Розрахунок показника обсягу видатків на соціальний захист і соціальне забезпечення 14 страница

- встановлення всеохоплюючих цільових показників фіскальної політики й чітке визначення того, яким шляхом уряд досягатиме (або дотримуватиметься) їх протягом певного періоду часу; на подальших етапах цільові показники фіскальної політики можуть бути інтерпретовані у показники граничних витратних обмежень бюджету;

- забезпечення повної і достовірної інформації про середньострокові витрати уряду;

- надання більшого простору при ініціюванні змін у бюджетній політиці, запро­вадження яких відбуватиметься протягом не одного року, та забезпечення механізмів моніторингу і контролю за реалізацією цих змін;

- відображення бюджетних наслідків поточних політичних рішень на бюджети майбут­ніх років, витрати на реалізацію яких можуть бути не повністю відбиті у поточному бюд­жеті. Це можуть бути: (1) майбутні періодичні (постійні) витрати державних проектів капі­тальних інвестицій; (2) видатки на програми, що набувають чинності наприкінці бюджетного року, і таким чином їхньої повної вартості у бюджеті не відображено; (3) програми, вплив яких на видатки майбутніх років підвищуватиметься із зростанням рівня їхнього запровадження; (4) політичні зобов'язання, бюджетні наслідки яких не від­ображаються у поточному році, але їхнього впливу зазнають бюджети майбутніх років.

Крім того, запровадження механізмів індикативного фінансування для мініс­терств і відомств також сприяє поліпшенню їхньої операційної діяльності через під­вищення передбачуваності у фінансуванні й можливості встановлення певних чітких індикаторів щодо необхідних майбутніх заощаджень.

Багаторічне бюджетування застосовувалося у 1970-х роках переважно як інструмент для розроблення нових програм і розподілу фінансових ресурсів для них у наступних бюджетних періодах. За інформацією ОЕСР, країни, що практикували складання бага­торічних бюджетів, на початковому етапі зіткнулися з двома основними проблемами, а саме: (1) тенденція до переоцінки економічного зростання своїх країн та наявних фінансових ресурсів у прогнозованому періоді; (2) тенденція відомств, що витрачають бюджетні кошти, сприймати середньострокові прогнозні показники видатків як реаль­ні бюджетні призначення. Звісно, це ускладнювало необхідні корегування видатків у напрямку їхнього скорочення, навіть коли було очевидно, що базові економічні при­пущення надто оптимістичні або пріоритети політики зазнали змін.

Наприклад, у 1970-х роках у Великій Британії багаторічні бюджети формувалися здебільшого у реальних показниках, на відміну від номінальних. Коли економічне зростання припинялося й інфляція швидко набирала обертів, прогнозні показники видатків корегувалися автоматично. Це викликало тривалий тиск на державні фінан­си. На той час багаторічне бюджетування також створювало ефект «ударних хвиль» у сфері державних видатків, що полягав у збільшенні обсягів державних видатків у поточному бюджетному році й стримуванні витрат протягом наступних років. Роз­порядники бюджетних коштів вели перемови про обмін обсягами скорочення видат­ків у майбутніх роках для утримання поточного рівня бюджетних асигнувань.

Система управління видатками й політикою (РЕМ8) почала діяти на початку 1980-х років у Канаді. До неї входило формування п'ятирічної динамічної фіскаль­ної програми. Результати не виправдали очікувань. Однією з причин невдалого фун­кціонування системи було внесення до багаторічних оцінок показників витрат так званого програмного резерву. Міністерства і відомства, що витрачають бюджетні кошти, тлумачили цю політику як сигнал того, що уряд був готовий витрачати кош­ти на рівні, вищому за обсяги узятих зобов'язань. Тому вони подавали нові й нові витратні пропозиції до відповідних комітетів із питань політики, щоб отримати свою «частку» резерву. Отже, ця система була радше трансакційною, аніж розподільчою, спонукуваною новими витратними пропозиціями.

Починаючи з середини 1980-х років, ураховуючи досвід минулих років і необхідність постійного контролю наддержавними видатками, погляд на систему багаторічного бюджетування змінився. З інструменту визначення й формування нових програм сис­тему багаторічного бюджетного планування почали сприймати і використовувати як ін­струмент управління державними витратами та розподілу фінансових ресурсів країни в межах жорстких бюджетних обмежень. «Уряди різних країн — членів ОЕСР переорієн­тували свої багаторічні бюджети із фінансових планів на перспективні оцінки, з інстру­менту розширення програм на стримування майбутніх витрат. У деяких країнах це знайшло своє відображення у відповідних правилах, які встановлювали, що перспек­тивні оцінки повинні базуватися на незмінній політиці, тобто що вони є лише оцінка­ми майбутніх витрат чинних програм»^[15].

Багаторічні оцінки бюджетних показників, котрі відображають зобов'язання чин­ної політики, забезпечують підґрунтя для формування бюджету. Навіть у тих країнах, де вони формують тільки базовий документ, ці багаторічні оцінки доводять те, що для чинних програм уже затребувані усі необхідні майбутні ресурси й інших джерел для нових витратних схем чинних програм не існує.

Проте для посилення контролю за державними витратами деякі країни ОЕСР опрацювали інший підхід. Наприклад, у Канаді середньостроковий термін плануван­ня було замінено на дворічний горизонт бюджетного планування, оскільки виконав­чі органи влади дійшли висновку, що короткостроковий термін (2 роки) буде прий­нятнішим для умов фіскальної стабілізації. У Великій Британії якнайбільша частка витрат розподіляється на період до трьох років. Кожні два роки здійснюється пере­гляд майбутніх планів витрачання коштів, а середньостроковий термін зміщується на два роки вперед. Більш загальним є щорічний динамічний підхід до формування се­редньострокових бюджетних проектувань.

У різних країнах визначення і методологія багаторічного бюджетного плануван­ня можуть відрізнятися. У кожній країні, де запроваджено цей підхід, методи багато­річного бюджетування з часом змінювалися залежно від політичних інтересів і пріо­ритетів певного періоду часу.

Щодо взаємозв'язку між плануванням політики й аспектами програмування ви­трат, то багаторічні оцінки бюджетних показників можуть бути або агреговані за основними функціями чи стратегічними напрямами, створюючи таким чином певні рамки для формування й планування політики, або деталізовані показниками за про­грамами, забезпечуючи інструмент оперативного виконання програм.

3 метою забезпечення передбачуваності принципово формувати багаторічні оцінки видатків бюджету в розрізі головних розпорядників бюджетних коштів і програми. Ва­гома перевага визначення індикативних обсягів фінансування і доведення їх на рівень розпорядників бюджетних коштів або програм полягає в тому, що це спонукає голов­них розпорядників узгоджувати свої довгострокові програми із середньостроковими бюджетними обмеженнями. Проте щоб досягти цієї мети, формування багаторічних ви­тратних програм має базуватися на якісних прогнозах доходів бюджету, розроблення яких може бути ускладнене в умовах нестабільного економічного середовища. Якщо протягом періоду виконання бюджету Міністерство фінансів систематично скорочує обсяги бюджетних асигнувань через завищення первинних оцінок надходжень, пріори­тет має надаватися поліпшенню якості підготовки щорічного бюджету.

У деяких країнах із перехідною економікою ці вимоги щодо забезпечення стабіль­ного економічного середовища не були досягнуті. За таких умов здійснення детальних програмних розробок у сфері державних витрат є надто складним завданням, оскільки обговорення й суперечки щодо майбутнього фінансування переважають над необхідніс­тю обговорення завдань і альтернатив урядової політики. За таких обставин розроблен­ня багаторічних оцінок державних витрат може стати причиною затримки впроваджен­ня важливих реформ у країні. Тому на практиці складання деталізованих програм витрачання державних коштів потребує, як передумова, встановлення повної згоди уря­ду на завдання і пріоритети політики.

Перед тим як запроваджувати всеохоплююче деталізоване програмування державних витрат, ефективнішим способом на першому етапі може стати доповнення середньо- строкових фіскальних обмежень (Медіит-іегт ґізсаі йате^огк (МТРР)) оцінками агре- гованих показників витрат у розрізі основних функцій і (або) стратегічних напрямів.

Система середньострокових обмежень має ієрархічну структуру і складається із середньострокових макроекономічних обмежень (Медіит-іегт тасго-есопотіс ґгате^огк), що містять оцінки макроекономічних показників, показників основних рахунків сектору державного управління, балансу платежів, монетарних рахунків, а також показників недержавного сектору економіки. До цих макроекономічних обме­жень (рамок) входять середньострокові фіскальні обмеження (МТРР), які охоплю­ють фінансові трансакції усіх державних установ, разом із позабюджетними фонда­ми й місцевими органами влади. Сукупність оцінок агрегованих показників витрат становить середи ьострокові витратні обмеження (Медіит-іегт ехрепдііиге ґгате^огк (МТЕР)), які, у свою чергу, є складовою частиною середньострокових бюджетних обмежень (Медіит-іегт Ьид§еі ґгате^огк (МТВР)). До середньострокових бюджет­них обмежень входять такі показники:

- прогнозні показники доходів за основними економічними категоріями (тобто основні показники доходів класифікації статистики державних фінансів (ОР8 2000));

- оцінки показників витрат, що принаймні визначають: (1) планові показники ви­трат у розрізі основних функцій та (або) стратегічних напрямів, із поділом на капіталь­ні й поточні; (2) перспективні оцінки витрат най значущіших соціально-економічних програм; (3) оцінки майбутніх витрат масштабних інвестиційних програм (проектів). Ці оцінки витрат мають охопити усі державні видатки. У разі необхідності оцінки по­казників витрат нижчого пріоритету можуть бути надані в агрегованому виді;

- прогнозні оцінки інших фіскальних агрегованих показників (наприклад, по­казники кредитування та фінансування).

В ідеальному випадку середньострокові бюджетні обмеження (МТВР) мають те саме охоплення, що й середньострокові фіскальні обмеження (МТРР). Проте це залежить від інституційної структури країни, зокрема від розподілу повноважень в управлінні держав­ними видатками між різними рівнями державної влади. Однак у будь-якому разі до се- редньострокових бюджетних обмежень мають входити усі фінансові операції загально­державного рівня, а також позабюджетні фонди. Затвердження Радою міністрів цих

оцінок і попередніх річних граничних обмежень за секторами створює базу (ресурсні рамки) для формування бюджетної політики.

На рис. 1 подано таку структуру середньострокових обмежень.

Середньострокові макроекономічні обмеження

Середньострокові фіскальні обмеження загальнодержавного значення (разом із фондами й місцевими бюджетами)

Середньострокові бюджетні обмеження

	Поточ­	бюд­	Прог­	Прог­	Прог­
	ний рік	жетно­	нозний	нозний	нозний
	План	го року	рік	рік	рік

Прогнозні показники доходів

Видаткові обмеження за функціональною класифікацією

Загальнодержавні функції поточні капітальні

Оборона, громадський порядок, безпека поточні капітальні

Економічна діяльність поточні капітальні і т. ін.

Основні програми соціального захисту

Соціальна допомога чинна політика плюс/мінус зміни політики

Інші видатки поточні капітальні

Трансферти

Резервний фонд

Обслуговування боргу

Фінансування

Рис. 1. Структура середньострокових обмежень

Паралельно, або як другий етап формування бюджету, може здійснюватися розроб­лення деталізованих планів майбутніх витрат програм, що затверджені парламентом. У процесі підготовки бюджету інформація про майбутні програмні затрати може бути згрупована і використана для здійснення оцінки майбутнього фіскального впливу по­літичних пропозицій. Як зазначено вище, такі прогнози дають важливі сигнали, пока­зуючи в цілому наявність або відсутність бюджетного простору для маневру. Вони на­дають значущу «інформацію для формування наступного бюджету.

Як правило, багаторічні оцінки бюджетних показників дають таку інформацію: (1) поточний рівень витрат; (2) додаткові витрати, що потрібні для забезпечення збе­реження поточного рівня і якості послуг у майбутньому (наприклад, рівня співвідно­шення учень/учитель у навчальних закладах); (3) додаткові витрати або обсяги заощад­жень у разі, якщо рівень або види послуг мають змінитися. Дані (1) і (2) можуть бути описані як чинна політика, а дані (3) — як нова політика або зміни у політиці.

До витрат чинної політики належать: (1) витрати, що забезпечують поточний рі­вень постачання товарів і послуг, з урахуванням очікуваних змін у кількості корис­тувачів або одержувачів благ; (2) поточні витрати інвестиційних проектів, що завер­шуються у плановому періоді; (3) майбутні витрати інвестиційних програм, що діють і далі; (4) майбутні витрати програм спеціального призначення (наприклад, соціаль­ні програми), розраховані на підставі вже прийнятих рішень і впливу екзогенних чинників, як, наприклад, демографічні тренди.

Оцінювання витрат чинної політики на багаторічний період потребує адекватної інформації. Наприклад, розрахунок майбутніх витрат на початкову освіту потребує даних про кількість дітей відповідних вікових груп, рівнів їхнього залучення до по­чаткової освіти й стандартів надання цих послуг.

Цей процес подібний до підготовки базового бюджету. Проте якщо часова перс­пектива такого бюджету становить рік, можливості базового бюджету можуть обме­жуватися поточним рівнем витрат. Але у показниках витрат, що оцінюються на ба­гаторічний період, треба враховувати додаткові затрати, необхідні для забезпечення підтримки надання такого самого рівня послуг.

Щодо аспектів планування і прогнозування багаторічних оцінок, то тут можна розглянути три різних підходи:

- «технічний» прогноз майбутніх витрат чинних програм (зокрема постійних ви­трат інвестиційних проектів);

- метод «жорсткого» планування-програмування, що складається з: (1) визначен­ня планових заощаджень у непріоритетних секторах на плановий період із метою ви­значення обсягів вивільнених ресурсів для пріоритетніших програм, але (2) вносить до плану витрат тільки видатки чинних програм і тих нових програм, що входять до планового річного бюджету або фінансування яких уже погоджене;

- метод «розгорнутого» планування-програмування, який докладно визначає но­ву політику і програми та їхні витрати на повний період.

Для формування багаторічних програм витрачання коштів уникнення розбіжностей при річному розподілі видатків на ці програми є доволі складним завданням. Іноді для того, щоб зняти певні програми або проекти з планового річного бюджету, Міністерство фінансів намагається знаходити компроміс із галузевими міністерствами шляхом пе­ренесення таких проектів на інші роки довгострокового періоду багаторічної програ­ми. Однак це призводить до того, що в наступні роки розпорядники бюджетних кош­тів претендують на право розпоряджатися цими коштами, що робить підготовку річного бюджету дедалі ускладненішою процедурою. Справді, іноді розпорядники бюджетних коштів виконують видаткові зобов'язання до того, як бюджет буде схва­лений парламентом, тобто не зважаючи на той факт, що для здійснення таких видат­ків законодавчого підґрунтя немає, але із застереженням, що ці видатки внесені до періодів, для яких визначено багаторічні показники. В інших випадках розпорядники бюджетних коштів домовляються про скорочення видатків у майбутніх роках для то­го, щоб підтримувати поточний (більший, ніж запланований) рівень обсягу видатків. Такі скорочення майбутніх витрат мають тільки гіпотетичний характер, оскільки піз­ніше розпорядники бюджетних коштів можуть знову, з таким же успіхом, домовити­ся про це.

Аби гарантувати, що багаторічні показники видатків базуються на чинних полі­тичних зобов'язаннях і не дають підстав для підвищення галузевими міністерствами витратних вимог, у процесі планування треба мати певну обережність. Це аргумент на користь застосування методу «жорсткого» планування-програмування. Такий під­хід доцільно застосувати до окремих законів щодо програм, державних інвестиційних програм, а також деталізованих багаторічних оцінок.

Щоб уникнути майбутніх руйнівних змін, багаторічні оцінки мають базуватися на консервативних припущеннях. Справа втрачає довіру, якщо оцінки, підготовлені у попередньому році, потребують частого перегляду при складанні річного бюджету. На практиці показники витрат річного бюджету мають збігатися з бюджетним про­гнозом на перший рік планового багаторічного періоду і бути нижчими за обсяги ви­трат, зпрогнозованих макроекономічним сценарієм для років багаторічного періоду. До складу багаторічних показників мають входити обсяги резервного фонду на ви­падок явних або неявних непередбачених витрат.

У деяких країнах ОЕСР упорядковані процедури динамічного бюджетування бу­ли введені до бюджетного процесу для того, щоб інтегрувати річне бюджетування у процедуру формування багаторічного бюджету. Особливості цих процедур такі:

- багаторічні оцінки показників, що розроблені у попередньому році, є своєрідним відправним пунктом для процесу складання річного бюджету. Міністерство фінансів оновлює багаторічні оцінки показників витрат, що розроблені у попередньому році, з урахуванням очікуваних змін економічних параметрів, показників виконання поточного бюджету і перегляду напрямів видатків. Така процедура дає можливість здійснити попе­редні оцінки заощаджень бюджетних коштів у чинних програмах на плановий період.

- верхній рівень межі обсягів бюджетних витрат за секторами економіки визнача­ється для кожного року, що охоплює багаторічний бюджет, на підставі чинної урядової політики і запропонованих змін у політиці. Річний бюджет і багаторічні показники фор­муються за цими жорсткими бюджетними обмеженнями;

- чинна політика, що має своє продовження у наступному періоді, чітко відокрем­лена від запропонованої нової політики та змін у політиці. Переговори щодо річного
бюджету і багаторічних оцінок показників зосереджуються на змінах у політиці, які запроваджуються наступного року.

Рисунок 2 ілюструє деякі головні завдання формування багаторічних показників:

(1) оновлення показників витрат, якщо ці оцінки розроблені у попередньому році;

(2) підготовка середньострокової структури і проектування витрат; (3) встановлення витратних обмежень (лімітів), нижчих за рівень, що планується для загальної суми видатків, для врахування резерву на непередбачені витрати наступних років; (4) ви­значення обсягів заощаджень програм, що діють і далі; (5) програмування і бюдже­тування за умови подвійних обмежень, що випливають, з одного боку, із витратних обмежень (лімітів) і, з другого боку, із вартості чинної політики.

Ліміти витрачання коштів

Резерв на непередбачені витрати й зміни у політиці

МТЕР: прогноз видатків

Дата добавления: 2014-12-29