Приоритетные направления развития таможенного администрирования в современных условиях 3 страница

• проблем мониторинга и системного анализа условий и процесса
таможенной организации (включает идентификацию и оценку
генеральной совокупности факторов развития, анализ суще­
ствующей системы таможенной службы);

• проблем формирования видения и ситуационного моделиро­
вания будущей системы (включает разработку основных идей,
альтернативных концепций и ситуационных моделей системы);

• проблем постановки целей, разработки альтернативных стра­
тегий, выбора приемлемой альтернативы и разработки соответ­
ствующей программы развития системы;

• проблем проектирования и внедрения системы.

Проблемы теоретико-методологического характера связаны с поста­новкой перечисленных проблем как основным видом деятельности руководителей таможенных органов. Однако качество принимаемых решений определяется не только профессиональными способностями руководителя, но и наличием адекватного теоретико-методологического > инструментария для их решения или научно-методического обеспече­ния управления.

Общая структура проблем системы таможенного дела представлена на рис. 12.2.

Подводя итог, можно сказать, что представленные проблемы в це­пом составляют комплекс проблем развития. И их решение актуально не только для создания качественной, высокоэффективной системы ьчможенных органов, но и для обеспечения ее целостности и конку­рентоспособности в сфере государственного управления, таможенных услуг.

Процесс разработки и внедрения новой системы таможенной орга­низации — это процесс решения соответствующих проблем развития. Практически он состоит из пяти взаимосвязанных управленческих ханов:

1) формирование научно-методического обеспечения развития;

2) мониторинг и системный анализ факторов развития и существу­
ющей системы таможенного администрирования;

3) формирование видения и ситуационное моделирование буду­
щей системы;

Раздел III. Управление таможенными органами

Глава 12. Метатехнология управления таможенными органами России

^; 4) постановка глобальных целей, разработка стратегии и программ развития системы;

5) проектирование, внедрение и оценка системы.

Каждый этап может быть соотнесен с отдельной задачей управления развитием системы таможенных органов. Схематично такой процесс представлен на рис. 12.3. Все вместе пять этапов-задач составляют процесс ситуационного стратегического управления.

Важно заметить, что термин ситуационное управление чаще упо­требляется при решении задач оперативного управления.¹ В нашем же случае рассматриваются ситуации, в которых факторы, воздействуя на систему таможенных органов, вызывают в ней проблемы по со­хранению ее целостности, по достижению ее целей, по решению за­дач развития. Соответственно, речь идет о ситуационном управлении системой в целом, о ситуационном моделировании, о ситуационном стратегическом управлении.

¹ Вот пример одного из таких определений. Ситуационное управление — это оператив­ное управление, заключающееся в принятии управленческих решений по мере возник­новения проблемных ситуаций в деятельности организации.

Рассматриваемые ситуации порождают типичные системные про­блемы, которые возникают в процессе таможенной организации. Та­кие проблемы требуют анализа различных вариантов стратегических действий, ситуационного моделирования направлений развития си­стемы таможенных органов, практических решений по стратегии и программам развития. Исследование таможенного дела в таких ситуа­циях требует применения инструментов системного анализа, ситуаци­онного и стратегического управления.

В данном случае, под ситуационным стратегическим управлением будем понимать процесс принятия системных решений в различных ситуационных условиях развития системы таможенных органов. Ва­риативный характер условий развития влечет за собой решение задач стратегического управления для каждой возможной ситуации, при этом структура процесса, представленного на рис. 12.3, остается уни­версальной.

ЭТАП 1. ЭТАП 2 _ ЭТАП 3 ^ ЭТАП 4 ^ ЭТАП 5 „

Формирование научно-методи­ческого обес­печения управ­ления

Мониторинг и системный ' анализ

Видение и ситуационное моделирование

Цели, стратегии и программы развития

Проектирова-► ние, внедре­ние и оценка

Улучшение и изменение методического обеспечения

Уточнение 4 генеральной совокупности факторов

ч

Уточнение ситуации и модели

Пересмотр и корректи- •* ровка

Возвращение к этапам 1,2, 3, 4 при необ­ходимости

Рис. 12.3. Процесс ситуационного стратегического управления

Формирование перспективной системы таможенных органов про­исходит под воздействием широкого спектра действующих и прогно­зируемых факторов. Все это — определенные ситуационные условия ее развития. Например, в настоящее время разрабатываются и внедряют­ся новые стандарты, концепции, стратегии и программы модерниза­ции и развития таможенного дела. В процесс управления таможенны­ми органами и в операционные процессы их деятельности внедряются инновационные таможенные процедуры и технологии. Модернизиру­ется инфраструктура, совершенствуются нормативно-правовое и дру­гие виды обеспечения таможенной деятельности. Развиваются теории, методологии и инструментарий таможенного менеджмента.

Раздел III. Управление таможенными органам!

Глава 12. Метатехнология управления таможенными органами России

Однако перечень условий развития не всегда достаточно определен. Как правило, все рассматриваемые условия не согласованы и не струк­турированы. Процесс же принятия управленческих решений, в том числе и решений по развитию, в определенной мере субъективен. Кро­ме того, наличие неопределенности в стратегической перспективе, ее динамический характер предъявляют особые требования и особым об­разом усложняют сам процесс подготовки и принятия управленческих решений в таможенных органах.

Такие решения принимаются руководителем (лицом, принимаю­щим решение — ЛПР) и/или экспертами преимущественно на основе интуиции и/или рациональных способов решения.¹ В основе процесса принятия решения — знания ЛПР и экспертов о действующем инсти­туте, его окружении, практический опыт принятия и оценки управ­ленческих решений, собственные представления о будущей системе — ее неструктурированное видение.

С чисто формальных позиций процесс принятия решения по разви­тию института таможенных органов — это процесс структуризации ви­дения руководителем и/или экспертом стратегической перспективы, формирование знаний и ситуационная адаптация знаний под реаль­ные условия таможенного строительства. В силу динамичности фак­торов развития, сложности самой системы таможенных органов про­цедура принятия решений является итеративной², регулярной и носит ситуационный характер. И поскольку в конечном итоге решается про­блема развития системы, то по своему содержанию — это процедура принятия ситуационного стратегического решения.

12.2. СИТУАЦИОННОЕ МОДЕЛИРОВАНИЕ ТАМОЖЕННОГО ИНСТИТУТА. ТЕХНОЛОГИИ МОДЕЛИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ

Для анализа, моделирования и проектирования системы таможен­ных органов необходимо применить соответствующую технологию.

¹ Нельке М. Учимся принимать решения. Быстро, точно, правильно. — М.: Омега-Л, 2006.

^г Итерация (от лат. Иегап'о — повторение) — повторное применение какой-либо опера­ции или последовательное приближение к решению.

Основная идея такой технологии проста: получение, интеграция и применение знаний экспертов в ходе решения задач развития или модернизации. Соответствующую технологию формирования струк­турированного видения перспективы таможенного института как нового знания назовем когнитивной технологией или технологией экспертно-аналитического моделирования.

В ее основе лежат проблемно-ситуационный подход и так называе­мый метод «мозгового штурма»¹. Технология экспертно-аналитического моделирования является одним из средств коллективного рассмотрения и разрешения большого класса проблемных ситуаций, нацеленных на выход в пространство профессиональных и предметных задач. Такая технология позволяет использовать «коллективный разум», который лучше всего можно реализовать в процессе «игрового моделирования». Здесь, например, руководители и специалисты выступают в качестве экспертов² и коллективно проводят анализ факторов, условий и про­блем развития таможенной службы, разрабатывают концепции разви­тия, ситуационные стратегии и программы действий.

Технология экспертно-аналитического моделирования позволяет не только осуществлять подготовку масштабных решений, но и обу­чать моделированию проблемных ситуаций, выбору средств для их анализа и разрешения. Это создает условия для непрерывного разви­тия участников моделирования и эффективного применение таких на­выков в профессиональной среде.

Благодаря такому подходу руководители и специалисты учатся по­нимать сущность сложных ситуаций, формулировать проблемы, разра­батывать проекты и программы действий, прогнозировать тенденции развития. В основе формируемых знаний лежат качественные сужде­ния экспертов. Подход сводит подробное описание системы таможен­ного института и процесса его развития к самым основным, простей­шим качественным (экспертным) ситуационным моделям. Описание факторов, ситуаций и альтернативных моделей системы осуществля-

¹ В настоящее время реализация «ситуационного» подхода поддерживается также раз­витыми программно-инструментальными средствами: 51МЕК (Институт программных систем РАН); Тпс Еаяу Кеакопег, ЕСУР5Е (Тпс На1су Еп(егрпзе), + РКОСЕ55 Угхюп (СотсМе Тссппо1ое1е5), С1Ж11 (Мюго Ра1а Вахе 5у$[ет5), С2 (Сепзуш), С - РК5 (АСЗ Тссппо1оё1е8) и многими другими. В то же время использование их в процессе «игрового» коллективного моделирования имеет известные ограничения.

¹ Участниками моделирования могут быть и руководители, и другие специалисты. Для общности, если не требуется дополнительных уточнений, в дальнейшем всех их будем называть экспертами.

Раздел III. Управление таможенными органами

Глава 12. Метатехнология управления таможенными органами России

ется с использованием вербальных переменных, качественных и ко­личественных оценок.

На формируемом множестве ситуаций строится многозначная ло­гика поэтапного преобразования видения эксперта в новую систему таможенной организации с пошаговой оценкой ситуационных альтер­натив. Основными этапами ситуационного моделирования являются: идентификация ситуации, описание состояния системы, синтез мо­дели системы в условиях рассматриваемой ситуации, разработка про­граммы ее реализации и оценка ее эффективности.

В рамках такой технологии формирование ситуативного решения осуществляется в интерактивном режиме¹ в процессе коллективной работы экспертов-таможенников, в частности в процессе обучения. Основные формы коллективной работы — круглый стол, деловая игра, тренинг и т. п.

Базовые компоненты технологии представлены на рис. 12.4.

Главная цель моделирования — формирование ситуационных моде­лей программ развития или проектов перспективной системы. Участ­ники моделирования — группа экспертов. Ситуационный сценарий

формируется в процессе изучения условий развития системы. Напри­мер, стандартов, концепций, программ развития мировой торговли, государственного управления, таможенного дела, современных тео­рий и методологий, состояния существующей системы таможенного института и возможностей технологии моделирования. Далее решает­ся задача развития.

Технология реализуется в форме обучения. Основные этапы и ре­зультаты обучения:

Этап 1. Изучение и комплексный анализ современных отечествен­ных и зарубежных стандартов, концепций, программ развития миро­вой торговли, государственного администрирования, таможенного дела, а также нормативно-правовых документов по вопросам развития системы таможенных органов.

Этап 2. Изучение современных теорий и методологических положе­ний, ориентированных на совершенствование системы таможенного института.

Этап 3. Формирование общей концепции развития системы тамо­женного института и определение ключевых направлений развития.

Этап 4. Разработка ситуационных условий или ситуационного сце­нария развития.

Этап 5. Разработка ситуационных моделей и проектов (концепций, стратегий, программ и т. п.) развития для ключевых функциональных направлений и организационных уровней системы таможенного ин­ститута.

Основной экспериментальной технологией работы с обучающими­ся или экспертами в активном режиме с использованием универсаль­ных и специализированных экспертных методов в целях подготовки управленческих, методологических, технологических и других реше­ний проблемы развития таможенного института является тренинг.

Содержание технологии тренингов и состав применяемых методов определяются уровнем и формой представления системы таможенных органов,¹ проблемными вопросами, целями и задачами развития (мо­дернизации) института, а также перечнем программных документов — концепции, модели, программы развития (модернизации) и т. п., представляемых по результатам ситуационного моделирования.

В самом широком варианте концепция, стратегия и программа раз-пития таможенного института должны быть сформированы в виде

' Интерактивный режим — режим диалога; режим, в котором обмен информацией про­исходит в форме диалога с целью принятия решения.

¹ ИТА как таможенная система может быть представлен в виде системы идей, правовой системы, организации (например, ФТС РФ, ЦА ФТС и т. п.), процесса (функции, про­цедуры, операции) или в комплексе.

Раздел III. Управление таможенными органами

системной идеи, комплекса мероприятий научно-технического, орга­низационно-технологического и социального характера. Они, как правило, должны включать: характеристику исходного состояния ин­ститута как таможенной системы, основные показатели ее эффектив­ности, проблемы, комплекс целей и мероприятий развития (модер­низации), потребность в ресурсах и сроки реализации мероприятий, технико-экономические оценки, выводы и рекомендации. Основные принципы проведения тренинга:

• методичность — работа на основе методических инструментов;

• технологичность — работа по правилам;

• коллективизм — работа в команде экспертов;

• оперативность — работа в условиях ограничений по времени;

• бесконфликтность — уважительное отношение к любому мне­
нию экспертов;

• свобода в поведении.

Ситуационное моделирование в режиме тренинга предполагает активное использование опыта и профессиональных знаний обучаю­щихся (специалистов-таможенников) в процессе формирования кон­цепций, моделей, подпрограмм, направлений и мероприятий разви­тия института таможенной службы, определения эффекта и оценки эффективности их реализации.

Основу тренинга составляет сценарий (см. приложение 12.1). Его компоненты следующие:

• формулируется тема тренинга;

• определяется цель тренинга;

• анализируются проблемные ситуации;

• формулируется общая постановка задачи (проблемы);

• определяются исходные данные;

• даются общие методические указания и рекомендации обучаю-щимся (экспертам) по решению задачи (методы, инструменты, правила, индивидуальная работа или работа в команде, отведен ное время);

• формулируются вопросы и задания обучающимся (экспертам), выполняются задания, даются комментарии и осуществляется предварительная обработка результатов;

• итоговая обработка результатов и оформление соответствующей
программы;

• формируются выводы и предложения по теме, выходные резуль­
таты тренинга.

Глава 12. Метатехнология управления таможенными органами России 283

Основу технологии тренинга составляют как количественные мето­
ды анализа, так и экспертные методы, реализуемые в режиме тренин­
га. Среди последних — методы организационно-функционального и
функционально-стоимостного анализа, методы позиционирования,
методы логико-смыслового анализа и др.

В состав основных инструментов тренинга входят:

• метод парных сравнений;

• девятимерная (качественно-количественная) линейка;

• матрица Бостонской консультационной группы (Бостонская
матрица), «многомерная» Бостонская матрица (лепестковая
диаграмма);

• метод 8\ЮТ;

• метод организационно-функционального моделирования;

• метод информационно-функционального моделирования;

• метод функционально-стоимостного моделирования.
Методики тренингов ориентированы на специалистов самых раз­-
личных областей таможенной деятельности. И прежде всего на систем­-
ных аналитиков, владеющих методами экспертных оценок, методами
аналитической обработки результатов, методами статистического ана­-
лиза (оценки точности результатов), а также методами исследования и
проектирования сложных социально-экономических, организацион­-
ных и автоматизированных информационных систем.

12.3. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ФОРМИРОВАНИЯ ПРОГРАММЫ РАЗВИТИЯ ТАМОЖЕННОЙ СЛУЖБЫ

Развитие таможенной службы Российской Федерации преследует цель выведения ее на уровень современных требований, определяемых:

• рекомендациями международных торговых и таможенных орга­
низаций;

• национальными интересами России;

• потребностями участников внешнеторговой деятельности и граж­
дан в усовершенствовании процессов таможенного оформления
и таможенного контроля товаров и пассажиров.

Типовыми объектами развития системы таможенного института яв­ляются:

Раздел III. Управление таможенными органами

Глава 12. Метатехнология управления таможенными органами России 285

• законодательная и нормативная правовая база реализации госу-
дарственной таможенной политики;

• задачи, функции и структура таможенных органов России: ЦА ФТС, региональных таможенных управлений, таможен тамо­женных постов;

• таможенные процедуры, операции, технологии;

• таможенная инфраструктура;

• информационно-техническое обеспечение таможенных органов;

• управление деятельностью таможенных органов;

• кадровое обеспечение деятельности таможенных органов.
Развитие таможенных органов предполагает совершенствование

по всем направлениям деятельности и элементам организации труда, включая материальную и нормативную базу, систему управления, ка­дровое обеспечение, механизмы взаимодействия со смежными орга­низациями и учреждениями и др.

В зависимости от объекта развития модели (программы) развития условно подразделяются на комплексные и целевые.

Комплексные программы развития разрабатываются для совер­шенствования работы таможенных органов и организаций. Целевые программы развития разрабатываются для совершенствования функ­ции, направления или вида таможенной деятельности. В связи с этим они могут быть «сквозными» и обязательными для всех нижестоящих структур таможенной иерархии или локальными, касающимися толь­ко одного таможенного органа.

Целевые программы развития являются составными частями ком­плексных программ развития таможенных органов.

Общая последовательность работ по развитию таможенной службы Российской Федерации содержит следующие основные этапы:

• формирование научно-методического обеспечения моделиро­
вания и проектирования программ развития (модернизации);

• разработка модели и целевой программы развития;

• разработка модели и комплексной программы развития;

• утверждения и реализация программ.

Научно-методическое обеспечение и сопровождение развития та­моженной службы включает:

• методики разработки целевых и комплексных программ разви­
тия таможенной службы;

• методики проведения экспериментальной разработки целевых
и комплексных программ развития на примере отдельных на-

правлений таможенной деятельности и отдельных таможенных органов;

• создание демонстрационных проектов целевых и комплексных
программ развития и методических рекомендаций по их исполь­
зованию. Обучение участников разработки программ методике
развития с использованием демонстрационных проектов.

Развитие отдельных объектов таможенной системы предполагает идентификацию и оценку факторов и условий, определяющих пробле­мы таможенного, а также разработку следующих целевых программ развития.

1. Законодательная и нормативная правовая база реализации госу-­
дарственной таможенной политики обеспечивает:

• определение недостатков и пробелов в существующей законода­-
тельной и нормативной правовой базе, не позволяющих эффек­-
тивно реализовывать государственную таможенную политику;

• разработку программы развития государственной таможенной
политики;

• определение исполнителей, сроков исполнения и источников
финансирования для разработки предложений по изменению
или дополнению законодательной базы реализации государ­-
ственной таможенной политики.

2. Таможенные технологии как один из объектов развития таможен­-
ной системы включают в себя:

• разработку перечня перспективных типовых таможенных тех­-
нологий;

• формирование перечня требований, которым должны соответ-­
ствовать перспективные таможенные технологии (например,
автоматизация, компьютеризация, удобство для участников
ВЭД и т. п.);

• разработку технических заданий на проектирование перспек-­
тивных таможенных технологий (в том числе средств автомати­-
зации, строительных объектов и т. п.).

3. Основные этапы развития таможенной инфраструктуры следую-­
щие:

• построение модели экспортных и импортных грузо- и пассажи­-
ропотоков с учетом ожидаемых перспектив развития внешней
торговли России;

• сбор от региональных таможенных управлений и таможен пред­-
ложений по размещению таможенных объектов на их террито-­
рии, их обобщение и анализ;

Раздел III. Управление таможенными органами

• сопоставление существующей схемы размещения таможенных
органов со схемой грузо- и пассажиропотоков и предложениями
РТУ и разработка предложений по изменению генеральной схе-

мы размещения таможенных органов и объектов таможенной 1., инфраструктуры;

• разработку целевой программы развития таможенной инфра­
структуры.

4. Модернизация структуры и кадрового обеспечения таможенных ор­ганов определяет следующие направления:

• уточнение состава функций, возложенных на таможенный ор­
ган;

• разработку предложений по рациональному распределению функ-
ций между подразделениями;

• разработку целевой программы по изменению структуры и штат­
ной численности подразделений и таможенного органа.

Информационное обеспечение таможенных органов является ос­новой, определяющей развитие таможенного института, и включает в себя:

• разработку перечня проблем, связанных с совершенствованием
информационного обеспечения;

• разработку перечня мероприятий по решению каждой пробле-

мы;

• разработку целевой программы развития информационного обес­печения.

При разработке программы развития таможенной службы целесоо­бразно придерживаться следующих организационных этапов:

• подготовительный, предполагающий разработку научно-методи­
ческого обеспечения развития объекта, организационную и фи-

нансовую подготовку работ;

• проектно-программный, предполагающий диагностику и си­
стемный анализ объекта развития и разработку программы раз­
вития;

• реализационный, предполагающий реализацию мероприятий,
включенных в программу;

• контрольно-оценочный, предполагающий проверку выполне­ния программы и оценку степени достижения целей развития. При анализе проблем и разработке целевых и комплексных про­грамм развития рекомендуется использовать тренинги и методологию программно-целевого управления. При этом должны быть проана-

Гпава 12. Метатехнология управления таможенными органами России 287

нитрованы сильные и слабые стороны объекта развития и факторы, определяемые внешним окружением, способствующие развитию та­моженного органа или сдерживающие его, а также разработаны под­программы с построением «дерева целей».

Для диагностики фактического состояния объекта развития необ­ходимо осуществить его непосредственное изучение, а также исполь-ювать таможенную статистику, данные Росстата и отчетные данные таможенных органов.

Тема должна соответствовать ключевому направлению развития та­моженного института: организационному, функциональному, техно­логическому или ресурсному.

Подготовка проекта концепции, стратегии или программы — проек­тирование — осуществляется группой из 15—25 человек в форме «круг­лого стола», тренинга, деловой игры с использованием инструменталь­ных средства моделирования и принятия управленческих решений.

Проект оформляется в виде аналитической записки, включающей: наименование проекта, цель проектирования, описание ситуационно­го сценария, позиционирование существующего состояния системы таможенных органов (по выбранному направлению), формулирова­ние концепции, стратегии или программы развития (по выбранному направлению), а также количественное обоснование эффекта от пред­полагаемого решения.

12.4. ТЕХНОЛОГИЯ РЕШЕНИЯ ЗАДАЧИ

ИНФОРМАЦИОННОГО ОБСЛЕДОВАНИЯ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ

Одной из основных проблем развития таможенной службы России является совершенствование системы информационного обеспече­ния деятельности таможенных органов (ТО), повышение уровня ком­пьютеризации и автоматизации таможенных технологий и процессов управления, создание единой среды информатизации Федеральной таможенной службы.

Дата добавления: 2015-04-29