Органы управления региональным развитием, их функции.Состав и функции органов управления территориальным развитием

Современное административно-территориальное устройство Российской Федерации и соответствующие уровни управления и компетенции федеральных органов управления.

Структурная перестройка экономики регионов в период рыночных реформ.

Современное административно-территориальное устройство Российской Федерации отражает конституционно продекларированное федеративное устройство страны. Согласно Конституции Российской Федерации его составляют субъекты Российской Федерации.

В отличие от противоположного типа государственного устройства – унитарного государства – федерализм характеризуется разграничением ряда государственных компетенций между собственно федеративным государством и входящими в него субъектами федерации, территориями. Это, как правило, предмет постоянного договорно-согласительного процесса.

федерация – это такое территориально-государственное устройство общества, которое предполагает свободное обсуждение всеми входящими в него субъектами федерации проблем совместного жизнеустройства и выбора таким же демократическим путем направлений своего развития, включая вопросы пропорций отраслевой и территориальной структуры производства, выбора предпочтительных моделей социальных отношений и т.п.

Аналогичным образом каждый субъект федерации в таком последовательно проведенном «территориальном демократизме» также выступает как особый институт сообщества местных самоуправляемых общин – муниципальных образований соответствующего уровня, предполагающий свободное обсуждение всеми ими путей своего совместного развития. Очевидно, что в такой модели место России характеризуется лишь самым начальным пунктом на пути формирования «территориальной демократии». Правда, справедливости ради надо отметить, что во всем мире пока нет практически реализованных идеальных моделей подобного рода, и все так называемые развитые страны находятся на разных подходах к такой модели.

Преобладающим принципом федеративного устройства в современном мире является соблюдение подвижного и отражающего уровень общественно-политического и социально-экономического развития баланса территориально-политической децентрализации и государственного единства. Федерализм - определяет соответствующие уровни управления и компетенции федеральных органов управления по всем ветвям власти.

Каждая ветвь имеет свою иерархию: представительная региональная власть формирует на самом высоком (федеральном) уровне Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Будучи представительным органом всех субъектов Российской Федерации, Совет Федерации Российской Федерации является высшим законодательным и одновременно представительным органом управления. Его уровень компетенции охватывает рассмотрение всех федеральных законопроектов, подготовленных Государственной Думой, и тем самым – осуществление руководства региональным развитием всех регионов. За Советом Федерации Российской Федерации идут представительные органы собственно региона: госсоветы, законодательные собрания субъектов Российской Федерации. Ими принимаются законодательные акты на субфедеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации.

Исполнительная власть на самом высшем государственном уровне представлена Президентом страны. Им издаются указы, определяющие основные направления развития страны и в том числе регионов, обеспечивающих общенациональные интересы страны. Президент страны также корректирует при необходимости межбюджетные отношения, используя их как инструмент обеспечения необходимых пропорций финансовых ресурсов для регионального развития.

Следующим уровнем общенационального масштаба в деле регионального управления является Правительство Российской Федерации. Им определяются концептуальные направления развития регионов и межотраслевых комплексов, задающих соответствующие перспективы регионального развития. Так, если принятая Концепция стратегии экономического и социального развития Российской Федерации до 2020 года своим предметом имеет именно развитие всех регионов, субъектов Российской Федерации, то такие Концепции и Программы, как Транспортная стратегия на период до 2020 года, Энергетическая стратегия на долгосрочный период, Программы «Юг России», развития Дальневосточного региона и другие вовлекают большинство субъектов Российской Федерации целенаправленно. Разрабатывая и принимая Федеральные целевые программы (ФЦП) и Федеральные адресные инвестиционные программы (ФАИП), Правительство страны является регулирующим региональное развитие органом. Кроме того, им принимаются постановления, обязательные для всех субъектов регионального управления и хозяйствования, регулируя инвестиционные процессы на субфедеральном уровне. Также им разрабатываются механизмы обеспечения поставленных в указах Президента целей и задач.

Правительство реализует регулирование федеральными министерствами и ведомствами как сугубо регионального профиля (прежде всего, Министерство регионального развития Российской Федерации), так и общеэкономического характера (Министерство экономического развития, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Минфин России), обязательного для всех регионов.

Следующий уровень государственного регионального управления представлен руководителями высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Это – президенты республик в составе России, губернаторы областей, председатели областных Правительств или главы Администраций областей (краев, автономной области, автономных округов), мэр города федерального значения, правительство области (края, автономной области, автономного округа), руководители республиканских, областных министерств и ведомств.

Соответственно федеральному устройству страны выстраивается и ее судебная система. Хотя судебная система напрямую не является органом регулирования территориального развития страны, но тем не менее ее вклад существенен. Так, Конституционный Суд Российской Федерации корректирует принятые Федеральным собранием федеральные законы и законодательными представительными органами субъектов федерации региональных законов на предмет соответствия Конституции Российской Федерации и при необходимости приводит их в соответствие. Тем самым обеспечивается правовое поле для регулирования всех сторон регионального развития, общих территориальных пропорций развития страны, а главное – свободному передвижению труда, товаров и капитала по всей территории страны как единому экономическому пространству.

Функции каждого субъекта регионального управления определены Конституцией Российской Федерации. Соответственно каждый субъект Российской Федерации своей функциональной ролью обеспечивает целостность страны в процессе ее развития.

17.Основные цели и задачи региональной экономической политики России.
Под региональной политикой в Российской Федерации понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации. Под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации.
Основными целями региональной политики в Российской Федерации являются:
- обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства;
- обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей регионов;
- выравнивание условий социально-экономического развития регионов;
- предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;
- приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;
- максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;
- становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.
Главная цель региональной политики в соответствии с указом президента от 3 июня 1996 г. «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» заключается в укреплении государственности РФ, совершенствовании федерализма, формировании условий для более эффективного и гармоничного развития регионов, а также обеспечении благосостояния населения страны.
Для достижения этой цели региональная политика призвана выполнять следующие основные задачи:
•сохранение единого внутреннего рынка России, единства инфраструктуры систем энергетики, транспорта, связей, общей денежно-кредитной системы, общего контроля за экспортом и импортом продукции при наличии свободы экономических, научно-технических и других договорных отношений между предприятиями по всей территории России, свободной конкуренции производителей разных форм собственности, свободного движения товаров и капиталов;
•повышение благосостояния населения в каждом регионе, постепенное выравнивание уровня жизни, исключение чрезмерных контрастов в социальных условиях;
•расширение горизонтальных связей между регионами, формирование рынка труда и межрегионального регулирования занятости, создание рынков капиталов путем развития системы акционерных компаний, фондовых бирж, коммерческих банков и др.;
•преодоление общего кризиса и реформирование экономики;
•преодоление нестабильности в политическом отношении, межэтнической напряженности и противоречивости национально-государственного устройства России и др.

Строго говоря, следует делать различие между субъектами регионального управления и органами управления региональным развитием. Хотя это, как сказали бы математики, и пересекающиеся множества, но не совпадающие полностью. Действительно, субъектами регионального управления потенциально могут являться не только органы государственного управления, но и субъекты общественной деятельности, которые консолидируются вокруг региональных хозяйственных (экономических) интересов, общих для большинства хозяйствующих субъектов. Ими могут быть региональные Торгово-промышленные палаты, союзы промышленников и предпринимателей и другие представительные органы среднего и крупного бизнеса субъектов Российской Федерации. Наряду с региональными экономическими интересами, которые фокусируются на некоем обобществленном выражении интересов большинства хозяйствующих субъектов на территории того или иного региона, существуют хозяйственные интересы отдельных представителей тех или иных предпринимательских или государственных структур, которые могут иметь и противоречивые интересы, а значит не региональные экономические интересы.

Субъектов, проводящих свои и в целом региональные экономические интересы, можно условно разделить на такие функциональные группы, как:

• группа носителей хозяйственных интересов региона,

• группа выразителей экономических интересов региона и

• группа исполнителей хозяйственных интересов.

Носителями хозяйственных интересов региона являются в большей или меньшей степени осознанно практически все социальные группы региона. Объективно у каждого социального слоя есть свои интересы, и даже не объединяясь между собой, эти группы объективно и стихийно (если не осознано) консолидируются вокруг своих социально-групповых (классовых, профессиональных, возрастных и т.п.) интересов.

Важнейшим признаком, по которому в настоящее время и, похоже, в дальнейшем будет группироваться социальная структура общественности региона, является имущественный, потому что он определяет такие характеристики, как уровень дохода, качество жизни, уровень благосостояния и т.п. Нет необходимости доказывать, что у владельцев предприятий и занятых на них наемных работников интересы расходятся. В то же время есть определенная общность интересов и даже в таких антагонистических группах. Так, например, никто из даже низкооплачиваемых рабочих, также как и собственники предприятия, не желают его банкротства, коль скоро он обеспечивает наемного работника определенным доходом. Такие одновременно оппозиционные и объединенные пары интересов существуют в каждом регионе, принимая формы землевладельцем и сельскохозяйственных рабочих, продавец и покупатель, работодатель и наемный работник в любой отрасли и сфере экономики и т.п.

Кроме того, есть профессионально устойчивые социальные группы, также имеющие общие интересы. К числу таких профессиональных групп относятся, например, работники оборонно-промышленного комплекса, государственные и муниципальные служащие, предприниматели независимо от того, мелкие они или крупные, акционеры, пенсионеры и т.п.

Каждая из указанных социальных групп является носителем схожих экономических интересов, которые в силу естественных при чин складываются и оформляются как региональные экономические интересы, потому что все носители заинтересованы в повышении социальной и производственной инфраструктурной обустроенности региона, насыщенности его рыночной инфраструктурой, системой транспорта и коммуникаций. При всей относительно разнице таких оценок и предпочтений единство целевых установок очевидно.

Несомненно, перед органами управления стоит задача в максимальной степени использовать единство такого рода интересов для наращивания потенциала региона. Нет необходимости говорить, что чем более консолидирован носитель хозяйственного интереса, тем больше к нему прислушиваются местные и региональные органы власти.

Выразителями региональных интересов являются представительные органы соответствующих социальных групп (профессиональных, классовых, имущественных и т.п.). Так, товарищество собственников жилья (ТСЖ) является представительными на уровне отдельно взятого жилого дома и через это – как орган самоуправления, выступая как выразитель интересов собственников жилья. Существуют и более отчетливо выраженные региональные интересы в лице таких представительных органов, как отраслевые профессиональные союзы наемных работников, общества потребителей, союзы предпринимателей. Имеются и профессиональные союзы, объединяющие специализированные профессиональные группы работников, как гильдия финансистов, палата аудиторов и бухгалтеров и т.п.

Наконец, исполнители хозяйственных интересов – это те организации, которые правомочны решать вопросы, присущие всей территории того или иного региона. Их и формируют органы государственной и муниципальной власти. Ими являются представители всех трех ветвей государственной власти: законодательная, исполнительная и судебная.

Соответственно строятся и функции каждой ролевой группы из перечисленных. Наиболее активными в долгосрочной перспективе должны становится носители хозяйственных интересов. Их слабая консолидация в настоящее время, будучи в нашей стране обстоятельством, во многом обусловленным исторически, способствует тому, что исполнители хозяйственных интересов, представленные государственными и муниципальными органами исполнительной власти, выполняют функции носителей хозяйственных интересов, хотя им по праву принадлежит только часть таких функций. Прогресс «территориальной демократии», о которой шла речь выше, должен обеспечить реальную демократическую основу для всех локально-территориальных общин, начиная с ТСЖ, через квартальные (уличные) комитеты до муниципального сообществе сельских и городских поселений, чтобы на уровень субъекта федерации выходила уже отлаженная и зрелая представительная часть наиболее подготовленных людей региона, способная решать задачи федерального порядка и уровня.

19.Федеральные округа, принципы их выделения, цели и задачи. Функции полномочного представителя Президента РФ в Федеральном округе.
Политические и социально-экономические изменения, начавшиеся в нашей стране с конца 1991 г., вызвали к жизни новую форму экономических районов — федеральный округ.

Федеральный округ — это экономический район высшего звена, представляющий собой крупный территориально-производственный комплекс, в котором сочетаются отрасли рыночной специализации с отраслями, дополняющими территориальный комплекс, и инфраструктурой. В 2000 г. для укрепления экономических районов в связи с необходимостью обеспечить точное выполнение государственных решений были выделены семь федеральных округов, а 19 января 2010 года указом президента России Д.А.Медведевым из состава Южного федерального округа был выделен Северо-Кавказский федеральный округ (центр-г. Пятигорск), таким образом в России существует восемь федеральных округов.

Главной целью выделения федеральных округов России, т.е. практически значимых изменений в экономическом районировании, является укрепление государственности, предотвращение распада страны, ограничение чрезмерной суверенизации отдельных субъектов Федерации. Деятельность Федеральных Округов (далее - ФО) призвана была способствовать повышению степени конституционного порядка в том правовом пространстве неупорядоченности, где большинство конституций республик в составе России практически противоречили Конституции страны и де юре представляли собой самостоятельные государства.

.Одной из наиболее важных экономических задач федеральных округов в России является выравнивание уровней социально - экономического развития и финансово-бюджетного состояния субъектов Федерации.

Учреждение федеральных округов и института полномочныхпредставителей Президента РФ предполагало решение целого ряда задач в рамках определенных территорий:
• реализация органами государственной власти основных на-
правлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;
• контроль за исполнением решений федеральных органов
власти;
• реализация кадровой политики главы государства;
• регулярное представление Президенту РФ докладов об обеспечении национальной безопасности, а также о политическом, социальном и экономическом положении в округах.

Таким образом, создание федеральных округов создает условия для развития интеграционных процессов в рамках территориально-экономических структур, формирования рыночной инфраструктуры, способствует повышению эффективности инвестицонно-инновационной деятельности и функционированию региональных рынков.

Решая возложенные на него задачи, Полномочный представитель Президента в федеральном округе осуществляет следующие основные
функции:
• обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;
• анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту Российской Федерации соответствующие предложения;
• организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;
• разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально- экономического развития территорий в пределах федерального округа;
• согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти;
• организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;
• согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа;

20. Распределение полномочий по комплексному развитию территорий между федеральными, региональными и муниципальными органами управления.
Ранее показанная проблема баланса децентрализации и интеграции субъектов федерации, характерная практически для всех государств с федеративным устройством, в России в настоящее время нашла конституционное разрешение. Однако это вовсе не означает, что все проблемы и противоречия (коллизии) улажены, и наступила гармония интересов всех субъектов Федерации.
Согласно статье 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации в части, связанной с проблематикой регионального управления, находятся следующие вопросы:
а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;
в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;
г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;
д) федеральная государственная собственность и управление ею;
е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;
ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;
к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;
л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
н) определение статуса и защита Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительское законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;
п) федеральное коллизионное право;
р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименование географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;
с) федеральная государственная служба.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации в совместном ведении федеральных органов и органов субъектов Российской Федерации (статья 72) находятся следующие вопросы: а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам; б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; г) разграничение государственной собственности; д) природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура; нотариат; м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жихни малочисленных коренных этнических общностей; н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного управления; о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации. Конституционное разграничение полномочий высших федеральных и региональных исполнительной власти и в целом органов государственного управления упорядочивает взаимоотношения между ними, позволяя при корректном и грамотном учете всех возможностей на деле обеспечивать комплексное социальное и экономическое развитие территорий страны.

21.Система показателей и методы анализа и прогнозирования регионального развития и размещения производительных сил.
Характеристику социально-экономического положения в регионе позволяет дать используемая на макроуровне система показателей, которая может быть использована с учетом административно-территориального уровня региона. Показатели оценки деятельности руководства субъекта РФ, введенные в соответствии с Указом Президента РФ от 28.04.2008 г. №607:
- уровень жизни;
- профилактика и медицина;
- детское дошкольное и среднее образование;
- малый бизнес;
- строительство и реконструкция инфраструктуры;
- жилищное строительство;
- жилищно-коммунальное обслуживание;
- медицинское обеспечение.
Показатели, специально используемые при разработке прогнозов социально-экономического развития муниципального образования разного уровня, что может быть использовано и при прогнозировании развития и размещения производительных сил региона:
- демографические показатели;
- производство товаров и услуг;
- рынок товаров и услуг;
- малое предпринимательство;
- инвестиции;
- сальдированный финансовый результат (прибыль, убыток) деятельности крупных и средних предприятий;
- труд и занятость;
- развитие социальной сферы;
- охрана окружающей среды;
- туризм.
Использование этих показателей в совокупности позволяет достаточно полно определить ситуацию на территории как региона, так и муниципального образования, для которого они разработаны.
Важным дополнением для прогнозирования размещения производительных сил на территории региона является карта месторождений полезных ископаемых и других природных ресурсов. По совокупности признаков для ископаемых энергоносителей выделяются такие категории запасов, как:
- разведанные;
- предварительно оцененные;
- балансовые;
- забалансовые;
- извлекаемые;
- неизвлекаемые;
- доказанные;
- вероятные;
- подразумеваемые;
- выявленные;
- отмеченные;
- неразбуренные;
- неразрабатываемые;
- измеренные;
- разбуренные;
- разрабатываемые и другие.
Перечень методов, важных для дополнения традиционных методов и позволяющих по-новому выявить резервы роста эффективности экономики региона:
- метод оценки комплексности развития региональной экономики;
- кластерного анализа;
- оценки входящих и выходящих из региона финансовых, продуктовых и людских потоков;
- SWOT-анализа региональной экономики;
- оценки трудовых ресурсов и динамики, и тенденций воспроизводственной структуры населения;
- оценки природно-экономических ресурсов, уровня развития рыночной инфраструктуры и институционального обустройства региона;
- анализа взаимосвязи локальных воспроизводственных циклов;
- оценки межрегиональных экономических связей и тесноты межотраслевых связей внутри региона как характеристика его целостности;
- сравнительной оценки внешнеэкономических связей регионального хозяйства и скорости их изменения;
- измерения территориальных диспропорций в развитии региональной экономики;
- оценки структуры собственности в регионе;
- компаративистики и другие оценки сравнительного анализа эффективности функционирования и использования имущественных комплексов, принадлежащих различным собственникам;
- экономико-статистического и экономико-математического моделирования и прогнозирования развития регионов;
- анализа структуры и динамики ВРП и места региона в системе ВВП всей страны.