Инструменты экологической политики

Натуральные показатели.

Полезную информацию предоставляют многие натуральные показатели, в частности, биологическая потребность в кислороде характеризует качество воды и может принести больше пользы при анализе, чем иные рыночные оценки. В большинстве случаев натуральные показатели просто представляются (проставляются) рядом с экономическими и финансовыми расчетами.

Выше мы рассмотрели инструменты экологической политики. Теперь обобщим и уточним эту информацию.

Типы инструментов экологической политики:

1. Регламентирующие или административные методы – это меры прямого воздействия, оказывающие непосредственное влияние на поведение экономических агентов, путем установления и применения законов и нормативно-правовых актов, определяющих цели, стандарты и/или технологии. Административные методы устанавливают правила, обязательные для соблюдения загрязнителями. В случае нарушений им придется платить штрафы, подвергаться административной или уголовной ответственности в установленном законом порядке.

2. Методы, основанные на стимулах, или экономические инструменты – это меры, изменяющие поведение экономических агентов, путем воздействия на их мотивации (в отличие от предписания стандартов или технологий). Методы, основанные на стимулах, предоставляют экономическим агентам свободу выбора среди альтернатив экологически безопасного поведения, что позволяет им максимизировать свою прибыль наиболее выгодным при данных ограничениях способом.

3. Методы убеждения и пропаганды – применяются в совокупности с первой и/или второй группами методов. Целью их применения является создание морального климата, благоприятствующего изменению поведения экономического агента. Сюда включаются такие подходы как распространение экологического образования, увеличение объема передаваемой экологической информации, проведение тренингов, давление общественности на экономических агентов с целью повышения уровня осознания ими социальной ответственности, переговоры и другие формы «увещевания». Одним из методов этой группы являются переговоры между природоохранными структурами и частным сектором, или между общественностью и промышленным объектом. Экологическая маркировка продукта, свидетельствующая об экологически безопасном или ресурсосберегающем способе его производства, не является обязательным государственным экологическим стандартом, но может использоваться предприятием для укрепления своей репутации в глазах потребителей.

Одной из форм административного управления являются стандарты (см. часть 2 «Экологическое право и управление»):

- стандарты качества среды обитания, устанавливают ПДК для определенных веществ, загрязняющих окружающую среду;

- стандарты на выбросы и сбросы определяют предельный уровень количества загрязнения, исходящего от определенного источника;

- технологические стандарты предписывают технологию, которую необходимо использовать в том или ином процессе производства или очистки;

- стандарты на производимую продукцию (экологическая сертификация).

Установление стандартов требует создания эффективной системы контроля за их исполнением. Одним из составляющих такого контроля является механизм выдачи и лишения разрешений, лицензий, других видов официальных документов, регламентирующих уровень и характер воздействия на окружающую природную среду.

Поскольку стандарты – это не более (но и не менее), чем результат обобщенного и зафиксированного прошлого опыта, степень их применимости к сложившейся на текущий момент ситуации в данном конкретном месте всегда должна приниматься во внимание. Возможны ситуации, когда механическое применение национальных стандартов на местном уровне, без учета типов застройки территории, интересов местного населения, перспектив пространственного развития, анализа сочетания воздействия различных типов антропогенной нагрузки на местные экосистемы, может привести к худшим экологическим последствиям, чем вариант развития территории без государственного регулирования.

При правильном и своевременном применении административных методов, они демонстрируют свои преимущества, заключающиеся в быстром и адекватном реагировании на возникшую острую экологическую проблему. Очень жесткие санкции, последовательно применяемые на практике, могут быстро изменить поведение экономического агента, производящего, к примеру, продукцию с высоким уровнем экологической вредности и опасности для человека. Другими словами, выбросы высокотоксичных веществ с очень крутым ростом кривых предельных экологических ущербов нецелесообразно (иногда невозможно) регулировать экономическими методами – их надо жестко и резко ограничивать административно.

Очевидная слабость административных методов управления окружающей средой (помимо сложностей с организацией всеобъемлющего контроля) – это то обстоятельство, что в систему административного регулирования при установлении экологических стандартов не заложен механизм оптимизации природоохранных затрат. Это относится и к Российской системе установления ПДК. Система ПДК-ПДВ не является универсальным и оптимальным решением. Лучше, если ограничения на выброс определенного загрязняющего вещества будут устанавливаться на наиболее агрегированном уровне (для всего предприятия, а не по каждой трубе), так как это даст предприятию больше возможностей для оптимизации своих выбросов.

Поскольку стандарты подразумевают только два выбора: либо соответствие, либо несоответствие, то в случае, когда у предприятия деятельность осуществляется в соответствии с установленными стандартами, у него нет дополнительных стимулов для дальнейшего сокращения выбросов. Технологические стандарты также не вызывают возникновения стимулов, поскольку они навязывают определенную технологию.

С другой стороны, практика правоприменения в области стандартов показывает, что они часто устанавливаются без учета затрат на их выполнение, исходя из иррационального предположения о том, что на местном уровне всегда можно найти необходимые ресурсы. Нереальность стандартов приводит к чрезмерной «гибкости» природоохранных органов в вопросах модификации нормативов (система временно согласованных выбросов и сбросов). Таким образом, на местах рождаются неформальные договоренности по принципу «ты – мне, я – тебе» между властными структурами и предприятиями.

Основные экономические инструменты объединяются в пять основных групп: платежи, налоги, сборы; субсидии, дотации; торговля разрешениями (квотами) на определенный вид природопользования; залогово-возвратные схемы; стимулы для исполнения нормативно-правовых актов.

1. Платежи, налоги, сборы:

- плата за выбросы (сбросы), налоги – это прямые платежи за использование ассимиляционного потенциала окружающей среды, основанные на непосредственных измерениях или оценках качества и количества загрязняющего вещества, попадающего в окружающую среду;

- налоги за пользование природными ресурсами – за использование сырьевых ресурсов или платежи на возмещение затрат на коммунальные услуги в области природопользования;

- налоги, платежи на продукцию (продуктовые налоги) – налагаются на продукцию, которая создает загрязнение в процессе ее производства, потребления или утилизации (например, удобрения, пестициды, упаковочные материалы, батарейки и т.п.) Продуктовые налоги вводятся с целью относительного увеличения цен на экологически вредную продукцию. Предпочтительное использование собранных дополнительных доходов – на финансирование систем сбора и переработки отходов.

2. Субсидии (дотации) – все формы финансовой помощи загрязнителям или пользователям природных ресурсов, например, в виде грантов, льготных кредитов, государственных капитальных вложений, налоговых льгот, ускоренной амортизации основных природоохранных фондов и т.п.

3. Продаваемые разрешения, квоты являются соединением административных и экономических инструментов. Установленные в административном порядке для определенной территории квоты на выброс распределяются между предприятиями рыночными методами: если одно предприятие недоиспользует свою квоту, то оно может продать ее другому предприятию, которое не укладывается в имеющиеся у него нормативы. Такой рынок лимитов можно организовать только по видам загрязнения, способным к быстрому и свободному межтерриториальному обмену. Механизм торговли квотами на выброс, применяемый в основном в США, устроен таким образом, что торговля квотами, позволяя минимизировать природоохранные издержки, не приводит к ухудшению качества воздуха по данному веществу.

4. Залогово-возвратная схема подразумевает внесение залоговой платы (депозита) в момент покупки продукта (известный у нас в стране пример со стеклотарой). Можно интерпретировать залогово-возвратную схему как механизм, комбинирующий продуктовый налог на товар, нуждающийся в дальнейшей переработке и утилизации, и соответствующую субсидию потребителю за предоставление услуги по возврату данного товара для дальнейшей утилизации. Во многих странах залогово-возвратные схемы широко применяются для разного рода упаковок, батареек, смазочных масел, автомобильных кузовов.

Залогово-возвратные схемы могут быть распространены на практику обеспечения гарантий под выполнение необходимых природоохранных мероприятий природопользователем. Например, приобретатель земельного участка, который по договору купли-продажи должен провести ряд рекультивационных мероприятий, будет обязан внести платеж (депозит) в форме залога. Залог возвращается по выполнении обязательств. На практике такие залогово-возвратные схемы действуют в горной промышленности США.

5. Стимулы для соблюдения нормативно-правовых требований. Перечисленные выше инструменты являются стимулами для соблюдения природоохранного законодательства. Но кроме этого могут существовать другие методы: с отрицательной мотивацией – компенсационные платежи за нанесенный экологический ущерб, взыскиваемые в судебном порядке или с положительной мотивацией, например, для привлечения средств на выполнение природоохранных мероприятий – экологические облигации, выпускаемые местными органами управления, целевые экологические счета и т.п. Например, в России, при восстановлении некоторых уникальных лесных участков, местные власти объявляют сбор средств или принимают вклад в форме трудоучастия, при этом соответствующие гектары леса получают имена спонсоров.

Подробнее рассмотрим ряд перечисленных экономических инструментов.

Мы уже рассматривали на графике (рис. 3.7), что платежи за загрязнение стимулируют рост предельных природоохранных издержек предприятия до уровня норматива платы. Платежи одновременно стимулируют разработку предприятием технологических инноваций, так как совершенствование технологии позволяет снизить уровень кривой природоохранных издержек (Рис. 3.10).

При сохранившемся уровне оптимальных для предприятия природоохранных издержек, равных нормативу платы Р*, предприятие, сократив выбросы с М1 до М2, получает выигрыш, равный площади треугольника (д). Этот выигрыш (д) определяет положительную мотивацию для разработки технологических новшеств.

Относительную альтернативу платежам за загрязнение представляют налоги/платежи на продукцию. Нередко измерение фактических выбросов может требовать чрезвычайно высоких затрат, а порой просто неосуществимо. Тогда введение налога на продукцию, при производстве и потреблении которой осуществляются выбросы, может иметь эффект, аналогичный платежам за загрязнение.

Если существует прямая и четко установленная связь между использованием данной продукции и выбросами, продуктовые платежи представляют собой равноценную альтернативу платежам за загрязнение по силе стимулирующего эффекта, но с гораздо меньшими затратами на контролирующие мероприятия и мониторинг. Например, вместо введения налога на выбросы углекислого газа более эффективно вводить налог на использование топлива. В Дании по экологическим мотивам налогами облагаются пестициды, одноразовая посуда, электрические батарейки с содержанием никеля и кадмия. Для многих других видов продукции и форм загрязнения связь между ними не столь очевидна, поэтому реально должна применяться комбинация продуктовых налогов и платежей за загрязнение.

ППИ-1

ППИ-2

Р* д

М2 М1

ППИ-1 – старая кривая природоохранных издержек;

ППИ-2 – новая кривая природоохранных издержек;

Рисунок 3.10. Экономический эффект от внедрения природосберегающих технологий.

Рынок квот на выбросы является эффективным инструментом природоохранного регулирования. Упрощенная схема торговли правами на выброс следующая. В рамках ограниченной территории вводится лимит на определенную величину выбросов (сбросов) загрязняющих веществ. Разрешения на выброс распределяются между отдельными заводами. От предприятия требуется либо выполнение лимитов путем направления инвестиций в соответствующую технологию, либо, если это представляется слишком дорогостоящей политикой, покупка разрешения на дополнительный объем выбросов у тех предприятий, которым выгоднее сократить свои выбросы сверх установленных для них лимитов.

Пример: торговля правами на выбросы в США.

Одним из наиболее значительных примеров реализации торговли разрешениями на выбросы стала программа борьбы с кислотными дождями в США. Правовая основа этой программы была установлена новым законом о чистом воздухе, который был принят конгрессом в начале 1990-х годов. Целью программы было удержать к 2000 году выбросы окислов серы на 10 млн. тонн ниже уровня 1980 года. Традиционные методы управления были признаны очень дорогим способом достижения этой цели, накладывая огромные затраты на американскую промышленность, ориентировочно в размере 5 млрд. долларов США в год с достижением ожидаемого результата в 2010 году. Поэтому был выбран более гибкий подход. При этом реальная динамика выбросов показывает, что, начиная с 1990 года, ежегодный уровень выбросов окислов серы был всегда ниже установленного уровня.

Условия атмосферной циркуляции в США позволяют обмен распространяющимися на большие расстояния выбросами окислов серы от различных источников. Другими словами, 1 тонна выбросов окислов серы с предприятия, расположенного в штате Нью-Йорк, была приравнена к 1 тонне выбросов этого газа от предприятия, расположенного в Колорадо, Массачусетс или в любом другом штате. В программе торговли разрешениями на выброс участвует более 2000 источников. На ранних стадиях программы было отмечено ограниченное число торговых операций. Сделки происходили большей частью между двумя конкретными предприятиями. Однако, рыночная инфраструктура развивалась очень быстро и разрешения на выбросы сейчас считаются обычным товаром на биржах Нью-Йорка или Чикаго. За период с 1994 по 1997 год объем рынка увеличился в пять раз. В тот же период сократилась цена за единицу разрешенного выброса. На начальных этапах цена составляла более 700 долл. за тонну, самая низкая цена была в 1996 г. – 60 долл./т, в настоящее время она составляет около 100 долл. за тонну. Благодаря эффективности рыночной инфраструктуры трансакционные издержки на заключение сделок не очень высоки, порядка 1-5%. Административные затраты также очень низкие вследствие высокой эффективности системы учета и регистрации. Торговля правами на выброс очень хорошо принята со стороны промышленности. До сих пор не было зарегистрировано ни одного нарушения (т.е. выбросов окислов серы без разрешения). Разрешение – это полностью рыночный товар, любой может купить, владеть и продать разрешение на выброс, накапливать их и использовать когда понадобится. Аналогичные торговые схемы реализуются в США в отношении выбросов окислов азота, озонразрушающих веществ, соединений свинца.

Создание механизма продажи прав на загрязнение возможно и на глобальном уровне. Например, возможное в будущем введение углеродного налога создаст массу проблем для промышленности развитых стран, которая уже практически исчерпала «дешевые» способы уменьшения выбросов. Здесь существенно может выиграть Россия. Создание международных механизмов трансфертов по взаимозачету баланса углерода даст стране дополнительные выгоды, привлечет дополнительные иностранные инвестиции. В этом отношении показательно предположение немецких парламентариев о возможности России взять на себя часть обязательств по связыванию углерода. Это может быть достигнуто путем посадки леса на территории России за счет немецкой стороны. Стоимость всей программы – 100 млрд. марок. А лесоразведение в России обойдется Германии в 10 раз дешевле по сравнению с попытками обеспечить задачу снижения выбросов углерода (оксидов углерода) за счет технических решений на территории самой Германии. Отвлекаясь от этого, пока еще гипотетического, проекта, можно сказать, что в любом случае введения жестких ставок налогов за загрязнение можно ожидать широкого использования в мире покупок прав на загрязнение между различными странами. Это будет благоприятствовать охране окружающей среды на глобальном уровне, борьбе с бедностью, так как такой механизм позволит осуществлять дополнительный приток финансовых ресурсов из развитых стран в развивающиеся, где борьба с загрязнением гораздо менее капиталоемкая.

С учетом не вполне правомерного допущения мысли о равномерном распределении загрязняющих веществ и ущербе, проблема пространственного распределения выбросов может решаться с помощью зонирования. Например, для углекислого газа ущерб не зависит от места его выброса, он вносит свой вклад в глобальное потепление климата. Но выхлопные газы автомобилей принесут неизмеримо больший ущерб в густонаселенном районе города, чем в загородной зоне. Тогда величина платы за выбросы должна быть дифференцирована в зависимости от типа территории.

Дата добавления: 2014-11-29