Законодательная власть (общие положения)

Атаманчук Г. В. Система государственного и муниципального управления: Москва, 2005.

2. Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление: Учебник М.: Проспект, 2007. – 556с.

3. Кнорринг В.И. Основы государственного и муниципального управления: Учебник для вузов, изд. 3-е, доп.М.: Экзамен 2006 -480 с.

4. Пикулькин, А.В. Система государственного управления. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.

5. Рой, О.М. Система государственного и муниципального управления. – СПб.: Питер, 2006.

6. Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления: учебник; М.:Норма,2009. - 432 с.

7. Ходырев В.В. Государственное и муниципальное управление: рабочая тетрадь; методические указания (часть 2; часть 3);/ -СПб.: Изд-во Политехн. ун-та, 2011.- 246 с.

8. Шашина Н.С. Система государственного и муниципального: электр. уч. пособие: /;– СПб.: Изд-во СПбАУЭ, 2010.

7.1. Исторические корни принципа народного представительства, этапы становления парламентаризма. Исторически предшественниками органов, олицетворяющих идею народного представительства, можно считать представительные учреждения в демократических государствах Древней Греции и в Древнем Риме. На рубеже первого тысячелетия появляются и функционируют народные собрания-сходы в Англии и Испании, вече в древнем Новгороде, альтинг Исландии (ок. 930 г.). На этих собраниях граждан или «избранных» (старейшин, уполномоченных, князей, аристократов и т.п.) обсуждались вопросы, которые считались актуальными для той или иной территории, а ограниченные ее пределы вполне позволяли такие сходы делать сравнительно регулярными. Постепенно круг рассматриваемых дел более четко очерчивался, наряду с делами частными, спорными и судебными, все чаще темой обсуждения становятся общезначимые дела, включая вопросы войны и мира, объединения с соседями. Эти собрания можно рассматривать как исторический прообраз парламента и первый этап его становления. Второй этап развития - парламенты приобретают значение государственного форума. С XII века начали развиваться парламентские учреждения в Англии (именно в Англии укоренился термин "парламент", который произошел от французского слова "говорить"), а затем и в ряде других европейских стран, где, однако, они сначала были только сословно-представительными учреждениями, выполнявшими функцию ограничения власти монарха. К таковым можно условно отнести Боярскую Думу и Земский Собор в России, Генеральные штаты во Франции. Влияние позиций избранных представителей становится все более заметным и в абсолютных монархиях. Третий этап развития парламентов – конец XVII- конец XIX вв., когда идеи парламентаризма уже сформировались. В XVII-XVIII вв. в ходе борьбы против тирании феодальных монархов европейские народы пришли к убеждению, что носителем суверенитета и единственным источником власти в демократическом государстве должен признаваться сам народ. Идея народного представительства, выдвинутая и разработанная Д. Локком, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо и другими выдающимися мыслителями, повсеместно воспринималась как антипод абсолютизма и единственная разумная основа организации подлинно демократической власти. Однако в разных странах в зависимости от конкретных условий она воплощалась в различных конституционно-правовых формах. Народ образует выборный представительный орган (парламент), который обладает исключительным правом принимать законы, охраняющие свободу и права человека и обеспечивающие решение общественных проблем в интересах всех граждан. Такая цепь рассуждений приводила к выводу о необходимости создания в каждом государстве суверенного органа народного представительства с подлинной выборностью и широкими правами. В конце XIX века парламенты были конституционно учреждены и стали избираться на основе всеобщего избирательного права (хотя и с большими отклонениями) в США и большинстве европейских стран. Четвертый этап развития парламента охватывает весь XIX в., когда парламент окончательно формируется как государственный институт. Избирательные законы создают основу для регулярных выборов членов парламентов. Парламент становится по сути дела единственным источником законодательства, только ему принадлежит право принятия законов. Пятый этап парламентского развития охватывает ХХ в. и характеризуется возрастающей ролью парламентов

7.2. Общая характеристика Парламента. Парламент (parlare – говорить) – социально-политический институт, является высшим законодательным органом государства, который представляет интересы народа, разрабатывает и принимает законы и осуществляет контроль деятельности высших органов исполнительной власти. Роль и место парламента в системе государственного управления зависит от формы правления. При парламентской системе исполнительная власть избирается парламентом и подотчетна ему. Власть осуществляется не парламентом, а через парламент. В парламентских республиках реализуется принцип состязательности политических сил в предлагаемых мерах по управлению государством. В президентских системах исполнительная власть отделена от законодательной власти. Депутаты не могут быть членами исполнительной власти. В президентских республиках парламентская система основана на нахождении консенсуса между парламентом и правительством.Компетенция парламента. Компетенция – совокупность прав и полномочий – важнейший фактор, который определяет роль и значение парламента в жизни страны и взаимоотношения с другими органами государства. Полномочия парламента устанавливаются конституцией страны. Парламент обладает: законодательными полномочиями (т. е. полномочиями по принятию законов, внесению в них изменений и отмене, поскольку он – единственный законодательный орган страны);полномочиями в финансовой сфере (осуществляет утверждение бюджета, контроль за его исполнением, дает разрешение на непредвиденные расходы и т. д.), что позволяет ему контролировать деятельность исполнительной власти; полномочиями по ратификации международных договоров; полномочиями по назначению референдумов; полномочиями по формированию других органов и назначению (выборов должностных лиц); полномочиями в области обороны и безопасности (производит объявление войны, заключение мира, введение и отмену режима чрезвычайного положения и др.); судебными полномочиями (по процедуре импичмента).

Парламенты по объему компетенции делят на три группы.

К первой группе относят парламенты с абсолютно неограниченной компетенцией. Их называют еще парламентами с абсолютно неопределенной компетенцией. К таким относят парламенты, для которых юридически не определяется перечень полномочий. Они имеют право издавать законы, касающиеся любой стороны жизни. Это наименование – «абсолютно неограниченная компетенция» – довольно условное наименование, потому что всегда складывается круг реальных полномочий, но «де юре» эта компетенция не ограничена. Такой компетенцией гордятся члены парламента Великобритании, Новой Зеландии. В принципе, можно отнести к этой группе парламенты Италии и Ирландии, которые не имеют перечней своих полномочий в конституциях, они не ограничены какими–то сферами нормоустанавливающей деятельности.

Вторая группа – парламенты с абсолютно ограниченной компетенцией (более мягко она называется «абсолютно определенной компетенцией»). Это тип парламентов, для которых конституции и законы устанавливают точный перечень полномочий, т.е. устанавливают точный круг вопросов, по которым они могут принимать решения, и эти парламенты не могут превышать свои полномочия – принимать законы по тому кругу вопросов, который не назван в конституции. Классическим примером такого парламента является Конгресс США, поскольку раздел 8 ст.1 американской конституции включает перечень из 18 пунктов, которые разрешают Конгрессу совершать определенные действия. Раздел 9 этой же статьи перечисляет то, что Конгресс не может делать. Таким образом, деятельность Конгресса ограничена рамками этого высшего законодательного акта.

Третью группу составляют парламенты, компетенция которых называется относительно ограниченной или относительно определенной. Эта такие парламенты, у которых существует как бы меняющаяся компетенция (подвижная). В большинстве случаев такая компетенция присуща парламентам федеративных государств (Индия, Малайзия, ФРГ). Например, конституция Индии устанавливает 3 сферы полномочий. Первая группа – это вопросы, относящиеся к исключительной компетенции всей федерации, и решения по которым может принимать только федеральный парламент. Вторая группа – вопросы, отнесенные к компетенции отдельных штатов Индии. Третья группа – вопросы, которые входят в совместную компетенцию. Эта совместная компетенция – вопросы, которые может решать и федеральный парламент и законодательные органы штатов – это и есть относительно определенная (ограниченная) компетенция.

Четыре модели парламентов. Эти четыре группы связаны с устройством высшей государственной власти.

Первая модель характерна для парламентских республик. Эти парламенты называются парламентами, которые работают на основе принципа парламентского ответственного правления. Главный признак этого парламента – институт политической ответственности правительства. Это группа парламентов, которым предоставлено право вотума недоверия правительству, право отправлять правительство в отставку. Здесь классическим примером является Великобритания, иногда эту модель называют Вестминстерской моделью по месту расположения парламента – Вестминстерскому дворцу. Эта модель существует в ряде тех стран, где существует парламентская республика (или парламентская монархия): Нидерланды, Италия, Германия, Австрия, Болгария, Венгрия и др.

Вторая модель парламента присуща странам с президентской формой правления. Это парламенты и страны, где существует жесткий принцип разделения властей. Такие парламенты не обладают правом вотума недоверия, а правительство не обладает правом роспуска парламента. Классическая модель такого парламента – США. В этих странах, кроме принципа разделения властей, существует жесткий принцип «сдержек и противовесов». Исполнительная власть имеет право вето, законодательная – право использовать импичмент и т.д.

Третья модель парламента – парламент в странах, где существует смешанная форма правления, сочетающая элементы парламентской и президентской систем. Отношения между парламентом и исполнительной властью здесь иные. Парламент, с одной стороны, наделен правом вотума недоверия и там есть реальный институт парламентской ответственности правительства, но и у президента очень важные полномочия, связанные с деятельностью парламента. В этих странах президент наделен правом роспуска парламента. Классическим примером такой модели является Франция.

Четвертая модель – парламенты в тех странах, где они играют почти декоративную роль. Иногда применяется термин «консультативные парламенты». В некоторых странах такой термин реально существует (Катар). Это законосовещательные органы. Такие консультативные парламенты предусмотрены конституциями некоторых исламских стран (Кувейт, Бахрейн, Объединенные Арабские Эмираты). Парламенты при абсолютной власти монарха являются квазипарламентами. Они иногда распускаются, иногда снова восстанавливаются. Иногда они избираются гражданами, иногда назначаются монархами. К этой же группе законосовещательных парламентов можно отнести парламенты в странах, где сохранилась социалистическая система. Это немногие страны оставшегося реального социализма – Корейская Народная Демократическая республика, Куба, КНР, Вьетнам.

Более современной классификацией парламентов считается деление законодательных органов на активные и реактивные, маргинальные и минимальные. Активными парламентами называют те, которые играют роль как в принятии законов, так и участвуют в формировании правительства либо в его отставке. Под отставкой иногда подразумевается и право объявлять импичмент. В качестве активных парламентов называют Конгресс США и парламенты, наделенные аналогичными полномочиями. Реактивными называют парламенты, в которых в большей степени доминирует исполнительная власть, но, в то же время, парламенты и влияют на правительство. Там просматривается взаимосвязь между парламентом и правительством. Это Великобритания, Австралия, Канада – страны англосаксонской правовой системы и британской модели парламента. Маргинальными называют парламенты, которые контролируются верховной исполнительной властью до такой степени, что их вклад в реальную политику очень незначительный. Минимальные парламенты – парламенты, которые только по названию являются парламентами. Они сохраняются «для вывески», чтобы другие страны не упрекнули в отсутствии такого органа государства.

В политологическом аспекте все парламенты можно подразделить на два типа, отличные по характеру парламентского процесса: 1) «говорящие», т.е. действующие в форме политических дискуссий между правящим большинством и оппозицией, придавая основное значение пленарным заседаниям (парламент Великобритании); 2) «работающие», т.е. имеющие систему специализированных постоянно действующих комитетов и комиссий с высокопрофессиональным аппаратом (Конгресс США).

Верхняя и нижняя палаты. Верхняя палата избирается на больший срок. Депутаты имеют более высокий уровень квалификации. Основная роль законодательной деятельности лежит на Нижней палате. Двухпалатная система наиболее распространена в мире. Положительные качества: представляются интересы, как всех граждан, так и интересы коллективных сообществ; обеспечивается оптимальное прохождение законопроектов; каждая палата может ограничить или воспрепятствовать необдуманным и поспешным законопроектам, т.к. у них различается природа представительства, сроки полномочий, уровень информированности и социально-экономических процессах.

7.3. Процедуры работы парламента. Регламент - правовой акт, детально определяющий внутреннюю организацию и порядок деятельности представительных и некоторых иных государственных органов. Регламент принимается, как правило, самим этим органом, на основе и в соответствии с законом, определяющим правовой статус данного органа. В двухпалатных парламентах каждая палата имеет свой регламент. В каждом регламенте есть главы: о руководящих органах палаты (председатели палат, их заместители, порядок их избрания); о комитетах и комиссиях палат (порядок их формирования и деятельности, задачи каждого комитета); об общем порядке работы палаты (порядок проведения заседания и принятия решений); о парламентских слушаниях; об обеспечении деятельности палат (аппарат и вспомогательные службы); о законодательной процедуре, чему в регламенте отведено особенно большое место. Соблюдение правил регламент палатой строго обязательно, однако его действие не распространяется за пределы принявшей его палаты: регламент не может возлагать обязанности на другие государственные органы и иные организации, равно как и наделять их правами. Хотя предметом регламента являются организационные и процедурные вопросы деятельности палат парламента, этот документ имеет немалую политическую значимость. Решение многих из урегулированных регламентом вопросов (определение числа депутатов, необходимого для образования партийных фракций, процедура постановки вопроса о доверии правительству и т.п.) может оказать определенное влияние на политический процесс.

Работа парламента. Главная форма работы парламента – принятие законов. Они принимаются на сессиях.

Парламентская сессия – промежуток времени, в течение которого проходят пленарные заседания, заседания постоянных комитетов и работа в избирательных округах.

Парламентские каникулы – промежуток между сессиями. Сессии: очередные – созываются в связи с установленным регламентом; чрезвычайные – могут быть созваны по решению главы государства, председателя палаты или заявлениями от 1/3 депутатов; рассматриваются только те вопросы, ради которых она была созвана.

Важнейшая работа парламента – пленарные заседания, на которых принимаются законы. Первую сессию, вновь избранного парламента, открывает старейший по возрасту депутат. На первом заседании формируются: счетная палата; временная комиссия по регламенту; временный секретариат. Заседания парламента обычно проводятся гласно. На них могут приглашаться эксперты, специалисты по разным областям. По решению председателя могут проводиться и закрытые заседания. Перед началом работы избирается председатель палаты, заместители и председатели комитетов. После избрания руководителей определяется регламент.

Порядок рассмотрения законопроектов. Сначала законопроекты «третьего чтения», затем «второго чтения». Внеочередное рассмотрение – послание президента, законопроекты, присланные президентом, законопроекты, присланные правительством, финансовые документы. Решения палат парламента принимаются голосованием. Виды: количественное – подсчет голосов; рейтинговое – ряд последовательных количественных голосований по каждому из вопросов; альтернативное – только за один из вариантов, поставленных на голосование; качественное – ставятся оценки (отлично, хорошо, удовлетворительно).

Контрольная деятельность парламента. В парламентских республиках парламент обладает большими полномочиями в области контроля за правительством. Парламент заслушивает доклады и отчеты правительства о своей деятельности. Формой контроля являются парламентские слушания, организуемые обычно тем или иным постоянным комитетом или несколькими комитетами совместно. Парламент создает различного рода временные расследовательные (следственный и др.) комиссии. Контроль от имени парламента по определенным вопросам осуществляют парламентские комиссары (обдусманы). В чрезвычайных случаях (введение чрезвычайного положения и др.) для контроля за действиями президента и исполнительной власти должна быть немедленно созвана специальная сессия парламента.

Вопросы для самопроверки:

1.Перечислите этапы развития парламентаризма

2.Дайте характеристику парламенту с абсолютно неограниченной компетенцией.

3.Раскройте порядок и этапы рассмотрения законопроектов.

4.В каких типах республик парламент обладает большими полномочиями в области контроля деятельности правительства?

Литература:

1. Атаманчук Г. В. Система государственного и муниципального управления: Москва, 2005.

2. Бачило И. Л. Организация государственного управления: правовые проблемы. М.: Наука,1994

3. Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление: Учебник М.: Проспект, 2007. – 556с.

4. Кнорринг В.И. Основы государственного и муниципального управления: Учебник для вузов, изд. 3-е, доп.М.: Экзамен 2006 -480 с.

5. Пикулькин, А.В. Система государственного управления. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.

6. Рой, О.М. Система государственного и муниципального управления. – СПб.: Питер, 2006.

7. Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления: учебник; М.:Норма,2009. - 432 с.

Дата добавления: 2014-12-29