвестиционная и другая деятельность должны быть подлинным искусством, требующим высокой квалификации и знаний, навыков и способностей, высокой степени ответственности исполнителей.

Проблема инвестиций в России является одной из самых важных и сложных. Разумная стратегия инвестиций может обеспечить инновационную перестройку и эффективность экономики, ускорить интеграцию России в мировое хозяйство. Инвестиции, особенно в основной капитал, непосредственно связаны с экономическим ростом и увеличением ВВП. Об инвестициях в основной капитал свидетельствуют данные табл. 3.

Таблица 3

Инвестиции в основной капитал в России[41]

Инвестиции в основной капитал (в фактически действовавших ценах), млрд руб. (до 2000 г. трлн руб.)	2,7	267,0		2865.0	3611,1	4730,0		8781,6
Индексы физического объема инвестиций в основной капитал (в сопоставимых ценах):
в процентах к предыдущему году	60.3	89,9	1 17.4	113,7	110,9	116,7	122,7	109,9	83,Х
в процентах к 1995 г.	166,4		84,6	122,4	135,8	158,4	194,4	в2,1р	179,1

Отсюда видно, что за период 1992-2009 гг. наблюдался рост инвестиций в основной капитал, достигший 7930,3 млрд руб. Однако этого было далеко не достаточно для восстановления и инновационного развития экономики, требующих колоссальных затрат.

Инвестиционный процесс в стране связан с основными направлениями деятельности государства в части регулирования накопления и расширенного воспроизводства, к которым можно отнести следующие: обоснование оптимальных в современных условиях нормы и массы накопления; участие государства в инвестировании в экономику; стимулирование притока частных и иностранных инвестиций в различные отрасли хозяйства.

Стимулируя инвестиции в экономику, государство, используя эффект мультипликатора, ускоряет экономический рост, увеличивает национальный доход и ВВП, другие фундаментальные показатели состояния экономики. В свою очередь именно состояние экономики страны, динамизм развития ее основных показателей (национального дохода, консолидированного бюджета и др.) определяют финансовые возможности государства и субъектов рыночного хозяйства при осуществлении (используя эффект акселератора) инвестиционной деятельности, при оказании на нее регулирующего воздействия. При этом значение имеет обоснованное экономическое взаимодействие государства с предприятиями и домохозяйствами в процессе рыночного кругооборота капиталов, товаров и услуг, инвестиций и других ресурсов.

Рыночная экономика включает функционирующую совокупность государства, юридических и физических рыночных субъектов. Они находятся в определенной воспроизводственной взаимосвязи и субординации, имеют свои экономические интересы. Государство активно участвует в процессе накопления и расширенного воспроизводства: оно, с одной стороны, концентрирует финансовые бюджетные средства, собирая прямые налоги с предприятий (налог на прибыль, НДС и др.) и прямые налоги с домашних хозяйств (подоходный, земельный и др.), а с другой - осуществляет в них инвестиции, проводит разнообразные выплаты. Так, предприятия получают от государства инвестиции, субсидии и налоговые льготы, домашние хозяйства получают от государства пенсии, стипендии, дотации и другие трансферты, а работники государственных предприятий -заработную плату, социальные выплаты и др. Кроме того, государство осуществляет на рынке закупки разнообразной продукции и ресурсов для своих нужд. Оно заимствует средства на финансовых рынках, продает на них свои ценные бумаги, а затем выкупает их с процентами, инвестирует средства для выполнения государственных программ и др.

Движение денежных средств на рынке таково, что расходы одного субъекта становятся доходами другого. Расходы домашних хозяйств при покупке на рынке продуктов являются для предприятий агропродовольственной сферы АПК доходами. В свою очередь расходы предприятий на покупку ресурсов становятся доходами для домашних хозяйств, которые являются их владельцами. При этом образуется денежный кругооборот, включающий «доходы-расходы». С данным кругооборотом тесно связан материально-вещественный кругооборот, включающий «ресурсы-продукцию», в процессе которого производимые предприятиями товары потребляются домохозяйствами, предоставляющими предприятиям ресурсы. причем домашние хозяйства, получая доходы от продажи ресурсов, делят их на две части, идущие: 1) на потребление личное и производственное; 2) на сбережение. Последние направляются на образование финансового рынка (вклады в банки, покупку акций, облигаций государственных займов и др.), на котором фирмы заимствуют необходимые для них инвестиционные средства. В обратном же направлении - к домашним хозяйствам идут доходы (проценты, дивиденды и др.).

Дата добавления: 2014-12-17