Тема 18. Исторический путь местного самоуправления, возрождение местного самоуправления в России

18.1. Возникновение и развитие местного самоуправления

Исторически то, что мы сегодня называем местным или муниципальным самоуправлением, возникло из родовой общины – первичной ячейки человеческого общества. Объединенные суровыми условиями, люди были вынуждены совместно бороться против стихии природы и за продолжение жизни.

Следует напомнить, что в самом общем значении община – это всякое объединение людей, связанных общими интересами (этническими, конфессиональными, соседскими, бытовыми, родственными и др.).

Именно территориальная община выступила как древнейшая первичная форма (клеточка) местного самоуправления, которая впоследствии поэтапно эволюционизировала в протогосударство и государственные структуры..

С развитием человеческой жизни усложнялись формы самоорганизации людей. По мере совершенствования способов ведения хозяйства появилась необходимость во властных структурах, регулирующих межобщинные, межсемейные отношения, возникло государство. Вместе с тем возникновение и усиление государственной организации не повлекли отмены функций местного самоуправления, которое интегрировано в общую систему государственного управления.

Роль общины в государстве в разных странах в разные исторические эпохи то уменьшалась, то возрастала. Предшественниками современного местного самоуправления можно считать демократии античного мира, сельские общины и особенно средневековые вольные города, которые имели свою администрацию и судебную власть, внешнеторговые связи, высокую степень финансовой самостоятельности.

Местное самоуправление в его современном понимании стало формироваться на рубеже XVIII – XIX вв. К этому времени в основных европейских странах сформировалась концепция ограничения вмешательства центральных органов власти в повседневную жизнь общины, недопустимости управления общинным имуществом и общинным хозяйством государственными чиновниками и необходимости передачи основных полномочий по управлению общиной местным органам.

К началу XX века в основном завершилось становление местного самоуправления в большинстве стран Европы, а также в отдельных государствах Америки и Азии.

Дальнейший рост роли местного самоуправления в демократических государствах Европы и других континентов происходил после Второй мировой войны. В 1985г. была принята Европейская Хартия местного самоуправления. Для взаимодействия с региональными и местными властями европейских государств в Совете Европы была создана специальная структура – Конгресс местных и региональных властей.

18.2. Зарубежные модели организации местного самоуправления

При общем прогрессе и общих тенденциях в развитии местного самоуправления в мире сформировались существенно различные системы (модели) организации местного самоуправления, учитывающие специфику отдельных государств, их религиозные, демографические, природно-климатические и иные особенности. В западных странах наибольшее распространение получили англосаксонская и французская (или континентальная) модели местного самоуправления.

Англосаксонская модель ( Англия, США, Канада, Австралия и другие.) характеризуется четким законодательным закреплением перечня муниципальных полномочий. В рамках этих полномочий органы местного самоуправления действуют самостоятельно, представитель государства на местах отсутствует. Однако имеется перечень вопросов, которые органы местного самоуправления обязаны согласовывать с государственными органами и которые контролируются государством.

Французская модель характеризуется высокоразвитой системой административного контроля государства за деятельностью самоуправления. В странах с этой моделью на местном уровне одновременно с органами местного самоуправления действуют также местные органы государственной власти или их должностные лица. Государственные чиновники на местах – префекты и комиссары – имеют право контролировать, одобрять, отменять, приостанавливать решения органов местного самоуправления, инициировать отставку должностных лиц.

18.3. Самоуправление в России до 1917 года

Как и многие политические институты нашей страны, оно развивалось неровно и довольно самобытно: его плоды не слишком походили на муниципальные установления Европы. Вместе с тем безоговорочное противопоставление российского опыта самоуправления зарубежному было бы большой ошибкой – принципы гражданской активности населения, реализуемые в демократических государствах и систематически подавляемые в России, по сути своей оставались сходными.

Вопреки встречающемуся мнению самоуправление в России имеет давнюю историю. Формы местного самоуправления в России:

1. Вечевая демократия Древней Руси (IX – XIII вв.).

2. Слободское самоуправление (XIV – XV вв.).

3. Казачье войсковое самоуправление (XVI – XVII вв.).

4. Крестьянское общинное самоуправление (XVI – XIX вв.).

5. Земское и городское самоуправление второй половины XIX – начала XX вв.

Прародительницей самоуправления в России можно считать организацию власти в древнерусских городах (Новгород, Псков и другие.). Городское вече (сход жителей) обладало большими правами, включая приглашение князя, игравшего только роль военачальника. В сельской местности издревле существовала крестьянская община на базе общей (общинной) земли, которая могла перераспределяться между ее членами.

Однако со времен Ивана Грозного, уничтожившего Новгородскую и Псковскую республики, и вплоть до 1917 года в России установилась жесткая система централизованного государственного управления, основанная на царской власти. Тем не менее и в этот период самоуправленческие начала в российской государственной системе то усиливались, то вновь ослабевали. Так, при том же Иване Грозном «земские» и «губные» старосты, избираемые населением, имели достаточно широкие полномочия, хотя и выполняли по преимуществу поручения центральных властей. Позднее выборное начало в местном управлении было вытеснено аппаратно-бюрократическим.

При Петре I в Москве была учреждена бурмистрова палата (ратуша), а в прочих городах – земские избы и выбранные бурмистры. Однако при наследниках Петра все вернулось к назначаемым чиновникам.

Следующий крупный шаг в сторону самоуправления был сделан при Екатерине II, которая 21 апреля 1785г. приняла специальный акт «Грамоту на права и выгоды городам Российской империи». Впервые, согласно Жалованной грамоте, «градское общество» получило право выбирать органы городского самоуправления. Этим правом воспользовались в Екатеринбурге, избрали городскую Думу. Первое заседание которой состоялось 12 ноября 1787 года, на нем присутствовало 16 человек. В апреле 1788 года городским Головой был избран екатеринбургский купец Меркурий Степанович Рязанов.

Этапным моментом в развитии местного самоуправления в России были земская (1864г.) и городская (1870г.) реформы Александра II. Положением о земских учреждениях создавались выборные земские собрания (губернские, уездные), которым поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, включая школы, больницы, дома призрения и другое.

Органами городского самоуправления являлись городская дума и городская управа. Но параллельно с ними на местах существовали органы государственной власти. Земские и городские органы не были подчинены местной государственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем министерства внутренних дел и губернаторов.

Новая попытка проведения реформы местного самоуправления была предпринята после Февральской революции 1917 г. Временное правительство приняло несколько законов о земской и городской реформе. В соответствии с Законом от 21 мая 1917 г. «О волостном земском управлении» было образовано 9,5 тыс. волостных земств и избрано в их состав около 300 тыс. гласных.

18.4. Самоуправление в СССР

После победы советской власти органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. Идея местного самоуправления, предлагающая известную независимость и самостоятельность местных органов, вступила в противоречие с задачами государства диктатуры пролетариата. В основу советской системы был положен принцип ее единства на всех уровнях с жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Все советы действовали под контролем коммунистической партии.

Однако эта система не была ни истинным самоуправлением, ни народовластием.

18.5. Возрождение местного самоуправления в современный период

Возрождение местного самоуправления в современный период связано с принятием Конституции РФ (1993 г.) и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995 г.

Интерес к идее местного самоуправления вновь возник с началом перестройки во второй половине 1980-х гг. В 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Впервые было законодательно закреплено понятие коммунальной собственности. В 1991 г. был принят Закон «О местном самоуправлении в РСФСР». Эти законы позволили начать возрождение местного самоуправления на новых основах, при демократических. альтернативных выборах и в условиях многопартийности.

В условиях радикальных экономических реформ начала 1990-х гг., приведших к резкому ухудшению условий жизни населения, и при отсутствии необходимой правовой, экономической и финансовой базы, демократически избранные советы неизбежно вступили в конфронтацию с органами исполнительной власти. Все это закончилось вооруженным противостоянием Верховного Совета и Президента России в октябре 1993 г., после которого советы всех уровней были распущены.

Период до конца 1995 г. характеризовался доминированием исполнительной власти. Лишь в некоторых регионах были избранны по временным положениям представительные органы местного самоуправления с очень ограниченными полномочиями. Только после принятия я в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в России» началось действительное возрождение местного самоуправления в России. За этот период почти везде были избранны и стали функционировать органы местного самоуправления. Однако пока существенно отставал процесс формирования финансово-экономических основ местного самоуправления.

Дальнейшее совершенствование системы местного самоуправления в России связано с Федеральным законом о местном самоуправлении 2003 г., который вступил в силу с 1января 2006 года и положил начало новому этапу реформы местного самоуправления.

Контрольные вопросы к теме 18

1. Откуда произошло местное самоуправление?

2. Когда и где возникло местное самоуправление в его современном понимании?

3. Чем различаются основные модели местного самоуправления в современном мире?

4. В чем состоит специфика организации местного самоуправления в федеративных государствах?

5. Как развивалось местное самоуправление в России в период до 1917 г.?

6. С чем было связано возрождение местного самоуправления в СССР в период НЭП?

7. Каковы были особенности организации местной власти в советский период?

8. Как связано возрождение местного самоуправления в России с преобразованиями в общественном строе и экономике государства?

Тема 19. Правовые основы местного самоуправления

19.1. Конституционные основы местного самоуправления

Эффективность функционирования местного самоуправления в определяющей мере зависит от уровня развития его правовой базы.

Правовую базу местного самоуправления в Российской Федерации составляет многоуровневая система нормативно-правовых актов, закрепляющих и регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления, его взаимоотношения с обществом и государством.

Правовую основу функционирования местного самоуправления определяют: Конституция РФ; Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ (с последующими изменениями) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 2003г., №131-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» другие федеральные законы, принятые в развитие этого закона и регулирующие отдельные стороны деятельности местного самоуправления; указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; постановления Конституционного Суда РФ; конституции, уставы субъектов федерации; законы субъектов федерации о местном самоуправлении; уставы муниципальных образований и другие нормативные акты, принимаемые самими муниципальными образованиями.

Органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов обеспечивают необходимые предпосылки для функционирования органов местного самоуправления

Важным международным документом, устанавливающим демократические нормы в отношении деятельности местного самоуправления и фиксирующим его права, является Европейская Хартия местного самоуправления, которая была принята большинством европейских государств 15 октября 1985 г. в форме конвенции, открытой к подписанию. От имени Российской Федерации Хартия была подписана в 1996 г. и вступила в силу на территории России с 1 сентября 1998 г. Ее важнейшие положения были восприняты российским законодательством о местном самоуправлении.

В основе иерархии нормативных актов о местном самоуправлении находятся конституционные предписания, обладающие высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня.

Конституционные основы местного самоуправления закреплены в ст.12 Конституции РФ: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Это основополагающее установление конкретизируется следующими положениями гл. 8 Конституции РФ, носящей название «Местное самоуправление».

1. Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (п. 1 ст. 130).

2. Способы осуществления гражданами местного самоуправления: референдум, выборы, а также другие формы прямого волеизъявления, через выборные и иные органы местного самоуправления (п. 2 ст. 130). Иными словами местное самоуправление осуществляется двояким образом: во-первых, непосредственно населением, во-вторых, через выборные и иные органы местного самоуправления.

3. Местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях и на других территориях. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (п. 1 ст. 131).

4. Изменение границ территорий местных самоуправляющихся единиц может осуществляться только с учетом мнения населения соответствующих территорий (п. 2 ст. 131).

5. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью; формируют, утверждают и исполняют местный бюджет; устанавливают местные налоги и сборы; осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (п. 1 ст. 132).

6. Наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти допускается на основании закона с передачей необходимых материальных и финансовых средств и под контролем государства (п. 2 ст. 132).

7. Конституция Российской Федерации (ст. 133) определяет право местного самоуправления на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникших из-за решений органов государственной власти, а также устанавливает запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ, федеральными, и региональными законами.

Однако конституционные положения о местном самоуправлении требуют дополнительной законодательной конкретизации, которая и должна обеспечить реальное функционирование местного самоуправления. Такую конкретизацию может дать федеральное. и региональное законодательство.

19.2. Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления

Законы, касающиеся местного самоуправления, распределяются на три группы:

1) систематизированные( федеральные законы об общих принципахорганизации местного самоуправления; законы субъектов РФ о местном самоуправлении);

2) специализированные( федеральные и региональные законы, регламентирующие отдельные аспекты самоуправления);

3) отраслевые( федеральные и региональные законы, содержащие полномочия муниципальных органов в той или иной сфере правового регулирования).

К 2007г. общее количество нормативно-правовых актов только федерального уровня, касающихся регулирования местного самоуправления, достигло более 350.

Вместе с тем решающее значение для развития местного самоуправления среди федеральных законов имеет Федеральный закон от 6октября 2003г., №131-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями). «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» В частности он:

- раскрывает основные понятия и термины местного самоуправления;

- четко разграничивает полномочия, предметы ведения, финансы и ответственность между органами власти всех уровней;

- устанавливает необходимость всем субъектам РФ иметь два уровня местных бюджетов, т.е. каждое муниципальное образование должно иметь свой полноценный бюджет;

- предпринимает попытку жесткого разделения вопросов (полномочий) местного значения между двумя уровнями муниципального управления;

- обозначает конкретные механизмы контроля за соблюдением требований законодательства между всеми участниками процесса – от местного самоуправления до федерального центра.

19.3. Муниципальные правовые акты

Одной из особенностей правовой базы местного самоуправления является значительный удельный вес локальных (местных) правовых актов.

Местные правовые акты – это обязательные для исполнения на территории муниципального образования, документально оформленные решения, принятые населением непосредственно, органами или должностными лицами местного самоуправления.

Нормативные правовые акты представительных органов регулируют важнейшие процессы организации жизнедеятельности муниципальных образований.

Наиболее типичные из них:

- Положение о местных референдумах и выборах;

- Положение об организации территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования;

- Положение о порядке управления собственностью муниципального образования;

- Правила землепользования и застройки;

- Правила торговли;

- Положение о муниципальном заказе и так далее.

Основным актом, регулирующим вопросы местного самоуправления в рамках муниципального образования (МО), является устав муниципального образования. Устав является, по существу, «малой Конституцией» соответствующей территории, выражает демократические начала самоорганизации и саморегулирования в рамках закона. В Уставе Екатеринбурга, (принятом решением Екатеринбургской городской Думы от 30.06.2005г. № 8/1) в соответствии с Федеральным законом 2003 г. о местном самоуправлении, отражаются следующие положения:

- наименование муниципального образования;

- перечень вопросов местного значения;

- формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения;

- структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

- наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления и другое.

Разработка устава производится муниципальным образованием самостоятельно, принимается представительным органом. Некоторые, наиболее важные положения устава могут выноситься на местный референдум.

В новом Уставе Екатеринбурга представлена четкая картина общих интересов и обязанностей горожан в обустройстве городской среды. С другой стороны, в Уставе дается детальная схема организации самоуправления в городе.

Резюмируя сказанное, следует подчеркнуть, что с введением в действие с 1 января 2006г. новой редакции Федерального закона о местном самоуправлении 2003г. по сути, начинается еще одна кардинальная реформа местного самоуправления. Естественно, движение по новому пути реформирования и становления будет сопровождаться дальнейшим наращиванием и совершенствованием его правовой основы, пересмотром всей системы законодательства в РФ.

Контрольные вопросы к теме 19

1. Что такое правовая база местного самоуправления и каков ее состав?

2. В чем особенность муниципального права как научной дисциплины?

3. Каковы важнейшие документы федерального уровня, регламентирующие деятельность местного самоуправления?

4. Какие вопросы деятельности местного самоуправления регулируются законодательством субъектов РФ?

5. Из чего состоит правовая база местного самоуправления на муниципальном уровне?

6. Почему устав называют основным законом жизни (конституцией) муниципального образования?

7. Каков порядок разработки, принятия и вступления в силу устава муниципального образования?

Тема 20. Территориальные основы местного самоуправления

20.1. Административно-территориальное деление и местное самоуправление

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством. Функционирование местных органов власти и управления осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Процесс разделения территории государства на отдельные части, в границах которых образуются и действуют органы публичной власти и управления, называется административно-территориальным делением (АТД).

Важной целью АТД является формирование территориальной основы и осуществления функций государственной и местной власти в интересах граждан всей страны и отдельной территории.

Результатом административно-территориального устройства страны выступает административно-территориальные единицы (АТЕ). Они представляют собой определенные части территории страны в фиксированных границах, включающие, как правило, один или несколько населенных пунктов, имеющих свое наименование, постоянный центр и созданные для решения государственных и местных задач.

Наиболее распространенные виды АТЕ в России в исторической ретроспективе – это губернии, области, уезды, волости, районы, а в системе населенных пунктов – села, станицы, деревни, поселки, города.

В современном государственно-территориальном устройстве России выделяется два уровня АТЕ:

- первый представляет собой территориальные единицы - субъекты РФ;

- второй - деление субъектов РФ на административно-территориальные единицы.

Проблема современного АТД состоит в том, что на втором уровне одновременно продолжают функционировать и территориальные органы государственной власти, и органы местного самоуправления. Учитывая, что в настоящее время отсутствует федеральный закон об общих принципах административно-территориального устройства страны, не представляется возможным однозначно определить те территориальные уровни, на которых создаются либо органы государственной власти, либо органы местного самоуправления.

Законодательством Свердловской области предусматривается абсолютное разведение административно-территориального и муниципально-территориального устройства. Муниципальные образования складываются в пределах АТЕ и населенных пунктов, но их объединение между собой, упразднение, разделение не означает автоматического изменения административно-территориального устройства.

В п.3 ст. 8 Закона Свердловской области от 20.05.1997г. №30-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Свердловской области» подтверждено: «Установление, изменение, упразднение границ муниципальных образований не влекут изменения границ, черт административно-территориальных единиц, населенных пунктов, внутригородских районов, в пределах которых действуют муниципальные образования». Иными словами, АТЕ и границы территорий, на которых функционирует местное самоуправление могут не совпадать.

20.2. Новая территориальная организация местного самоуправления

Местное самоуправление реализуется прежде всего через деятельность органов самоуправления в пределах определенной территории.

Собственного говоря, именно жители муниципального образования обладают правом на местное самоуправление, которое они реализуют созданием соответствующих органов.

Для характеристики самоуправляемой территории используется термин «муниципальное образование».

Муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Это общее наименование для всех типов самоуправляемых территорий.

Дата добавления: 2014-12-29