Проблемы квалификации административных правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования

Важным моментом применения правовых норм является правовая квалификация, представляющая собой юридическую оценку всей совокупности фактических обстоятельств дела путем отнесения данного случая к определенным правовым нормам.*(129)

Квалифицировать (от латинского gualis - качество) значит относить некоторое явление по его качественным признакам, свойствам и какому-либо разряду, виду категории.*(130)

Характеристика юридической квалификации обычно дается посредством раскрытия понятия, сущности, значения, стадий, основания, видов юридической квалификации, выявления ошибок квалификации.

Процесс юридической квалификации представляет собой конкретно-применительную, мыслительно-познавательную деятельность, осуществляемую в правоприменительной практике. Однако несмотря на это, квалификация преступлений включена в сцецкурс уголовно-правовой направленности. В связи с чем данная проблема освещалась в основном специалистами уголовного права.*(131)

Тем не менее процесс квалификации и его проблемы возникают и приобретают особую значимость и в административной практике.

Так, А.А. Толкаченко*(132) и В.Н. Кудрявцев*(133) под квалификацией преступления понимают установление и юридическое закрепление точного соответствия между признаками совершенного деяния и признаками состава преступления, предусмотренного уголовно-правовой нормой.

Аналогичное понятие можно применить и к определению квалификации административного правонарушения, представив его следующим образом: квалификация административного правонарушения - это установление и юридическое закрепление точного соответствия между признаками совершенного деяния и признаками состава административного правонарушения, предусмотренного нормами законодательства об административных правонарушениях.

Несмотря на то, что и А.А. Толкаченко и В.Н. Кудрявцев дают одинаковое определение квалификации преступления, вместе с тем их правовые позиции в сущности и этапах квалификации расходятся.

Так, по А.А. Толкаченко сущность квалификации состоит в определении содержания социально значимого поведения определенного субъекта, а значит, существования самого факта совершения преступления и его уголовно-правовой оценке.*(134)

В.Н. Кудрявцев сущность квалификации видит в принятии решения о том, какая именно уголовно-правовая норма предусматривает совершенное преступлении, и в закреплении этого решения в уголовно-процессуальном акте.*(135) Соответственно этому понятие квалификации имеет два значения: процесса и результата. Определяя место квалификации в процессе применения норм права, В.Н. Кудрявцев одновременно выделяет его этапы. Раскрывая квалификацию только как одну из возможных форм применения правовой нормы, В.Н. Кудрявцев подчеркивает, что квалификация преступления охватывает только ту часть процесса применения нормы права, которая заключается в выборе уголовно-правовой нормы, предусматривающей данное общественно опасное деяние, и в закреплении этого выбора в юридическом акте (приговоре, определении, постановлении).*(136)

А.А. Толкаченко отмечая разные правовые взгляды на этапы уголовно-правовой квалификации, выделяет следующие стадии:

I. Этапы, относящиеся к фактической составляющей оценочной деятельности (установление фактов).

- установление действительных обстоятельств дела, заключающееся в анализе объективных и субъективных признаков, характеризующих общественно опасное деяние и субъекта преступления

- основанное на первом этапе выделение юридически значимых признаков из всех обстоятельств дела для последующей квалификации.

II. Этапы, относящиеся к юридической составляющей оценочной деятельности (уяснение и применение закона).

- выдвижение квалификационных версий (как частных гипотез), соответствующих фактическим обстоятельствам, т.е. выявление группы родственных составов преступлений;

- выбор конкретной уголовно-правовой нормы на основе разграничения смежных составов преступлений и с учетом несовпадения уголовно-правовых понятий "статья" и "норма" Уголовного кодекса;

- юридическое закрепление решения о квалификации содеянного в процессуальных документах, позволяющие и сегодня говорить о квалификации как о "процессе, и о результате".

Получается, процесс юридической квалификации совпадает с процессом правоприменения, что противоречит ранее изложенной позиции В.Н. Кудрявцева, отмечающего, что анализ фактических обстоятельств дела и уяснение правовых норм, сами по себе не составляют содержания процесса квалификации, а лишь создают для него необходимые предпосылки (условия), обеспечивающие правильное применение закона.

Вместе с тем, А.А. Толкаченко, выделяя соответствующие этапы юридической квалификации, отмечает, что юридическая квалификация все таки является одной из основных стадий правоприменения.*(137) Здесь его позиция не совсем понятна.

В свою очередь, В.Н. Кудрявцев отмечая, что квалификация входит в последнюю стадию процесса применения нормы права: принятию решения и изданию акта, закрепляющего это решение, вместе с тем все таки подчеркивает, что полностью с ней не совпадает. Последняя стадия правоприменения не исчерпывается квалификацией, включающая в себя также вопрос о возможности и необходимости применения наказания или наступления иных правовых последствий.*(138)

Соглашаясь с В.Н. Кудрявцевым в вопросе о том, что установление фактических обстоятельств дела не составляет содержание правовой квалификации, однако трудно согласиться с тем, что уяснение содержания правовых норм, обеспечивающих правильное применение закона также не составляет суть правовой квалификации. Так, например, в административной практике встречаются случаи, когда неправильное применение закона влияло на квалификацию административного правонарушения. Зачастую в протоколе об административном правонарушении в области охраны окружающей среды и природопользования, кроме статей Федерального закона "Об охране окружающей среды", которые во многом имеют бланкетный характер, отсутствуют нарушенные статьи иных нормативных правовых актов, конкретизирующих положения общей нормы, за неисполнение которых предусмотрена административная ответственность. В связи с чем возникает трудность в квалификации совершенного административного правонарушения от смежных с ним составов, предусмотренных главой 8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Для правильной квалификации административного правонарушения необходимо установить, что признаки совершенного деяния точно, а не приблизительно соответствуют признакам, отнесенным к применяемой статье Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В связи с чем в протоколе необходимо отразить нарушенные нормы (подпункты, пункты, части или абзацы статьи) не только Федеральных законов, но и подзаконных нормативно-правовых и технических актов (ГОСТы, СниПы, СанПиНы и т.п.). Это необходимо также и для правильного решения о конкуренции административно-правовых норм (столкновение общих и специальных норм). Поэтому логически верным считаем включение в стадию выбора административно-правовой нормы предусматривающей данное общественно опасное деяние такие действия как анализ норм, подлежащих применению, с точки зрения, законности (прежде всего нарушенных норм законодательства, за которое наступает соответствующая ответственность); проверка действия нормы в пространстве, во времени и по кругу лиц; разрешение коллизий и преодоление пробелов в праве.

Выделяя стадии юридической квалификации, необходимо знать этапы правоприменения.

Так, В.Н. Кудрявцев выделяет следующие стадии применения нормы права:

- анализ фактических обстоятельств дела;

- выбор (отыскание) соответствующей нормы;

- удостоверение в правильности (подлинности) текста юридического источника, содержащего нужную норму и установление его силы;

- уяснение смысла и содержания нормы;

- толкование нормы;

- принятие решения и издания акта, закрепляющего это решение.

А.А. Толкаченко*(139) выделяет несколько иные стадии:

- установление действительных обстоятельств, на которые рассчитана правовая норма;

- выбор (отыскание) нормы, подлежащей применению к данным обстоятельствам, осуществляется путем правовой квалификации;

- уяснение подлинности текста закона, т.е. анализ норм, подлежащих применению, с точки зрения законности;

- проверка действия нормы в пространстве, во времени и по кругу лиц;

- разрешения коллизий и преодоление пробелов в праве;

- вынесение (издание) акта применения норм права и его непосредственное исполнение.

Наиболее предпочтительней позиция В.О. Лучина*(140) указывающий, что разрешение любого юридического дела включает:

- установление и исследование фактических обстоятельств;

- установление юридической основы дела (выбор и анализ правовых норм, подлежащих применению);

- принятие решения и его документальное оформление.

Исходя из точки зрения В.О. Лучина на концепцию стадий правоприменения и учитывая правовую позицию В.Н. Кудрявцева на стадии юридической квалификации предложим свои позиции. Вторая стадия правоприменения, предложенная В.О. Лучиным - стадия установления юридической основы дела совпадает с первой стадией юридической квалификации - выбором правовой нормы (процессом). Третья стадия правоприменения, предложенная В.О. Лучиным, по содержанию шире стадии квалификации - закрепления этого выбора в юридическом акте (результат), поскольку включает в себя помимо последней и осуществление иных действий.

Юридическим основанием квалификации административного правонарушения является состав административного правонарушения. Для того, чтобы уяснить содержание каждого состава административного правонарушения, необходимо знать все его признаки, которые содержатся в тексте статей Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающие конкретные виды административных правонарушений. Однако не все составы административных правонарушений, обозначенных в конкретных статьях вышеперечисленных законов, раскрывают все его содержание. Некоторые описывают объективную сторону, другие предмет и т.д.

Для полного представления о конкретном составе административного правонарушения недостаточно обращаться только к диспозиции той статье, которая устанавливает соответствующее правонарушение, в некоторых случаях следует апеллировать и к общим положениям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Состав административного правонарушения - гораздо более глубокое понятие, чем диспозиция статьи Кодекса Российской Федерации об административных правонарушения, устанавливающая конкретное административное правонарушение. Как правильно указал В.Н. Кудрявцев "восполнение диспозиции нормы происходит не только путем использования статей Общей части, но и посредством анализа системы норм уголовного законодательства в целом".*(141) Аналогичное положение применимо и законодательству об административных правонарушениях.

Так, в процедуре квалификации А.А. Толкаченко*(142) условно выделяет 4 направления, соответствующие четырем элементам состава правонарушения: квалификация по объекту, квалификация по субъекту, квалификация по объективной стороне, квалификация по субъективной стороне.

Так, в Особенной части КоАП РФ в основу классификации административных правонарушений положен объект - конкретное общественное отношение, охраняемой государством. Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования сгруппированы в 8 главе КоАП РФ. Однако, будет неправильным ограничиваться только главой восьмой при привлечении виновных лиц к ответственности. Некоторые деяния, нарушающие природоохранные требования, помещены в иные главы.

Например, в главе 7, предусматривающей административные правонарушения в области охраны собственности, содержится ряд составов, устанавливающих ответственность за нарушение требований природоресурсного законодательства. Так, за пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией), ответственность наступает по ст. 7.3. КоАП РФ; за самовольное занятие водного объекта или пользование им с нарушением установленных условий - по ст. 7.6. КоАП РФ; за пользование объектами животного мира и водными биологическими ресурсами без разрешения (лицензии) - по ст. 7.11. КоАП РФ и т.п. Таким образом, в этом случае в основу квалификации правонарушений положен объект.

За отсутствие лицензии по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению отходов 1-4 класса опасности или за нарушение соответствующих лицензионных требований, в зависимости от лиц, совершивших нарушение, ответственность может наступать по разным статьям:

1) по соответствующей части ст. 14.1. КоАП РФ, предусматривающая ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения:

- ч. 2 ст. 14.1. КоАП РФ (осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна);

- ч. 3 ст. 14.1. КоАП РФ (осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией);

- ч. 4 ст. 14.1. КоАП РФ (осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией),

2) по соответствующей части ст. 19.20. КоАП РФ, предусматривающая ответственность за осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии):

- ч. 1. ст. 19.20. КоАП РФ - осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна);

- ч. 2 ст. 19.20. КоАП РФ - осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, с нарушением требований или условий специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна);

- ч. 3 ст. 19.20. КоАП РФ - осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, с грубым нарушением требований или условий специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна).

Таким образом, в указанных случаях квалифицировать соответствующее правонарушение нужно не только по объекту, но и по субъекту. Так, в первом случае объектом правонарушения выступает общественное отношение в области предпринимательской деятельности, субъектом - лицо (коммерческая организация), целью основной предпринимательской деятельности которого является осуществление сбора, использования, обезвреживания, транспортировки и размещения отходов 1-4 класса опасности. Во втором случае объектом правонарушения выступает общественное отношение в области порядка управления, субъектом - лицо, осуществляющее деятельность, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии).

Квалификация может производиться также по объективной стороне правонарушения. В связи с этим отметим, что очень часто за одно и то же деяние к административной ответственности привлекают по разным статьям. Например, судебная практика показывает, что за отсутствие проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в одних случаях к ответственности привлекают по ст. 8.1. КоАП РФ, в других случаях - по ст. 8.2. КоАП РФ. Обратимся к указанным статьям.

Так, ст. 8.1. КоАП РФ предусматривает ответственность за несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов. Объективная сторона выражается в действиях, бездействии по несоблюдению общих экологических требований, норм ФЗ "Об охране окружающей среды" в сфере планирования технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации объектов.

Статья 8.2. КоАП РФ предусматривает ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами. Данное правонарушение посягает на общественные отношения в области обращения с отходами производства и потребления, которые регулируются соответствующим законодательством РФ. Объективная сторона выражается в действиях или бездействиях по несоблюдению экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами. В связи с чем различают два вида нарушений:

- нарушение требований, сформулированных в ФЗ "Об отходах производства и потребления";

- нарушение требований, сформулированных в ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

В соответствии со ст. 11 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в целях уменьшения количества их образования.

Таким образом, законом установлены обязательные требования, несоблюдение которых влечет административную ответственность, предусмотренную ст. 8.2. КоАП РФ. При этом по отношению к статье 8.1. КоАП РФ статья 8.2. КоАП РФ имеет специальный характер.

Вместе с тем, в главе 8 содержится ряд статей, которые по отношению к статье. 8.2. КоАП РФ имеют специальный характер. В свою очередь, при столкновении общей и специальной нормы применяют специальную норму. Например, ч. 2 ст. 8.6. КоАП РФ предусматривает ответственность за уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления; ч. 5 ст. 8.13. КоАП РФ предусматривает ответственность за загрязнение ледников, снежников или ледяного покрова водных объектов либо загрязнение водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы или отнесенных к особо охраняемым водным объектам, местам туризма, спорта и массового отдыха, отходами производства и потребления и (или) вредными веществами, а равно захоронение вредных веществ (материалов) в водных объектах; ст. 8.19. КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение правил захоронения отходов и других материалов во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации; ч. 2 ст. 8.31. КоАП РФ предусматривает ответственность за загрязнение лесов сточными водами, химическими, радиоактивными и другими вредными веществами, отходами производства и потребления и (или) иное негативное воздействие на леса; ст. 8.39. КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях

Вышеизложенное позволяет утверждать, что уяснение содержания правовых норм, обеспечивающих правильное применение закона, составляет неотъемлемую часть правовой квалификации. На этом основании логически верным считаем включение в стадию выбора административно-правовой нормы предусматривающей данное общественно опасное деяние такие действия как анализ норм, подлежащих применению, с точки зрения, законности (прежде всего нарушенных норм законодательства, за которое наступает соответствующая ответственность); проверка действия нормы в пространстве, во времени и по кругу лиц; разрешение коллизий и преодоление пробелов в праве.

Таким образом, определяя квалификацию административного правонарушения как установление и юридическое закрепление точного соответствия между признаками совершенного деяния и признаками состава административного правонарушения, предусмотренного нормами законодательства об административных правонарушениях, целесообразно выделять следующие ее этапы:

- выбор правовой нормы, так называемая стадия "процесса", совпадающая со второй стадией правоприменения - установлением юридической основы дела;

- закрепление этого выбора в юридическом акте, так называемая стадия "результата", являющаяся составной частью последней стадии правоприменения - принятия решения и его документальное оформление.

Для правильной квалификации административных правонарушений необходимо соблюдение следующих условий:

- определить состав административного правонарушения;

- определить признаки административного правонарушения конкретной ст. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; Для понимания сущности административного правонарушения недостаточно одних юридических признаков - необходимо определить и состав;

- необходимо установить, что признаки совершенного деяния точно, а не приблизительно соответствуют признакам, отнесенным к применяемой норме Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

- правильное решение о конкуренции административно-правовых норм.

Значение правильной квалификации административных правонарушений состоит в том, что она обеспечивает реализацию принципов Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в особенности принципа законности, общих правил назначения наказания; достигает цели наказания; правильная квалификация является гарантией соблюдения прав лица, совершившего нарушения.

Дата добавления: 2014-12-17