Управление государственным долгом

Одним из подходов в управлении госдолгом является согласование общей установки в отношении допустимых пределов его роста. Как следует из практики большинства стран, не вызывает обычно опасений задолженность порядка 50-70% ВВП. В 11 странах, первыми обеспечивших условия для вступления в Европейский валютный союз, госдолг находится в целом на уровне свыше 60% ВВП, в т.ч. Финляндии – 56%, Франции – 58%, Германии – 61%, Испании – 69%, в Бельгии и Италии – по 122%; при этом две последние страны обязались вдвое снизить свой долг – Бельгия к 2011 г. и Италия – к 2016 г. В США долг федерального правительства составляет в настоящее время свыше 5,3 трлн. дол. или около 70% ВВП.

Государственный долг является составной частью экономической системы, оказывает воздействие на государственный бюджет, денежно-кредитную и валютную системы, уровень инфляции, внутренние и внешние сбережения, иностранные инвестиции и так далее. Таким образом, государственный долг влияет на экономику страны в целом, а возможности его эффективного использования во многом определяются общим уровнем развития экономики, и затрагивает практически все элементы экономической системы.

По внешнему государственному долгу определяется коэффициент его обслуживания. Он представляет отношение всех платежей по задолженности к валютным поступлениям страны от экспорта товаров и услуг выраженное в процентах. Безопасным уровнем обслуживания государственного долга принято считать его значение до 25%.

Управление государственным долгом является одним из элементов макроэкономической политики. Эффективное использование долга может стать мощным фактором экономического роста, позволяющим сглаживать экономические флуктуации, дающим дополнительные финансовые ресурсы. Устойчивое положение страны на международном рынке капитала, своевременное выполнение долговых обязательств, способствуют укреплению её международного авторитета и обеспечивают дополнительный приток инвестиций на более выгодных условиях. Кроме того, повышается доверие к её валюте, укрепляются внешнеторговые связи. С другой стороны, кризис внешней задолженности может стать серьёзным негативным фактором не только экономического, но и политического значения. Непомерно высокие выплаты из государственного бюджета по долгам отвлекают средства от финансирования социальных, экономических, оборонных и прочих программ правительства.

Управление государственным долгом зависит от того, какие поставлены цели в развитии государства экономические, политические, социальные и обеспечение национальной безопасности.

Экономические цели преследуют минимизацию стоимости привлекаемых внешних займов, улучшение условий рефинансирования и/или переоформление задолженности, снижение общих издержек по обслуживанию внешнего долга, повышение эффективности использовании привлекаемых ресурсов. В эту группу можно отнести также бюджетные цели, такие, как сглаживание неравномерности налоговых поступлений и финансирования текущих бюджетных расходов.

Политические направлены на поддержание стабильности функционирования политической системы.

Социальные связаны с своевременным финансированием социальных программ и обеспечение социальной стабильности.

Обеспечение национальной безопасности заключается в том, что чрезмерно высокое бремя внешнего долга, несвоевременное осуществление платежей по нему создают серьёзные трудности функционирования национальной экономики, подрывают возможность проведения независимой экономической политики и, как следствие, является фактором, который может самым серьёзным образом влиять на экономическую безопасность страны. В теории подобное явление называется «тиски зависимости», на практике это означает фактическое банкротство страны.

Задачи, решаемые в процессе управления государственным долгом минимизация стоимости долга для заёмщика; недопущение переполнения рынка заёмными обязательствами государства и резкого колебания их курса; эффективное использование мобилизованных средств и контроль за целевым использованием выделенных кредитов; обеспечение своевременного возврата кредитов; максимальное решение задач, определённых финансовой политикой.

Оперативное управление государственным кредитом возлагается на Министерство финансов и Национальный банк.

Цикл управления государственным долгом включает три стадии: привлечение, размещение и погашение.

Привлечение. Управление привлеченным долгом может базироваться как на прямом государственном управлении, так и на косвенных методах, включающих выдачу государственных гарантий и нормативно-административное регулирование привлечение не гарантированных кредитов частным фирмам. Прямое государственное управление привлечённым долгом осуществляется в контексте бюджетного процесса, который определяет предельные размеры государственных заимствований и государственных гарантий на текущий бюджетный год. Необходимо подчеркнуть, что политика, проводимая в Украине, ориентируется на значительные внешние заимствования. Управление размещения государственного долга – ключевой, активный элемент в системе управления долгом.

Размещение. Можно выделить три способа возможного использования привлекаемых ресурсов.

Финансовое размещение, когда из внешнего источника осуществляется финансирование инвестиционных проектов и развитие экономики. Данный способ является наиболее прогрессивным видом использования внешнего долга. При этом крайне важен отбор конкурентных высокоэффективных инвестиционных проектов, которые обеспечили бы возврат полученных ресурсов.

Бюджетное использование, при котором привлечённые ресурсы направляются на финансирование текущих бюджетных расходов, в том числе на обслуживание внешней задолженности. Этот способ использования привлекаемых с международного рынка ресурсов – наименее эффективный из существующих.

Смешенное бюджетно-финансовое размещение, когда заимствования используются как на финансирование текущих бюджетных потребностей, так и на развитие экономики в целом.

В украинской практике большое распространение получил наименее эффективный способ. Новые заимствования направляются на финансирование текущих расходов бюджета, включая и обеспечение существующего внешнего долга.

Погашение. Погашение долга возможно за счет бюджета; за счет золотовалютных резервов, собственности; из новых заимствований. В украинской практике новые заимствования играют существенную роль в обслуживании задолженности. Необходимо отметить, что широко применяемые в международной практике методы погашения задолженности путём конвертации её в акции предприятий в нашей стране практически не применялись.

Предметом особого внимание является внешний долг. Если платежи по нему составляют значительную часть поступлений от внешнеэкономической деятельности страны, например 20-30%, то привлекать новые займы из-за рубежа становится трудно. Их предоставляют неохотно и под более высокие проценты, требуя залогов или особых поручительств. В некоторых развивающихся и среднеразвитых странах ежегодные обязательства выплаты по займам превышают все поступления от внешнеэкономической деятельности.

Обычно правительство стран – дебиторов принимают все возможные меры, чтобы не попасть в положение безнадежных должников, так как это ограничивает доступ к зарубежным финансовым ресурсам. Для этого возможно использование нескольких путей.

Традиционный путь – выплата долгов за счет золотовалютных резервов. Как правило, этот путь исключен для закоренелых должников, так как у них эти резервы ограничены или очень ограничены.

Консолидация. Под консолидацией понимается изменение условий займов, связанное с их сроками. Консолидация внешнего долга – превращение краткосрочной и среднесрочной задолженности в долгосрочную, перенос предстоящих вскоре платежей на отдалённое будущее. Такая консолидация возможна только с согласия кредиторов. Кредиторы создают специальные организации – клубы, где вырабатывают солидарную политику по отношению к странам, которые не в состоянии выполнять международные финансовые обязательства. Наиболее известны Лондонский клуб, в который входят банки – кредиторы, и Парижский клуб, объединяющий страны – кредиторы. Оба названных клуба неоднократно шли на встречу просьбам стран – должников (в том числе и Украины) по отсрочке выплат, а в ряде случаев частично списывали долги.

Реструктуризация. Основным методом урегулирования внешнего долга стала его реструктуризация на максимально выгодных условиях.

Термин “реструктуризация” означает составление нового, более приемлемого для должника графика выплаты долга, нежели это вытекает из оригинальных схем кредитных соглашений – такого графика, в котором предусматривается рыночный льготный период.

Реструктуризация долга может быть систематизирована как по институциональному, так и по техническому принципу. В институциональном плане различают соглашения с Парижским и Лондонским клубами. В Парижском клубе предметом соглашения являются государственные кредиты или кредиты, предоставленные под государственные гарантии. В Лондонском же клубе речь всегда идёт о реструктуризации сроков погашения частных кредитов, выданных коммерческими банками.

Конверсия. Под конверсией принято понимать все механизмы, обеспечивающие замещение внешнего долга другими видами обязательств, менее обременительными для экономики государства-должника, т.е. изменение доходной части займов. В счёт долга иностранным кредиторам предлагают приобрести в стране – должнике недвижимость, участие в капитале, права. Одним из вариантов превращения внешней задолженности в капиталовложение является участие хозяйственных субъектов страны – кредитора в приватизации государственной собственности в стране – должнике. В таком случае заинтересованные фирмы страны – кредитора выкупают у своего государства или банка обязательства государства – должника и с обоюдного согласия используют их для приобретения собственности. Это приводит к увеличению доли иностранного капитала в национальной экономике, без поступления в страну из-за рубежа финансовых ресурсов, являющихся вещественными носителями основного капитала, новых технологий. Это облегчает бремя внешнего долга, получение новых кредитов из-за рубежа и стимулирует последующий приток частных иностранных инвестиций. При всём разнообразии конверсионных операций главный финансовый механизм конверсионной схемы заключается в ликвидации части внешних долговых требований путём их обмена свопа в национальные активы: национальную валюту, облигации, акции, товары, финансовые активы. Схема базируется на принципе “непарного обмена”: номинальный долг свопируется по специальному курсу погашения, который ориентируется на котировки вторичного рынка соответствующих долговых требований.

Возможны различные формы конверсионных операций: конверсия долга в инвестиции, погашение его товарными поставками, обратный выкуп долга самим заёмщиком на особых условиях, обмен на долговые обязательства третьих стран, собственность, облигации и другое. Преимущество крупномасштабных конверсионных операций в том, что наряду с облегчением долгового бремени они могу способствовать притоку прямых иностранных инвестиций на развитие приоритетных экспортных и импортозамещающих производств, проведение приватизации, реформирование финансовой сферы, а также затормозить отток капитала из страны и стимулировать его возвращение. Необходимой предпосылкой для введения программы конверсии долга является завершение процесса переоформления задолженности.

Украина практиковала следующие своп операции:

- “долг на наличность” - выкуп долга с дисконтом по негарантированной коммерческой задолженности;

- “долг на экспорт” - данная схема является более привлекательной, однако здесь важен качественный состав экспорта, то есть экспорт машино-технической и иной готовой продукции. Такая схема позволяет поддерживать конкурентоспособные внутренние производства, содействует увеличению их экспорта на уже традиционные рынки и освоению новых рынков сбыта, одновременно помогая бюджету расплатиться с долгами;

- “долг на собственность” - одной из перспективных и приемлемых для нас является данная конверсионная схема, проводимая в рамках приватизации. Речь прежде всего идёт о возможности использовать для сокращения долгового бремени обмен советских и украинских долговых обязательств на акции приватизированных предприятий.

Обращение страны – должника, попавшей в тяжелое положение, к международным банкам: региональным, Мировому банку. Такие банки, как правило, предоставляют льготные кредиты для преодоления кризисной ситуации, но обуславливают свои кредиты жесткими требованиями к государственной экономической политике, в частности к эмиссионной, кредитной политике, поощрению конкуренции, сведению до минимума дефицита государственного бюджета. К таким кредитам в 90-х гг. часто обращались бывшие социалистические страны.

В истории ХХ в. встречались и другие примеры регулирования внешней задолженности. Так, после Первой и Второй мировых войн Великобритания и Франция оплатили часть внешней задолженности своими иностранными активами. Некоторые развивающиеся страны, чтобы смягчить кредиторов, предоставляли им право пользования своей морской хозяйственной зоной, континентальным шельфом, право строительства военных баз, станции слежения за спутниками и т.д.

Отсрочка погашения займа или всех ранее выпущенных займов проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов не имеет финансовой эффективности для государства. Это происходит в тот момент, когда правительство уже выпустило слишком много займов и условия их эмиссии не были достаточно выгодны для государства. В таких случаях большая часть поступлений от реализации облигаций новых займов направляется на выплату процентов и погашений по ранее выпущенным займам. Чтобы разорвать этот порочный круг правительство объявляет об отсрочке погашения займов, которая отличается от консолидации тем, что при отсрочке не только отодвигаются сроки погашения, но и прекращается выплата доходов. Во время консолидации займов владельцы облигаций продолжают получать по ним свой доход.

Под аннулированием государственного долга понимается мера, в результате которой государство полностью отказывается от обязательств по выпущенным займам (внутренним, внешним или по всему государственному долгу). Аннулирование ценных бумаг государства может проводиться по двум причинам. Во-первых, аннулирование государственного долга объявляется в случае финансовой несостоятельности государства, т.е. его банкротства. Во-вторых, аннулирование задолженности может явиться следствием прихода к власти новых политических сил, которые по определённым причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущих властей. Так, в январе 1918г. правительство РСФСР аннулировало все дореволюционные внутренние и внешние займы.

Таким образом, можно использовать множество технологий уменьшения бремени внешней задолженности.

Глава 10

Дата добавления: 2014-12-29