Партнерство России и США

Управление и координация внешней политикой Российской Федерации

Управление и контроль над внешней политикой Российской Федерации в 1990-2000-е годы осуществляется в соответствии с Конституцией, принятой 12 декабря 1993 года, а также Указами Президента. После краха СССР потребовалось значительное время, чтобы реально заработали механизмы внешней политики РФ, были откорректированы компетенции ответственных органов, обновлен правовой фундамент.

Согласно статьям 80, 86 главы 4 Конституции Российской Федерации, руководство внешней политикой осуществляет Президент. Он ведет переговоры, подписывает международные договоры Российской Федерации, ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных дипломатических представителей. Президент и его администрация разрабатывают стратегию внешнеполитического курса. Именно Президент осуществляет повседневное представительство российского государства в международных отношениях. Он поддерживает контакты с главами других государств, подписывает все основные внешнеполитические документы.

В 1990-е годы развитие внешнеполитического курса определялось как первым президентом РФ Б. Ельциным, так и министрами иностранных дел. С декабря 1991 года до января 1996 года МИД РФ возглавлял А. Козырев, затем – до сентября 1998 года – Е. Примаков. Эволюция внешнеполитических стратегий в 1990-е годы была напрямую связана с инициативами этих политиков.

С августа 1999 года внешнеполитический курс страны стал формироваться В.В. Путиным. Еще до избрания президентом России он имел опыт внешнеполитической деятельности. За его плечами была работа в Восточной Германии, Комитете по внешним связям мэрии Санкт - Петербурга, руководство Федеральной службой безопасности РФ и одновременно Советом безопасности. За период с 2000 по 2008 гг. ядро принятия внешнеполитических решений переместилось в Администрацию Президента РФ и Совет Безопасности. За период его президентства МИД РФ возглавляли: с 1999 г. по 2004 г. – И. Иванов; с 2004 г. по настоящее время – С. Лавров.

В структуре президентской Администрации вопросы внешней политики курирует специальный помощник Президента. Он оказывает организационное и информационно-аналитическое обеспечение деятельности Президента по вопросам международных отношений, координирует работу Управления Президента РФ по внешней политике.

Помимо постоянных структур, при Президенте РФ действуют специальные Комиссии, некоторые из них участвуют в координации внешнеполитических и внешнеэкономических проектов. В сентябре 2005 года была создана Комиссия по вопросам военно-технического сотрудничества с иностранными государствами. Она готовит предложения Президенту по разработке, реализации и прогнозированию сотрудничества России в военно-технической области; рассматривает разногласия между федеральными органами; разрабатывает нормативно-правовые акты и международные договоры. Комиссия по вопросам гражданства, созданная еще в ноябре 2002 года, взаимодействует с международными организациями по вопросам гражданства и предоставления политического убежища.

Активно участвует во внешнеполитическом процессе Федеральное Собрание Российской Федерации. Это отвечает современным тенденциям в мировой политике. В обеих палатах действуют Комитеты, занимающиеся вопросами международной жизни. В Совете Федерации – Комитет по международным делам и Комитет по делам СНГ; в Государственной Думе - Комитет по международным делам и Комитет по делам СНГ и связям с соотечественниками.

Однако на официальный внешнеполитический курс влияние парламента зачастую имеет формальный характер. При утверждении ежегодного федерального бюджета по представлению Правительства депутаты Федерального Собрания обсуждают статьи финансирования МИД, Министерства обороны, Службы внешней разведки и других государственных органов, отвечающих за внешнеполитическую деятельность. Раздел бюджета «Международная деятельность» проходит предварительную экспертизу в Комитете по международным делам. Назначение и отзыв представителей России за рубежом осуществляется также при одобрении соответствующих Комитетов Госдумы и Совета Федерации. Государственная Дума принимает законы (в том числе и в области международной политики), ратифицирует международные и внешнеэкономические договоры и соглашения, которые затем утверждаются Советом Федерации. Совет Федерации заслушивает отчеты Министерства иностранных дел, вносит свои проекты и рекомендации, заявления и постановления по актуальным вопросам внешней политики России. Это направление деятельности Совета Федерации имеет рекомендательный характер, документы затем поступают на рассмотрение Президента, Правительства и МИД. Таким образом, Совет Федерации и Государственная Дума в рамках своих конституционных полномочий ведут законодательную работу по обеспечению внешнеполитического курса РФ и выполнению ее международных обязательств.

В соответствии со статьей 114 Конституции Российской Федерации реализация внешней политики возложена также на Правительство. Председатель Правительства имеет право представлять российское государство во внешнеполитических делах.

Министерство иностранных дел Российской Федерации является правительственной структурой, которая осуществляет государственную политику в области международных отношений, разрабатывает, реализует и координирует внешнеполитический курс России. Его руководитель – министр иностранных дел напрямую подчинен Президенту, руководствуется Конституцией, федеральными законами, указаниями и распоряжениями Президента, постановлениями и распоряжениями Правительства. Он осуществляет повседневное оперативное управление внешнеполитическим ведомством: центральным аппаратом МИД, российскими представительствами за рубежом – посольствами, постпредствами, генконсульствами, а также представительствами МИД в субъектах Российской Федерации.

Основные задачи МИД были определены Указами Президента Российской Федерации № 375 от 12 марта 1996 года и № 582 от 14 июня 1997 года. Координация в проведении единой внешнеполитической линии была возложена на МИД, который является «головным органом в области сношений с иностранными государствами» на разных уровнях – от федерального до регионального. Субъекты Российской Федерации обязаны информировать МИД о своих международных связях, контактах, договоренностях, переговорах. В обязательном порядке все проекты договоров, включая межведомственные соглашения, предварительно представляются в МИД, лишь после согласования с МИД соответствующая международная документация поступает в Администрацию Президента и Правительство.

Серьезную роль в осуществлении внешнеполитического курса страны имеет Совет Безопасности (СБ РФ). На протяжении 1990-х - начала 2000-х годов этот орган власти прошел эволюцию от чисто формальной структуры, созданной по американскому подобию, с неясными функциями, до важнейшей площадки власти, в которой участвуют лица, определяющие процесс принятия решений в России.

Председателем СБ РФ является Президент. Согласно Конституции России, Совет Безопасности является коллегиальным органом, призванным координировать деятельность всех ведомств, которые участвуют в выработке стратегии безопасности и обеспечении безопасности страны во всех ее измерениях, включая военные, экономические, экологические и даже здравоохранительные аспекты. По этим аспектам подготавливаются проекты решений Президента РФ. Компетенции Секретаря Совета Безопасности были закреплены Указом Президента Российской Федерации «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» № 1300 от 17 декабря 1997 года. Секретарь Совета Безопасности наделен широкими полномочиями, ему подконтрольны федеральные министерства, в том числе и МИД. Но эти полномочия не предусматривают прямого вмешательства в их деятельность. С июля 2007 года и.о. Секретаря СБ РФ является Соболев В.А., который руководит аппаратной работой этого ключевого на данный момент органа власти. В его состав входят 11 постоянных членов и 12 приглашенных членов. [13]

Благодаря регулярным заседаниям, Совбез стал, по - существу, основным совещательным органом при Президенте, на котором обсуждаются и разрабатываются стратегии в области внутренней, внешней и военной политики РФ в соответствии с актуальной мировой повесткой.

По прямым поручениям Президента, аппарат Совета Безопасности разрабатывает аналитические материалы и предложения по приоритетным направлениям международной безопасности, подготавливает доклады Президенту с мониторингами и прогнозами военно-политического и международного положения России. В его компетенции также входят оценки внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства, разработка соответствующих документов для федеральных министерств и ведомств, экспертиза законопроектов, организация научных исследований по проблемам стратегии РФ, подготовка рекомендаций по деятельности исполнительных органов власти, как на федеральном, так и региональном уровнях.

При подготовке внешнеполитических решений федеральные структуры по мере необходимости взаимодействуют с неправительственными организациями. Эффективная внешняя политика в современных условиях может и должна осуществляться при максимальной поддержке официального курса гражданским обществом. Примером такого взаимодействия является Общественная палата (ОП) РФ. Ее создание проходило в три этапа, когда согласовывались списки людей, имеющих особые заслуги перед государством и обществом. Формирование полного состава ОП завершилось в декабре 2005 года. В ее состав входит 18 комиссий, из которых две имеют непосредственное отношение к международной деятельности – Комиссия по вопросам глобализма и национальной стратегии развития и Комиссия по международному сотрудничеству и общественной дипломатии.

Итак, внешняя политика представляет собой очень сложный государственный механизм. Любое решение разрабатывается на нескольких рабочих уровнях. В подготовке участвуют многие структуры, ведомства, правительственные и неправительственные организации. Направления международной деятельности находятся в сфере внимания разных ведомств – от Министерства иностранных дел до Совета Безопасности, от Министерства обороны до Федерального Собрания, от Правительства до Администрации Президента.

Такая «раздробленность» нередко приводит к несогласованности действий. Особое значение в этой связи приобретает проблема координации межведомственной работы, между всеми субъектами, участвующими в формировании и реализации внешней политики.

Раздел 2. Новый внешнеполитический курс постсоветской России в первой половине 1990-х годов

2.1. Стратегические приоритеты новой внешней политики России

Накануне распада СССР в марте 1991 года был обнародован проект Договора о Союзе суверенных республик, который подготавливало окружение Президента СССР М.С.Горбачева. Планировался компромиссный вариант сохранения общесоюзного пространства. Центробежные тенденции в прибалтийских республиках, Армении, Грузии и Молдавии были очень сильны, их политические лидеры, поддерживаемые большинством населения, выступали за полный суверенитет. Они бойкотировали Всесоюзный референдум по вопросу о сохранении СССР, прошедший 17 марта 1991 года. Остальные республики приняли в нем участие – из 80 % граждан, высказавших свое мнение, 76% проголосовали за сохранение Союза.

Первый проект Союза суверенных республик был ориентирован на максимально возможную политическую и социально-экономическую интеграцию. Серия встреч М.С.Горбачева в его резиденции в Ново-Огареве с руководителями 9 союзных республик (России, Украины, Белоруссии, Казахстана, Узбекистана, Туркменистана, Киргизстана, Таджикистана и Азербайджана) с апреля по июль 1991 года была направлена на согласование принципов нового Союзного договора. 20 августа должно было состояться его подписание. Этот «ново-огаревский процесс», как называли СМИ стратегию сохранения основного массива СССР, разворачивался на фоне краха восточноевропейского блока социалистических стран. В июне-июле 1991 года был упразднен СЭВ (Совет Экономической Взаимопомощи), и прекратил действие Варшавский Договор (военно-оборонительный союз социалистических стран, созданный в 1955 году). Однако за день до подписания Союзного договора в стране начался государственный путч. Последовавшая после его подавления резкая смена власти и победа реформаторов во главе с Борисом Ельциным, вызвали уже в августе-сентябре волну провозглашения и признания независимости бывших советских республик – стран Прибалтики, Украины, Молдавии, Азербайджана, Узбекистана и Киргизии, Армении.

На руинах СССР новые лидеры пытались урегулировать процесс «цивилизованного развода». В качестве промежуточной меры был подписан в октябре 1991 года Договор об экономическом сообществе. Попытка возродить последний вариант Договора о Союзе Суверенных Государств на конфедеративной основе закончилась неудачей. Главы суверенных республик отказались его утвердить.

Знаменательная встреча Президентов РСФСР (Б.Н.Ельцина), Украины (Л.М.Кравчука) и Председателя Президиума Верховного Совета Белоруссии (С.С.Шушкевича) в Беловежской пуще 8 декабря 1991 года положила начало новому интеграционному проекту. Примечательно, что за несколько дней до этого Л.М.Кравчук в телефонном разговоре с Президентом США Дж. Бушем (старшим) проинформировал его о предстоящей встрече. Беловежское соглашение констатировало образование Содружества Независимых Государств (СНГ). В совместном заявлении лидеры провозгласили завершение существования СССР как субъекта международного права.

Несмотря на попытку М.С.Горбачева и Президента Казахстана Н.Назарбаева предотвратить ратификацию СНГ, процесс его признания пошел неожиданно быстро и благоприятно. В течение месяца прошли основные согласования между руководителями новых государств. Уже 21 декабря 1991 года в Алма-Ате были подписаны Декларация и Протокол об образовании Содружества Независимых Государств. В его состав вошли Азербайджан, Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Молдавия, РСФСР, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан, Украина.

История СССР была завершена. Начиналась история новой постсоветской интеграции. Были образованы Совет глав государств СНГ и Совет глав правительств государств СНГ.

25 декабря 1991 года в 19 часов 32 минуты над Московским Кремлем был спущен Государственный флаг СССР, через семь минут поднят Российский трехцветный флаг. Президент СССР М.С.Горбачев официально заявил о своей отставке и передал право на применение ядерного оружия Президенту России. В этот же день американский Президент Дж. Буш объявил о признании независимости России, Украины, Армении, Казахстана и Киргизии.

Внешнеполитические приоритеты в начале 1990-ых годов. Первый период президентства Бориса Ельцина прошел под знаком конституционной и гражданской борьбы между законодательной и исполнительной властью. Это обстоятельство напрямую повлияло на всю сферу политической жизни, в том числе и внешней политики. Начиная с октября 1989 года, действовавшая тогда Конституция 1978 года неоднократно дополнялась и корректировалась, но сохраняла силу вплоть до декабря 1993 года. Верховный Совет, затем Съезд народных депутатов неоднократно пытались взять под контроль внешнюю политику страны.

Однако Б.Н.Ельцину удалось держать контроль над внешнеполитическим курсом в своих руках. Его доверенным лицом стал Андрей Козырев. Он был ближайшим советником бывшего министра иностранных дел СССР Эдуарда Шеварднадзе. По его рекомендации в октябре 1990 года он возглавил МИД РСФСР. Во время государственного путча 19 августа 1991 года А. Козырев находился в здании Дома Советов России («Белом Доме»), подготовил вместе с В. Лукиным, председателем Комитета по международным делам Верховного Совета, текст обращения к Правительствам государств и ООН. 20 августа А. Козырев уже вылетел в Париж, где должен был организовать компанию против ГКЧП за рубежом.

Активная деятельность дипломата во время путча, его близость к доверенному кругу Б.Н. Ельцина сыграли важную роль при назначении на пост министра иностранных дел России. Возглавлявший прежде второстепенное министерство РСФСР, А. Козырев, благодаря доверию Бориса Ельцина, был в короткий срок наделен широкими полномочиями.

В ноябре 1992 г. президент РФ подписал распоряжение, по которому закрепил за МИД роль главного координатора в вопросах внешней политики. А. Козырев провел кадровую реорганизацию руководящего состава ведомства, назначив на ответственные посты дипломатов из штата бывшего МИД РСФСР. В 1993 году он стал также Секретарем Совета Безопасности, что еще более усилило пересечение сфер ответственности двух ведомств – МИДа и Совбеза. Помимо этих функций, министр иностранных дел России вел активную парламентскую деятельность, принимая участие в образовании предвыборного блока реформистских сил «Выбор России» в 1993-1994 гг., возглавлял подкомитет по международному, культурному, научному и гуманитарному сотрудничеству Комитета по международным делам Госдумы.

В начале пути перед постсоветской дипломатией стояла первоочередная задача - обеспечить международное признание того положения, что Россия является законной правопреемницей СССР. Первым шагом в этом направлении было Послание Президента Российской Федерации Генеральному секретарю ООН от 24 декабря 1991 года о продолжении членства СССР в OOH Российской Федерацией, а также о передаче ей всех прав и обязанностей СССР в соответствии с Уставом ООН.

В ноте МИД России от 13 января 1992 года заявлялось, что Российская Федерация “продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров, заключенных CCCP”. Международное признание этого правопреемства имело для России огромное практическое значение, так как позволило, в частности, сохранить за собой место постоянного члена Совета Безопасности OOH и решать ряд сложных вопросов во взаимоотношениях с бывшими республиками СССР. Наиболее болезненными из них были проблемы раздела советской собственности за рубежом, советских долгов международным организациям различного уровня, а также обязательств в отношении целого комплекса международных договоров и соглашений, заключенных в последний период существования СССР.

Вместе с тем новая Россия не могла рассматривать себя в качестве прямой наследницы Советского Союза и продолжать те внешнеполитические направления, которые были продиктованы правилами “классовой борьбы” на международной арене и приводили к конфронтации с СШA и другими западными странами.

Остро встала необходимость выработать новые подходы. Несмотря на политическую конфронтацию между Борисом Ельциным и Михаилом Горбачевым, за основу был взят внешнеполитический курс эпохи «перестройки», но значительно более открытый и направленный на союз со странами западной демократии. М. Горбачев и его окружение не имели четкой продуманной линии относительно интеграции СССР в европейскую политику. Вместо нее осторожно провозглашался лозунг мирного сосуществования и строительство общеевропейского дома от Атлантики до Урала, без конкретизации действий. Хотя уже тогда переговорный процесс с Западом проходил на новой основе, что обеспечило впоследствии благожелательное отношение и к реформаторским силам. В августе 1991 года на митинге демократических сил в Москве тогда еще министр иностранных дел РСФСР А.В.Козырев провозгласил, что для новой России естественными друзьями и союзниками вступают США и другие западные демократии. Новый курс включал несколько ключевых позиций.

Во-первых, господствовали представления о возможности перехода от конфронтации к «равноправному партнерству» и «открытой дипломатии». Миф об общей победе над «коммунистическим злом» истинных демократических сил занял центральное место в государственной идеологии начала 1990-ых годов. Руководители России и государств западной демократии констатировали завершение эпохи холодной войны. Обеим сторонам на публичном уровне было выгодно подчеркивать, что внутренние демократические силы добились решающей победы над «империей зла» и закостенелым партийно-бюрократическим аппаратом. Во главу угла внешней политики были поставлены отношения с Западом, в то время как к бывшим союзникам в Центральной и Юго-Восточной Европе, Азии и Африки страна не проявляла особого интереса, и не имела ресурсов их материально поддерживать. Антикоммунизм приобрел значение фундаментальной основы внешнеполитического курса.

Во-вторых, глобальное значение в Кремле придавали «стратегическому партнерству» с США. В период холодной войны двусторонние взаимоотношениях СССР и США определялись параметрами военно-стратегического паритета, а также масштабами проведения каждой из сторон глобальной мировой политики. Хотя Россия сохранила за собой статус правопреемницы СССР, но ее ресурсные возможности оказались несоизмеримо ниже. Национальный доход в первой половине 1990-ых годов уменьшился более чем вполовину, фактически составлял 8-9 % от американского дохода. Военная мощь страны резко падала, сокращались федеральные расходы на военные нужды. На долю России приходилось к концу 1990-ых годов менее 2 % мирового ВВП, 1% государственных расходов и 1 % мировой торговли. Для сравнения США как единственная глобальная держава в мире обладала тогда приблизительно 23 % мирового ВВП.

Столь резкая ассиметрия, обозначившаяся после падения СССР, привела к постепенной девальвации значимости России для американской глобальной политики. Помимо демократических и общерыночных иллюзий, которые испытывала тогда российская политическая элита, открытость Западу имела свою прагматичную мотивацию. Страны либеральной демократии стали для России главными финансовыми донорами. Создавалась парадоксальная ситуация для страны, претендовавшей на равноправные отношения с США. Внешняя политика по существу «обслуживала» все новые и новые проекты получения миллиардных кредитов, отказываясь от традиционных приоритетов и теряя самостоятельное значение.

В-третьих, в результате распада СССР вокруг России сложилась чрезвычайно сложная геополитическая ситуация. Бывшие национальные республики обрели не только государственный суверенитет, но и огромное количество неурегулированных вопросов, от которых напрямую зависела их национальная безопасность и соответственно – России. Пограничные споры, потоки беженцев, кровопролития на национальной почве, внутренние гражданские столкновения, борьба за власть между местными элитами,- это лишь только верхушка айсберга катастроф, сопровождавших «постсоветский передел». На этом драматичном фоне ключевое значение имела проблема «военного наследства» Советской Армии. В Казахстане, Белоруссии и на Украине оставалось ядерное оружие. По всей территории бывшего СССР были разбросаны плохо охраняемые склады с оружием, которые легко становились достоянием местных военных группировок. Трагично складывалась ситуация с военными регулярными подразделениями на территориях бывших советских республик, которые оказались отрезанными от России и втянутыми в локальные конфликты.

Политика первой половины 1990-х годов базировалась на абсолютизации схем транзитологии, но оказалась несостоятельной уже в первые годы «либеральных экспериментов». Итог известен: резкое социальное расслоение, создание олигархического сектора в топливно-энергетической сфере, падение значения государственной власти и государственности, как ценностной регулирующей системы.

В ходе реформ 1990-х годов в стране сложилась опасная внутренняя ситуация: происходила теневая приватизация доходов, в то время как расходы, как и раньше, оставались бюджетными. Не контролируя прибыли от экспортно-импортных операций, не увеличивая, но, зачастую снижая налогообложение частных предприятий, государство лишало себя самых необходимых статей поступления доходов, оставаясь беспомощным и лишенным бюджетных средств. В таких условиях разговоры и декларации об удвоении ВВП, финансовой стабилизации, эффективной экономики, равноправном партнерстве со странами, составлявшими мировой авангард, были лишь сотрясением воздуха.

Директор Института Европы РАН Н.П. Шмелев, проводя в 2003 году анализ экономической составляющей внешней политики России за десятилетний период, признавал, что «негативные экономические результаты нашей внешней активности за эти годы прямо-таки уникальны для мировой истории».[14] Трагическим для экономики страны было решение принять на себя бремя всей советской задолженности, хотя она могла быть пропорционально распределена между странами СНГ. Характерными чертами этого времени стали рост внешнего долга на 60-70 млрд долларов, потраченных неизвестно на что, всестронняя зависимость политики России от ее главных международных кредиторов, наконец, допущение утечки легальным и нелегальным способами из страны ее национального капитала. Масштабы теневого «вывода» финансовых средств из страны оцениваются по-разному, вплоть до 500 млрд долларов. Вывод, сделанный Н.П. Шмелевым, подводит черту под дискуссиями о политике «вашингтонского консенсуса»: «получается, что все 1990-е годы не мир финансировал Россию, переживавшую мучительный переход к демократии и рынку, а напротив, ослабленная, находящаяся в глубоком кризисе Россия, финансировала мир». По его подсчетам, при сопоставлении притока западных финансовых средств в российскую экономику и оттока из нее средств на Запад, соотношение составит 1:3 в пользу Запада.

Разработка концептуальных основ внешней политики. Внешняя политики России на первом этапе имела преимущественно прикладной характер. Возникшая лавина конфликтных ситуаций на постсоветском приграничном пространстве требовала максимальной концентрации сил. Но остро ощущалось отсутствие опыта в их разрешении и недостаток профессиональных кадров. Руководство МИД полагалось на стабильно благоприятные отношения с западными партнерами, сосредоточив основное внимание на российской политике в Содружестве Независимых Государств. Игнорирование фактора конкуренции в отношениях с Западом, с одной стороны, и отсутствие системного подхода к международным делам, с другой стороны, сказались на первых опытах разработки концепции внешней политики России.

В марте 1991 года МИД СССР опубликовал документ «Внешнеполитическая и дипломатическая деятельность СССР (ноябрь 1989 г. – декабрь 1990 г.), в котором была впервые предпринята попытка определить понятие «национальные интересы» и выявить комплекс проблем, обусловленный необходимостью защиты национальной безопасности. Концептуальные основы российского понимания «национальной безопасности» были сформулированы в Законе РФ «О безопасности», принятом в 1992 году и в «Основных положениях военной доктрины Российской Федерации» в 1993 году.

В январе 1993 года МИД РФ обнародовал «Концепцию внешней политики Российской Федерации» для общественного обсуждения, через четыре месяца Президент Ельцин утвердил одобренный Советом Безопасности документ под названием «Основные положения концепции внешней политики Российской Федерации».

Это была первая концептуальная версия внешнеполитического курса, в которой нашли отражение иллюзии и настроения реформаторов начала 1990-ых годов. Основные задачи формулировались исходя из идеи «демократического консенсуса» интересов государств либеральной демократии, которые совместно должны отстаивать стабильность и мирное сосуществование на основе демократических принципов. Высшее руководство страны декларировало, что для становления российского демократического строя и гражданского общества необходимо «стратегическое партнерство» СССР и США. Российское обновленное государство, входя в постконфронтационное мировое пространство, пыталось руководствоваться представлениями об открытой внешней политике.

Особе внимание в этом документе было уделено проблеме интеграции «постсоветского пространства» вокруг России. Это было одно из первых официальных признаний ключевого значения Содружества Независимых Государств. На первый план выдвигалось военно-стратегическое сотрудничество, которое должно было направляться на создание военно-политической системы коллективной безопасности. В этой связи наиболее остро стояла стратегическая задача не допустить распространения ядерного оружия на постсоветском пространстве и обеспечить России статус единственной ядерной державы среди стран СНГ.

Для этого было необходимо решить ряд насущных вопросов. Во-первых, урегулировать статус российских войск и военных базах России на территории стран СНГ. Во-вторых, сохранить инфраструктуру российской армии. В-третьих, укрепить внешние границы СНГ. В-четвертых, предотвратить эскалацию вооруженных конфликтов и удерживать третьи страны от попыток вмешательства во внутренние дела СНГ. Официальные власти не исключали возможность укрепления миротворческого статуса РФ, в том числе на основе мандата ООН или СБСЕ.

Таким образом, уже в первом варианте концепции внешней политики военно-стратегические аспекты на постсоветском пространстве получили приоритетное обоснование. Это подчеркивало исключительную важность интеграционной политики СНГ для российских интересов.

Текст Концепции внешней политики обсуждался долгое время, но до конца так и не был доработан. Впоследствии на официальном уровне его положения подверглись серьезной критике и переосмыслению.

Из и нтервью Министра иностранных дел России И.С. Иванова, опубликованном в газете «Известия» 10 июля 2002 года под заголовком "Главное – чтобы внешняя политика не приводила к расколу внутри страны"

«Вопрос: Чем нынешний внешнеполитический курс отличается от козыревского начала 90-х?

Ответ: После распада Советского Союза Россия находилась на этапе поиска своего пути. Были такие, кто считал: Россия слаба, уже не сможет превратиться в могущественную мировую державу, поэтому лучше встать в фарватер сильных мира сего, договориться, что "мы разделяем ваши ценности", и плыть за ними. Так нас вывезут в хороший, благополучный мир. Потом мы столкнулись с тем, что никто никуда нас вывозить и решать наши проблемы не хочет. А хотят занять наши ниши, воспользоваться экономическими ресурсами и т.д. Отличие в том, что в начале 90-х мы находились в поисках и в шатаниях: то ли в Европу, то ли в Азию, то ли с кем-то, то ли за кем-то. Сегодня мы реально осознаем, что отвечает нашим интересам, что нет, что можем сделать, а что не можем.

Вопрос: А что не можем?

Ответ: Возрождать двухполярный мир, опять претендовать на роль державы, диктующей кому-то свои правила игры. Этого мы и не хотим, но даже если бы и хотели, не сможем. Но мы вполне можем участвовать в формировании нового мирового порядка».

В январе 1996 г. Президент Борис Ельцин своим указом освободил Андрея Козырева (по его просьбе) от обязанностей министра иностранных дел России, весьма критично дав оценку его деятельности. Его пресс-секретарь Сергей Медведев, комментируя отставку министра, подчеркнул, что "действия Президента были последовательны: Борис Ельцин не раз достаточно резко критиковал МИД и его руководителя за допущенные просчеты и недоработки, связанные с проведением внешнеполитической линии России и координацией деятельности различных министерств и ведомств, работающих за рубежом". Таким образом, Президент Ельцин всю ответственность за просчеты во внешней политики и утерянные позиции переложил на своего бывшего министра, который в течение пяти лет демонстрировал ему полную приверженность и лояльность.

Уже в середине 1990-ых год «козыревский курс» стал объектом самой резкой критики как правой, так и левой оппозиции. Некоторая корректировка курса в 1994 году фактически осталась незамеченной. Даже такое «закрытое» ведомство как Служба внешней разведки, руководителем которой был Е.М. Примаков, выступило с рядом открытых докладов по международным проблемам и жесткой критикой политическойлинии МИД России.

В российском руководстве в начале 1990-ых годов присутствовали явно завышенные самооценки и некритические ожидания плодов «стратегического партнерства» с США. С января 1992 года, когда в Кемп-Девиде была подписана российско-американская декларация о прекращении эпохи «холодной войны», лидеры двух стран не скупились на выражения дружбы и единодушия. Новый партнерский стиль взаимоотношений двух государств вызывал серьезные разногласия в обществе, как в США, так и в России. Именно в это время возросло значение и частота саммитов - встреч глав государств на высшем уровне. Их личные отношения и договоренности во многом определяли характер двусторонних связей.

Россия и США в этот период пытались осмыслить пределы допустимого сближения, поскольку существовал между ними целый комплекс проблем, требующий согласованных решений. В первую очередь это касалось начатого в эпоху перестройки процесса взаимного сокращения ядерно-стратегического вооружения. Как и в период холодной войны, в начале 1990-ых годов эта область имела приоритетное значение во взаимоотношениях двух государств. Но к ней прибавлялась проблема ядерного оружия в странах СНГ. Президент Дж. Буш (старший) активно поддерживал интеграционную политику России на постсоветском пространстве, предоставляя ей по сути карт-бланш в разрешении конфликтных ситуаций. Однако в других международных конфликтах и вопросах глобальной политики Россия следовала в фарватере курса США.

Во время двух визитов Б.Н. Ельцина в США в 1992 году были приняты документы (Декларация президентов России и США, а также Хартия российско-американского партнерства и дружбы), в которых подчеркивалось взаимовыгодное сотрудничество и паритет интересов. В Хартии российское руководство обязалось следовать демократическим нормам во внутренней и внешней политики: защите прав человека, национальных меньшинств, свободе личности и т.д. Впервые в документе, заключенном с иностранным государством, прописывались принципы внутренней политики России. По существу, Москва делегировала США полномочия арбитра российских реформ.

В этот год начался динамичный диалог России и США по вопросам ядерной стратегии. Подписанный еще М.С.Горбачевым в июле 1991 года Договор о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений (СНВ-1) был в 1992 году ратифицирован Сенатом США и Верховным Советом России. Президенты США и России подписали рамочную договоренность о существенном сокращении стратегических наступательных вооружений двух стран к началу XXI века и созданию глобальной системы защиты (ГСЗ).

Россия демонстрировала западным партнерам, прежде всего США, демократическую открытость своей политики, соглашаясь пойти на уступки по многим позициям в области сокращения или демонтажа стратегического вооружения. В спешном порядке были выведены российские войска с Кубы. Во внутренней политике был взят курс на конверсию военных химических объектов в соответствие с подписанной в Париже в январе 1993 года Конвенцией о запрещении разработки, производства и накопления химического оружия и его уничтожении. Правительство РФ также согласилось на участие в международном контроле за распространением ракетных технологий и военно-биологических объектов. Эксперты из США и Великобритании смогли посетить секретные военные объекты в России, даже участвовать в разработке программ их демонтажа и конверсии, которые в значительной степени финансировались из американских и международных фондов.

В январе 1993 года Президенты Б.Ельцин и Дж. Буш подписали договор о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений (СНВ-2), который предусматривал сокращение к январю 2003 года ядерных боеголовок до 3500 единиц у России и США.

В 1992-1993 годах США оказывали России существенную финансово-экономическую и консультативно-технологическую помощь. Согласно программе экономической помощи России и другим государствам СНГ от США поступило около 3 млрд. долларов в фонды стабилизации курса рубля и реформирования российской экономики. Был увеличен на 12 млрд. долларов взнос США в Международный Валютный Фонд (МВФ) для расширения кредитования России в рамках этой организации. Конгресс США выделил 520 млн. долларов для поддержки программы технической помощи России, из которых 400 млн. долларов предназначались на демонтаж ядерного оружия и повышения безопасности атомных электростанций. Российский уран, освобожденный в результате разоружения и конверсии, предполагалось поставлять в США.

Несмотря на тяжелую внутреннюю ситуацию в стране, Россия была приглашена в «клуб» наиболее развитых стран мира. В 1975 году была образована «семерка» ведущих экономических держав – Германии, Великобритании, США, Франции, Италии, Канады и Японии. До конца 1970-ых годов повестка дня ежегодных заседаний G7 была преимущественно экономической, но впоследствии стала охватывать глобальные вопросы мирового развития. Решения обсуждались в закрытом порядке, принимались на основе консенсуса и не являлись формально обязательными. Хотя ООН сохраняла функции главного официального органа миросистемного урегулирования, узкому кругу лидеров самых влиятельных государств было легче договориться и выработать согласованные позиции на совещаниях формата «семерки», чем на расширенных заседаниях ООН.

В июле 1991 года на совещании «семерки» в Лондоне был приглашен впервые в качестве гостя Президент СССР М.С. Горбачев. Затем в 1992 году также был приглашен Президент России Б.Н. Ельцин. С этого времени российский Президент регулярно стал присутствовать на заседаниях. Через год он был приглашен на совещание семи крупнейших промышленно развитых стран мира в Токио. Был ли это кредит доверия со стороны стран «ядра» или стратегический шаг со стороны американской администрации, поддерживающий иллюзии «равноправного партнерства» у кремлевских руководителей?

Были достигнуты договоренности, декларировавшие, что российской стороне будет предоставлен режим наибольшего благоприятствования в торговле. Но это не означало, что США готовы отменить поправку Джексона-Веника 1974 года. Американская администрация добилась согласия конгресса предоставить России в течение года благоприятные условия. С тех пор каждый год этот режим для России продлевается, но не действует на постоянной основе. Значительным послаблением экспортных ограничений для России стал роспуск КОКОМ (Комитета по контролю за экспортом в социалистические страны). Заключен договор об избежание двойного налогообложения на доходы и капитал, а также соглашение о содействии капиталовложениям.

Обе стороны демонстрировали в отношениях друг с другом высокий уровень дипломатического доверия. Установилась практика двусторонних консультаций по основным проблемам мировой политики. Были сняты квотные ограничения на дипломатические и другие официальные представительства. Сокращена до 5 дней процедура выдачи виз. Открыты новые генеральные консульства во Владивостоке, Сиэтле, Екатеринбурге и Чикаго. В апреле 1993 года была сформирована российско-американская комиссия по экономическому и технологическому сотрудничеству, более известная по именам своих сопредседателей А. Гор - В. Черномырдин. Комиссия в значительной степени способствовала расширению торгово-экономических контактов между странами. Благодаря ее содействию, объем российского товарооборота с США возрос в середине 1990-ых годов почти в два раза по сравнению с 1992 годом и составил примерно 7 млрд. долларов.

Была также создана двусторонняя историческая комиссия (Волкогонов-Тун) по выяснению «белых пятен» в истории двух государств, в рамках которой проведено историко-правовое исследование сбитого в 1983 году над СССР южнокорейского самолета, собрана информация о судьбе американских летчиков, пропавших без вести на территории СССР в годы Второй мировой войны, документально реконструирована история Карибского кризиса 1962 года.

После победы на президентских выборах в США лидера Демократической партии Билла Клинтона сохранилось преемство в российско-американских отношениях. Но были внесены определенные коррективы в соответствии с разрабатывавшейся Администрацией Клинтона концепцией американской глобальной политики.

В сентябре 1993 года помощник Президента по национальной безопасности Энтони Клейк выступил с новой концепцией «расширения демократии». Приоритетом внешней политики провозглашалось содействие утверждению в странах Центральной и Юго-Восточной Европы, а также на постсоветском пространстве модели демократии, соответствующей американским представлениям. За периодом «демократического транзита» должна была произойти интеграция этих государств в «демократическое сообщество» как в военно-политические, так и экономические структуры.

Концепция «расширения демократии» создавала для США важный стратегический резерв влияния на мировую политику в целом. Она была ориентирована не столько на Россию, сколько на малые и средние страны на востоке Европы и в Евразии. Это был один из важнейших инструментов внешнеполитического планирования администрации Президента Б. Клинтона.

Смена акцентов в российско-американских отношениях отчасти была вызвана обеспокоенностью внутренней ситуацией в России. Кризис власти, спешная подготовка новой Конституции проходили на фоне обострения положения в Чечне. Как раз в это время Дж. М. Дудаев в ультимативной форме потребовал вывести российские войска без оружия и техники с территории Чеченской республики. Министерство обороны РФ в спешной порядке начало эвакуацию военнослужащих и членов их семей из Чечни. Назревал кровавый конфликт уже на самой территории Российской Федерации.

Поворот в ранжировании национальных интересов США демонстрировал жесткий политический прагматизм и расчет на быстрое падение международного престижа России. Страна перестала интересовать Государственный Департамент в качестве одного из партнеров США в мировой политике.

Дружественная риторика 1991-1993 годов уходила в прошлое. Россия оказалась не готова к новым правилам политической игры. Значительная часть российской политической элиты продолжала оставаться в плену иллюзии «стратегического партнерства», поэтому российская сторона нередко шла на односторонние уступки либо неравные компромиссы. С другой стороны, Москва реально осознавала глобальную мощь США, а также степень своей финансово-экономической и технологической зависимости от Запада. Когда США выступили против российско-индийского контракта о поставках в Индию криогенных ракетных двигателей на сумму в 350 млн. долларов, мотивируя это необходимостью поддерживать контроль над ракетной технологией, премьер-министр В.С. Черномырдин даже отменил намеченный визит в США в июне 1993 года. В той ситуации с трудом удалось найти компромисс. В обмен на пересмотр контракта с Индией, Россия расширила сотрудничество с США в космической области. В 1994 году Россия по предложе

Линия, заложенная администрацией Дж. Буша - старшего, продолжала сохраняться в двусторонних контактах, но уже не так успешно реализовываться. В России нарастала волна критики проамериканской политики.

Тем не менее, в системе внешнеполитических приоритетов в первые годы доминирующую роль играли отношения с США, которые выстраивались в формате американских глобальных интересов. Реальное стратегическое партнерство осуществлялось в основном только по линии ядерного разоружения и демонтажа ракетных систем. Переговорный процесс по ядерному разоружению в этот период приобрел статус первоочередной задачи внешней политики РФ.

Дата добавления: 2014-12-29