КАТЕГОРИИ: Архитектура-(3434)Астрономия-(809)Биология-(7483)Биотехнологии-(1457)Военное дело-(14632)Высокие технологии-(1363)География-(913)Геология-(1438)Государство-(451)Демография-(1065)Дом-(47672)Журналистика и СМИ-(912)Изобретательство-(14524)Иностранные языки-(4268)Информатика-(17799)Искусство-(1338)История-(13644)Компьютеры-(11121)Косметика-(55)Кулинария-(373)Культура-(8427)Лингвистика-(374)Литература-(1642)Маркетинг-(23702)Математика-(16968)Машиностроение-(1700)Медицина-(12668)Менеджмент-(24684)Механика-(15423)Науковедение-(506)Образование-(11852)Охрана труда-(3308)Педагогика-(5571)Полиграфия-(1312)Политика-(7869)Право-(5454)Приборостроение-(1369)Программирование-(2801)Производство-(97182)Промышленность-(8706)Психология-(18388)Религия-(3217)Связь-(10668)Сельское хозяйство-(299)Социология-(6455)Спорт-(42831)Строительство-(4793)Торговля-(5050)Транспорт-(2929)Туризм-(1568)Физика-(3942)Философия-(17015)Финансы-(26596)Химия-(22929)Экология-(12095)Экономика-(9961)Электроника-(8441)Электротехника-(4623)Энергетика-(12629)Юриспруденция-(1492)Ядерная техника-(1748) |
Базовые положения по управлению и институциональная среда эволюции таможенных органов России
..•■".(. 7.1. ЦЕЛОСТНО-ЭВОЛЮЦИОННЫЙ ПОДХОД К УПРАВЛЕНИЮ ТАМОЖЕННЫМ ДЕЛОМ РОССИИ Таможенное дело как специфический государственный институт существует в определенной институциональной среде и находится в стадии непрерывных институциональных преобразований. Современные отечественные и зарубежные исследователи по-разному определяют понятие «институт». Для целей нашего изложения введем следующие определения данного понятия: • в широком смысле институт — это исторически сложившееся и эволюционирующее вместе с обществом и государством высокоорганизованное социально-экономическое системное образование, объединяющее деятельность людей для удовлетворения конкретной важной общественной потребности или достижения определенной общественно значимой цели; Раздел II. Управление таможенными органами Глава 7. Базовые положения по управлению и институционсиьная среда...
в узком смысле институт — это целостная совокупностью идей, правил и механизмов, определяющих, формирующих или развивающих определенную организацию, или же сама организация (учреждение) как открытая эволюционирующая система. Системно-логическая структура данного определения представлена на рис. 7.1.
Исходя из такого представления таможенное дело в целом: таможенные органы ФТС и их структурные подразделения — все это институты, достигшие различной степени организованности. В самом общем случае — это единый институт, представляемый открытой, непрерывно эволюционирующей системой, базовые компоненты которой — организации — находятся в процессе формирования (создания, развития) или применения.
По сути, такое представление отражает известный целостно-эволюционный подход,' в рамках которого каждый конкретный компонент системы — институциональная среда, институт, организация — в силу того, что это открытая, большая, сложная система, находится на различных этапах жизненного цикла. Она либо вновь создается (находится на этапе создания), либо реально действует (находится на этапе ' Целостно-эволюционный подход — подход к интегрированию отдельных сфер человеческой деятельности в метасферы, синтезу в единую сложную теоретическую модель теорий и методов, которые доказали свою корректность в соответствующих областях знаний. Целостно-эволюционный подход — это развивающая методология, основанная на накоплении и использовании знаний для системных исследований и стратегических решений по модернизации и развитию таможенных институтов, организаций и технологий в условиях изменений. Подробнее см.: Макрусев В. В. Основы системного анализа. - М.: РИО РТА, 2009. применения или функционирования), либо развивается (находится на лапе развития или модернизации). И все компоненты непрерывно эволюционируют (изменяются под воздействием различного рода факторов, как внешних, так и внутренних), а общий процесс их перехода из одного состояния в другое представляется как процесс институциона-лизации. Институционализация представляет собой целостный непрерывный процесс гармонизированных концептуальных, правовых, функциональных, организационных, технологических и других системных преобразований в таможенном деле, а управление таким процессом — есть управление таможенным делом (таможенными органами, таможенной деятельностью) в самом широком их представлении. Другими словами, управление таможенным делом представляется как всеобъемлющий процесс и отождествляется: • во-первых, с управлением процессами создания, применения и
• во-вторых, с управлением собственно институтом таможенного
♦ на институциональном уровне — управление институцио ♦ на уровне организации — управление сложившейся, реально Поскольку таможенное дело — это сложная эволюционирующая целостность, то это значит, что одновременно такая система и используется по назначению, и развивается. Другими словами, она в каждый конкретный момент времени и находится в процессе институционали-зации, и действует (используется по назначению), и модернизируется (развивается) — адаптируется к условиям происходящих оперативных, тактических или стратегических изменений. 1 Всемирная торговая организация, 2005, соруп§п1@\усоотс1.ог(>. Раздел II. Управление таможенными органами Глава 7. Базовые положения по упрощению и институциональна)/ среда...
При таком подходе управление таможенными органами объединяет в себе: • управление становлением системы таможенных органов — фор институтами; • управление применением созданной по назначению системы • управление деятельностью таможенных органов — воздействие
Основное содержание целостно-эволюционного подхода к управлению таможенным делом раскрывается на рис. 7.2.
Стадии институционализации Эволюция таможенного дела Здесь таможенное дело как объект управления еще больше детали-шровано. Оно представляется в виде таможенного института, таможенной организации и таможенной деятельности. Такой объект непрерывно эволюционирует, находясь на различных стадиях институционализации: создания, применения, развития. При этом требуется осуществлять управление как таможенным делом в целом (таможенным институтом, организацией, деятельностью), гак и процессом институционализации таможенного дела (созданием, применением, развитием). Классификация видов управления таможенным делом в рамках целостно-эволюционного подхода предложена на рис. 7.3.
Рис. 7.3. Классификация видов управления таможенным делом на основе целостно-эволюционного подхода
В данном разделе курса основное внимание уделено вопросам управления таможенными органами. Основные из них следующие: • управление таможенными институтами; • механизм управления таможенными органами; • оперативное управление таможенными органами; • тактическое управление таможенными органами (управление • стратегическое управление (управление развитием) таможен- Раздел II. Управление таможенными органами Глава 7. Базовые положения по управлению и институциональная среда... 137
В каждом конкретном случае речь идет о том, что цели применения таможенных органов (краткосрочные, среднесрочные или долгосрочные) достигаются за счет реорганизации существующей системы или ее качественных изменений. Оперативное управление применением таможенных органов рассчитано на краткосрочную перспективу (например, год) и осуществляется преимущественно за счет структурно-организационных изменений в системе таможенных органов. Тактическое управление таможенными органами предполагает не только структурно-организационные изменения, осуществляемые в среднесрочной перспективе, но и происходит на фоне модернизации действующей системы таможенных органов (адаптации ее к изменениям, возникающим или прогнозируемым на среднесрочном (2-4 года) интервале функционирования). Стратегическое управление таможенными органами осуществляется для достижения долгосрочных целей. При этом, как правило, такие цели связаны с качественными изменениями в системе, а временной интервал для их достижения определяется пятью и более годами. В этом случае структурно-организационные изменения реализуются под планируемые условия качественных изменений в таможенной системе. В настоящее время и таможенное дело, и таможенная служба как государственный институт изучены недостаточно, что принципиально ограничивает возможности качественного решения проблем управления таможенными органами как в объеме всего цикла институциона-лизации, так и на любом из его этапов, включая этапы создания (становления), применения, развития (модернизации). 7.2. ТАМОЖЕННОЕ ДЕЛО КАК ОБЪЕКТ И СУБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ. ТАМОЖЕННЫЙ ИНСТИТУТ Таможенное дело в явном виде содержит в себе все признаки управляемой и управляющей систем. В первом случае речь идет об управлении таможенным делом, о системе управления таможенным делом. Во втором — о таможенном деле как институте управления, о системе таможенных методов и средств, о таможенных органах России как инструменте таможенного регулирования и контроля (рис. 7.4). Система управления таможенным делом (СУТД) представляется в данном случае органами управления — субъектом управления и собственно таможенным делом как объектом управления.
Таможенное дело как объект управления — это система таможенных институтов, организаций (таможенных органов), процессов (деятельности таможенных органов), таможенных услуг и таможенного персонала. Соответственно, управление таможенным делом — это управление данными объектами. В силу сложной природы такого явления, как таможенное дело, наличия различного рода факторов воздействия, синергетических эффектов, процессов самоорганизации и саморазвития, однозначно определить субъект — структуру органов управления таможенным делом — достаточно проблематично. В зависимости от принимаемого подхода к структурированию собственно таможенного дела проявляется и адекватная структура органов управления. Если рассматривать процесс структуризации с этапа формирования таможенных институтов и идентифицировать факторы и условия формирования институциональной среды с уровня международных организаций, то в соответствующей иерархии ныстраиваются и субъекты управления таможенным делом. Например, начиная с государственного уровня, формируется следующая иерархия: президент, исполнительные, законодательные и судебные органы власти России; НА ФТС; РТУ, таможни, таможенные посты, структурные подразделения таможенных органов России. Раздел //. Управление таможенными органами Таможенное дело как институт управления также имеет в своем составе две базовые подсистемы: собственно таможенное дело как управляющую подсистему и сферу ВЭД как объект управления. Таможенное дело как субъект управления — это институт управления сферой внешнеэкономической деятельности, участниками ВЭД, товарами и транспортными средствами, перемещаемыми через таможенную границу — объектами управления. Такое управление осуществляется в форме таможенного регулирования и контроля; в объеме административного регламентирования — это система таможенного администрирования (СТА). С позиции теории систем — управление таможенным делом является вложенной системой по отношению к системе таможенного администрирования. Поэтому в широком смысле, управляя таможенным делом, мы регулируем процессы в сфере ВЭД и по каналам обратной связи контролируем полученные результаты. Далее, анализируя их, по мере необходимости, принимаем решения по изменениям собственно в таможенном деле и/или в сфере ВЭД. В такой постановке речь идет об управлении таможенным администрированием. И, в представленном подходе, такое управление начинается с международного уровня, например с уровня ВТО (Брюссель), содержание которого, в частности, раскрывают такие ключевые документы, как Киотские протоколы и Рамочные стандарты безопасности и содействия торговле. В них отражены единые принципы и процедуры организации и реализации таможенного администрирования для всех администраций мира, подписавших данные документы. Заканчивается такое управление на уровне таможенного инспектора, принимающего в ходе взаимодействия с участниками ВЭД конкретные решения по таможенным вопросам в рамках административных регламентов исполнения государственных функций и регламентов предоставления государственных услуг. Таможенное дело находится в процессе непрерывного развития. Это гармонизированный процесс концептуальных, правовых, организационных, технологических и иных динамических изменений системно-эволюционного характера. Основные факторы развития: интеграция российской экономики в мирохозяйственные связи, перспектива вступления России во Всемирную торговую организацию, масштабы и характер деятельности хозяйствующих субъектов, идеология всемерного содействия развитию торговой деятельности. Все это объективно выдвигает в число приоритетных направлений практическую реализацию новой фило- 7. Базовые положения по управлению и институциональная среда... 1 39 софии таможенного дела — «контроль-сервис», предполагающей развитие таможенной службы Российской Федерации для повышения качества таможенных услуг, предоставляемых государству, обществу и участникам внешнеторговой деятельности. Перспектива развития Федеральной таможенной службы определяет и существенные изменения в содержании таможенных услуг, в организации и технологиях таможенной деятельности. Наряду с исторически сложившимися традиционными процедурами таможенного регулирования и контроля формируются и внедряются новые таможенные технологии и инструменты: управления рисками, таможенного аудита, информационного взаимодействия с государственными структурами России и с таможенными администрациями других стран, системного анализа внешнеэкономической и таможенной деятельности, управления таможенными услугами в международной цепи поставки товаров, таможенной логистики. В целом таможенное дело и как объект, и как субъект управления является открытой, динамично развивающейся системой, представляет собой сложный предмет для изучения и требует соответствующего уровня подготовки специалиста по таможенному делу. 7.3. УПРАВЛЕНИЕ ТАМОЖЕННЫМИ ИНСТИТУТАМИ Условия институциональных изменений таможенных администраций мира наиболее адекватно и последовательно изложены в Киот-ской конвенции и Рамочных стандартах ВТО (Брюссель). В стратегии Федеральной таможенной службы планируется поэтапное осуществление институциональных изменений на основе требований, содержащихся в данных документах. В конечном итоге ставится задача по созданию новой прочной институциональной платформы на межнациональном уровне, которая позволит активизировать мировую торговлю, повысить уровень ее защищенности от террористических посягательств и увеличить иклад таможенных служб и торговых партнеров в процесс повышения социально-экономического благосостояния государств.1 Основной путь — создание общих правил взаимодействия для национальных таможенных служб, определение четких единообразных ' Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли. Редакция 2.0. — С. 5. Раздел II. Управление таможенными органами Глава 7. Базовые положения по управлению и институциональная среда...
правовых норм для регулирования таможенных процедур в странах — членах ВТО (Брюссель). Для выполнения этих норм национальные таможенные службы должны быть так организованы и их деятельность так скоординирована, чтобы обеспечивалось тесное взаимодействие всех участников ВЭД в странах, подписавших ту или иную конвенцию.1 Основные параметры институциональной среды таможенных органов первоначально заложены в Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотской конвенции). Конвенция разработана в целях устранения расхождений в таможенных правилах и процедурах Договаривающихся Сторон, которые могут препятствовать развитию международной торговли и других видов международного обмена.2 В Рамочных стандартах безопасности и облегчения мировой торговли определен фундамент для модернизации таможенных служб мира. В них содержится перечень требований, предъявляемых к таможенным администрациям в новых институциональных условиях (рис. 7.5).3
Укрепление сотрудничества между таможенными администрациями с целью расширения их возможностей по обнаружению отправок повышенного риска Содействие непрерывному движению грузов по всей безопасной международной цепи поставок товаров Рис. 7.5. Требования ВТО, предъявляемые к таможенным администрациям Наряду с указанными требованиями также следует отметить наличие ряда требований, имеющих ключевое значение для процесса ин-ституционализации таможенных органов России (табл. 7.1). 1 Лозбенко Л. А. Конвенциальное регулирование внешнеэкономической деятельности: 2 Преамбула Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных 1 Рамочные стандарты безопасности и облетения мировой торговли. Редакция 2.0. — С. 4. Таблица 7.1
Дата добавления: 2015-04-29; Просмотров: 595; Нарушение авторских прав?; Мы поможем в написании вашей работы! Нам важно ваше мнение! Был ли полезен опубликованный материал? Да | Нет |