Проблемы правоприменительной практики 1 страница

Проблема квалификации административных правонарушений является одной из основных проблем правоприменительной практики, однако далеко не единственной.

Для выявления иных проблем при привлечении виновных лиц к административной ответственности вновь обратимся к правовой позиции В.О. Лучина*(143) выделяющий в разрешении любого юридического дела три стадии:

- установление и исследование фактических обстоятельств;

- установление юридической основы дела (выбор и анализ правовых норм, подлежащих применению);

- принятие решения и его документальное оформление.

Так, в установлении и исследовании фактических обстоятельств дела важное значение приобретает установление и закрепление доказательственной базы, выявление и установление виновных лиц, правильное оформление всех необходимых процессуальных документов на всех стадиях производства по делу об административном правонарушении. Эти и другие обстоятельства, безусловно, влияют на принятие решения по делу об административном правонарушении.

Очень часто при наличии события правонарушения возникают сложности при установлении субъекта административного правонарушения. В большинстве случаях этому способствует действующее законодательство. Вернее всевозможные пробелы и коллизии, возникающие при применении правовых норм. Учитывая высокие темпы экономического развития общества и государства, в последнее время возрастает количество управляющих организаций, основной задачей которых является руководство деятельностью юридических лиц. В связи с чем по результатам проведения контрольных мероприятий у инспекторского состава при привлечении юридических лиц к административной ответственности возникают сложности в определении виновных лиц: кто и каким образом должен нести ответственность, какие документы должны подтверждать взаимоотношения управляющей организации с проверяемой.

Другой стороной проблемы является то, что в некоторых случаях местонахождение юридического лица и место совершения правонарушения не совпадают. Очень часто нарушения выявляются на месте нахождения филиала или иного структурного подразделения юридического лица, которые по закону нести ответственность не могут. Головное же предприятие может располагаться совсем в другом регионе или даже за рубежом. Учитывая, что согласно КоАП РФ законным представителем юридического лица по общему правилу является только его руководитель, соответственно извещать о времени и месте составления протокола руководителя необходимо по месту нахождения юридического лица. На извещение уходит достаточно большое количество времени, поскольку уведомление заказными письмами - достаточно долгий процесс. При этом практика показывает, что суды зачастую игнорируют такую форму извещения как телефонограмма и факсограмма. Вместе с тем, согласно КоАП РФ протокол должен быть составлен немедленно после выявления совершения административного правонарушения, либо в течение двух суток с момента его выявления. Таким образом, обеспечив надлежащее извещение лица, в отношении которого ведется производство по делу, контролирующий орган или его должностное лицо, тем самым нарушит процессуальный порядок. В то же время, соблюдая процессуальные сроки, должностное лицо нарушит требования о надлежащем извещении соответствующего лица, что неминуемо повлечет за собой нарушение принципа презумпции невиновности.

На основе анализа действующего законодательства и правоприменительной практики, постараемся проанализировать указанные проблемы.

Таким образом, одной из проблем является правильное установление субъекта административного правонарушения и надлежащее извещение лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении о времени и месте составления протокола и рассмотрения дела.

Надлежащее извещение лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о времени и месте составления протокола об административном правонарушении - безусловное доказательство, имеющее значение для правильного разрешения дела. И это бесспорно.

Правоприменительная практика показывает, что зачастую, на подписание протокола об административном правонарушении виновное лицо либо вовсе не является, либо является его защитник или представитель. Обусловлено это разными причинами: командировка, болезнь, отпуск, отсутствие возможности лично принять участие в административном процессе, а возможно и банальное уклонение от встречи с представителями органов государственной власти и т.д. Это, в свою очередь, способствует необоснованному затягиванию производства по административному делу, что влечет за собой его прекращение в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

Какие меры воздействия в этом случае предусматривает действующее законодательство об административных правонарушениях?

По общему правилу протокол об административном правонарушении составляется в присутствии лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Однако законодатель предусмотрел возможность составления протокола и при отсутствии указанного лица - если они извещены в установленном порядке.

В соответствии с ч. 4.1., 5 ст. 28.2. КоАП РФ:

"4.1. В случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола.

5. Протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола, а также в случае, предусмотренном частью 4.1 настоящей статьи, в нем делается соответствующая запись".

В соответствии с абз. 4 п. 10 постановления Пленума высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях":

"При выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношение которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными".

Таким образом, надлежащее извещение о времени и месте составления протокола об административном правонарушении является доказательством по делу и законным основанием для составления протокола и вынесения постановления в случае неявки правонарушителей в их отсутствие. Однако, составить протокол в отсутствие нарушителя можно только при соблюдении следующих условий:

- во-первых, извещение должно быть надлежащим;

- во-вторых, в случае наличия надлежащего извещения и неявки нарушителей, протокол составляется именно тем числом (датой и временем), на которое лицо, совершившее правонарушение, вызывалось телефонограммой (факсограммой или другими средствами связи);

- в-третьих, протокол составляется в отношении того лица, кому адресовалось соответствующее извещение.

Что значит надлежащее извещение? Известить лицо можно заказным письмом с уведомлением, телефонограммой, телеграммой, факсимильной связью или с использование иных средств связи, при оформлении которых необходимо учитывать следующее:

- уведомление (письмо, телефонограмма, факсограмма и др.) должно быть адресовано лицу, в отношении которого ведется производство по делу (нарушителю). Если это юридическое лицо - то руководителю (с пометкой "лично руководителю") по месту нахождения юридического лица, если должностное лицо - то указанному должностному лицу по месту его жительства;

- уведомление (письмо, телефонограмма, факсограмма и др.) должно иметь номер и дату. Кроме того, необходимо учитывать, что уведомление, оформленное заказным письмом регистрируется в канцелярии за подписью уполномоченного должностного лица органа государственного контроля, а текст и реквизиты факсограммы и телефонограммы заносятся в соответствующий журнал;

- уведомление (письмо, телефонограмма, факсограмма и др.) должно в тексте содержать формулировку о том, что соответствующее лицо должно явиться (или обеспечить присутствие законного представителя) именно для составления протокола об административном правонарушении по конкретной статье (части статьи КоАП РФ);

- уведомление (письмо, телефонограмма, факсограмма и др.) должно содержать время, дату и место составления протокола;

- в уведомлении (письме, телефонограмме, факсограмма и др.) должна быть ссылка на предъявление документов, необходимых для составления протокола (копия свидетельства о регистрации юридического лица, о внесении записи в государственный реестр, копии учредительных документов, реквизиты, копия документа, подтверждающего полномочия законного представителя юридического лица и др.);

- уведомление (письмо, телефонограмма, факсограмма и др.) должно быть подписано уполномоченным должностным лицом органа государственной власти;

- в уведомлении (письме, телефонограмме, факсограмме и др.) должно быть указано лицо, передавшее ее (должность, ФИО) и лицо, принявшее ее (должность, ФИО), а также дата передачи и принятия соответствующего уведомления.

Важно (!!!), что протокол об административном правонарушении составляется той датой, которая указана в соответствующем уведомлении (письме, телефонограмме, факсограмме и др.) (не раньше, не позже!!!). В противном случае доказательств извещения не будет.

Зачастую у некоторых возникают сомнения по поводу использования таких средств извещения как телефонограмма и факсограмма. Допустимы ли они действующим законодательством и сложившейся практикой?

В соответствии с п. 2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях":

"Принимая во внимание сокращенные сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях, установленные ч. 1 ст. 205 и ч. 1 ст. 210 АПК РФ, и невозможность в связи с этим извещения участников арбитражного процесса о времени и месте судебного заседания не позднее чем за пятнадцать дней до его начала, судам при наличии соответствующих сведений об участниках арбитражного процесса следует руководствоваться частью 3 ст. 121 АПК РФ, позволяющей в случаях, не терпящих отлагательства, известить или вызвать лиц, участвующих в деле, и иных участников арбитражного процесса телефонограммой, телеграммой, по факсимильной связи или электронной почте либо с использованием иных средств связи".

В соответствии с п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.05 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях":

"В целях соблюдения установленных статьей 29.6 КоАП РФ сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях судье необходимо принимать меры для быстрого извещения участвующих в деле лиц о времени и месте судебного рассмотрения. Поскольку КоАП РФ не содержит каких-либо ограничений, связанных с таким извещением, оно в зависимости от конкретных обстоятельств дела может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации лицом, которому оно направлено (судебной повесткой, телеграммой, телефонограммой, факсимильной связью и т.п.).

Лицо, в отношении которого ведется производство по делу, считается извещенным о времени и месте судебного рассмотрения и в случае, когда с указанного им места жительства (регистрации) поступило сообщение о том, что оно фактически не проживает по этому адресу".

Считаем данное положение применимым и к административным органам, поскольку в максимально короткие сроки обеспечить быстрое составление протокола иным способом просто невозможно.

Для соблюдения требований, предъявляемых статьями 25.4 и 28.2. КоАП РФ на административном органе лежит обязанность по надлежащему извещению лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о месте и времени составления протокола об административном правонарушении.

Поскольку КоАП РФ не содержит каких-либо ограничений, связанных с таким извещением, оно в зависимости от конкретных обстоятельств дела может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации лицом, которому оно направлено (телеграммой, телефонограммой, факсимильной связью и т.п.).

Таким образом, телеграмма, телефонограмма, факсограмма, составленные надлежащим образом и позволяющие контролировать получение информации лицом, которому оно направлено, могут являться доказательством надлежащего извещения.

Правомерность использования такой формы извещения лица, привлекаемого к административной ответственности, как факсограмма, телефонограмма, с учетом конкретных обстоятельств по делу и правовой позицией, изложенной в п. 2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" и в пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.05 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", признается судом допустимой при соблюдении следующих условий:

1) Должен вестись журнал учета исходящих телефонограмм и фаскограмм. Текст и реквизиты (номер, дата) соответствующих телефонограмм, факсограмм, дата и время их отправки (по возможности - входящий номер извещения, присвоенный получателем телефонограммы или факсограммы), а также должность, ФИО передававшего извещение лица и должность, ФИО получившего извещение лица, должны заноситься (подшиваться) в соответствующий журнал их учета. При этом заверенная должным образом выписка из соответствующего журнала (или заверенная копия соответствующей факсограммы или телефонограммы) должны прикладываться к материалам административного дела.

2) Извещение должно подтверждаться. При этом должностное лицо, составившее протокол должно подтвердить следующее:

- телефон или факс (как правило, приемной руководителя или его канцелярии), по которому отправляется извещение, должен принадлежать тому юридическому лицу, которому вменяется административное правонарушение. Доказательством такого подтверждения может служить соответствующая выписка из налогового органа, выписка из учредительных документов юридического лица или иных удостоверяющих документов;

- фактическое отправление такого извещения. Доказательством такого подтверждения при отправлении факсограммы служит соответствующий отчет об отправке, а также должность, ФИО получившего извещение лица и время и дата отправки извещения; при отправлении телефонограммы - должность, ФИО получившего извещение лица и время и дата отправки извещения. При этом выписка из соответствующего журнала учета телефонограмм (факсограмм) также будет являться доказательством отправки извещения.

- получение такого извещения лицом, которому извещение адресовалось. Доказательством такого подтверждения будет являться наличие в телефонограмме (факсограмме) сведений о лице, принявшем такое извещение (должность, ФИО получившего извещение лица и время и дата получения извещения, по возможности - входящий номер извещения, присвоенный получателем телефонограммы или факсограммы).

При составлении протокола об административном правонарушении при надлежащем уведомлении и неявки нарушителей, необходимо руководствоваться следующим положением. Так, в соответствии с п. 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июня 2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях":

"24. При рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

В целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ).

Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.

Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является".

Указанные положения необходимо отражать и в протоколе об административном правонарушении в отношении юридического лица. Поэтому, в графе "в присутствии законного представителя юридического лица" необходимо указывать его руководителя, или иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Сведения об иных лицах, действующие от имени юридического лица на основании доверенности (как правило, главный инженер, механик, начальник участка цеха, юристы и т.д.) заносятся в графу "в присутствии защитника (представителя)".

Важно (!!!) - если протокол составляется в отсутствии лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, то, обязательно этому лицу должна быть направлена копия протокола вместе с извещением о времени и месте рассмотрения дела (по ст. 8.41. КоАП РФ) заказным письмом с уведомлением. Если протокол составлен в отношении юридического лица - он направляется с пометкой "лично руководителю" по адресу нахождения юридического лица, если протокол составлен в отношении должностного лица - он направляется по месту его жительства.

Таким образом, извещение является надлежащим не только в том случае, если оно оформляется в установленном порядке, но также и в том случае, если оно было адресовано и направлено лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

В свою очередь, лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, может являться любой субъект административного правонарушения:

- гражданин;

- должностное лицо;

- индивидуальный предприниматель;

- юридическое лицо.

Извещение (письмо, факсограмма, телефонограмма и т.д.) о времени и месте составления протокола об административном правонарушении в отношении гражданина, должностного лица направляется по месту их жительства.

Извещение (письмо, факсограмм, телефонограмма и т.д.) о времени и месте составления протокола об административном правонарушении в отношении индивидуального предпринимателя и юридического лица направляется последним по месту их нахождения. Кроме того, протокол в отношении юридического лица направляется с пометкой "лично руководителю".

Выше было отмечено, что законными представителями юридического лица в соответствии со ст. 25.4. КоАП РФ являются:

- его руководитель,

а также

- иное лицо, признанное в соответствии с законом органом юридического лица;

- иное лицо, признанное в соответствии с учредительными документами органом юридического лица.

Рассмотрим статус законного представителя юридического лица по подробнее.

В зависимости от организационно-правовой формы юридического лица, согласно его учредительным документам, руководитель юридического лица может наименоваться по-разному: генеральный директор, директор, руководитель, начальник и т.д.

Кто может подпадать под статус "иного лица, признанного в соответствии с законом органом юридического лица"?

Обратимся к гражданскому законодательству. В соответствии со статьей 91 Гражданского кодекса РФ и п. 1 статьи 32 Федерального закона "Об обществах с ограниченной ответственностью" высшим органом общества является общее собрание участников общества. При этом законодатель допускает возможность существования единственного учредителя общества с ограниченной ответственностью. В связи с чем единственный учредитель ООО, являясь по ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" высшим органом юридического лица, одновременно будет являться и законным представителем юридического лица (наряду с его руководителем).

Данный вывод подтверждается также Постановлением Федерального Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 11.05.2007 г. по делу N А53-15836/2006-С6-48. В частности, в данном постановлении суд кассационной инстанции делает вывод, что подписывать протокол об административном правонарушении может как руководитель юридического лица, так и его единственный учредитель, которые по КоАП РФ являются законными представителями юридического лица.

В административной практике все чаще возникают вопросы по поводу правового статуса управляющей организации: какие функции и задачи она осуществляет, какими документами подтверждается ее правовое положение, какие права и обязанности приобретает управляющая организация перед управляемым юридическим лицом и перед третьими лицами, и в отношении кого необходимо составлять протокол об административном правонарушении и оформлять иные документы по результатам проверки?

Действующим законодательством РФ предусмотрена возможность исполнения функций единоличного исполнительного органа юридического лица не физическим лицом - работником данного юридического лица (например, генеральным директором, директором, руководителем), а другой коммерческой организацией (управляющей организацией) или индивидуальным предпринимателем (управляющим).

О возможности передачи полномочий исполнительного органа хозяйственного общества другой коммерческой организации или индивидуальному предпринимателю (управляющему) по решению общего собрания акционеров говорится в ст. 103 ГК РФ. Дальнейшее развитие институт управляющих получил в специальных законах о хозяйственных обществах.

Так, согласно абз. 3 п. 1 ст. 69 Федерального закона "Об акционерных обществах" "по решению общего собрания акционеров полномочия единоличного исполнительного органа общества могут быть переданы по договору коммерческой организации (управляющей организации) или индивидуальному предпринимателю (управляющему). Решение о передаче полномочий единоличного исполнительного органа общества управляющей организации или управляющему принимается общим собранием акционеров только по предложению совета директоров (наблюдательного совета) общества".

Аналогичную норму содержит Федеральный закон "Об обществах с ограниченной ответственностью". В соответствии со ст. 42 Федерального закона "Об обществах с ограниченной ответственностью":

"Общество вправе передать по договору полномочия своего единоличного исполнительного органа управляющему, если такая возможность прямо предусмотрена уставом общества.

Договор с управляющим подписывается от имени общества лицом, председательствовавшим на общем собрании участников общества, утвердившем условия договора с управляющим, или участником общества, уполномоченным решением общего собрания участников общества".

Анализ вышеуказанных нормативных правовых актов, позволяет делать следующие выводы:

1) полномочия единоличного исполнительного органа общества могут быть переданы только по решению общего собрания акционеров (общего собрания участников общества), для АО такое решение принимается общим собранием акционеров только по предложению совета директоров (наблюдательного совета) общества;

2) по решению общего собрания акционеров (общего собрания участников общества) могут быть переданы только полномочия единоличного исполнительного органа общества (а не коллегиального органа, и не полномочия Совета директоров (наблюдательного совета));

3) полномочия единоличного исполнительного органа могут быть переданы только коммерческой организации (по закону некоммерческим организациям передавать такие полномочия нельзя) или индивидуальному предпринимателю;

4) передача полномочий единоличного исполнительного органа общества происходит посредством заключения соответствующего договора.

На основании вышеизложенного, соответственно выделяют юридическое лицо (управляемую организацию) и единоличный исполнительный орган юридического лица (управляющую организацию).

Права и обязанности, порядок деятельности единоличного исполнительного органа, принятие им решений по руководству текущей деятельностью, закрепляются в уставе общества, внутренних документах и договоре, который заключается между обществом и лицом, осуществляющим функции его единоличного исполнительного органа.

Так, в соответствии с п. 3 ст. 40 ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью":

"Единоличный исполнительный орган общества:

1) без доверенности действует от имени общества, в том числе представляет его интересы и совершает сделки;

2) выдает доверенности на право представительства от имени общества, в том числе доверенности с правом передоверия;

3) издает приказы о назначении на должности работников общества, об их переводе и увольнении, применяет меры поощрения и налагает дисциплинарные взыскания;

4) осуществляет иные полномочия, не отнесенные настоящим Федеральным законом или уставом общества к компетенции общего собрания участников общества, совета директоров (наблюдательного совета) общества и коллегиального исполнительного органа общества".

В соответствии с абз. 3 п. 2 ст. 69 ФЗ "Об акционерных обществах":

"Единоличный исполнительный орган общества (директор, генеральный директор) без доверенности действует от имени общества, в том числе представляет его интересы, совершает сделки от имени общества, утверждает штаты, издает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми работниками общества".

При этом единоличный исполнительный органа от имени общества вправе выдавать доверенности на право представительства от имени управляемой организации.

В соответствии со ст. 185 ГК РФ доверенность от имени юридического лица выдается за подписью его руководителя или иного лица, уполномоченного на это его учредительными документами, с приложением печати этой организации.

Таким образом, доверенность, выдаваемая управляющей организацией на представление интересов управляемой организации, должна быть выдана от имени управляемой организации с приложением печати управляемой организации.

Однако единоличный исполнительный орган управляющей организации может делегировать свои права по управлению управляемой организации другому лицу. В этом случае доверенность должна быть выдана от имени управляющей организации с приложением ее печати.

Таким образом, полномочия управляющей организации по управлению деятельностью общества осуществляют:

- ее органы, действующие на основании законодательства и ее учредительных документов;

- работники общества и управляющей организации, действующие на основании доверенностей, выданных уполномоченным органом управляющей организации от имени общества;

- иные лица, действующие на основании доверенностей, выданных уполномоченным органом управляющей организации от имени общества, если предоставление доверенностей таким лицам предусмотрено договором управления.

При этом, выполняя полномочия единоличного исполнительного органа общества, управляющая организация не будет являться его структурным подразделением, поэтому управляющая организация будет находиться с управляемой организацией в обязательственных (а не организационных) отношениях, возникающих из гражданско-правового договора.

Что касается привлечения виновного лица к административной ответственности.

Дата добавления: 2014-12-17