Приоритетные направления развития таможенного администрирования в современных условиях 2 страница

В таможенной службе управление осуществляется в замкнутом кон­туре посредством обратной связи выхода системы (результатов дея-к'льности) с входом (факторами, определяющими условия развития). Представленный механизм стратегического управления развитием объединяет концепцию, цели, критерии, функции, методы управле­ния. Место механизма в системе управления показано на рис. 11.8. Нее перечисленные элементы логически следуют из общей концепции развития объекта.

1} рамках существующего механизма развития предполагается суще­ствование некоторой идеальной базовой модели системы в будущем, необходимой для дальнейшего ее эффективного функционирования.)ю своего рода ограничения по функционированию данной системы и настоящее время. В процессе функционирования таможенных ор-I.тон в аналитическую подсистему поступает различная информация:

0 нагрузке на таможенные органы, о факторах, оказывающих влияние
па деятельность таможенных органов, о результатах их деятельности и
др. Аналитическая подсистема дает сигнал системе управления о теку­
щей ситуации в системе таможенных органов. В системе управления
функционированием принимается соответствующее решение, осно-
иапное на правиле: в старом механизме при таких сложившихся усло-
Ш1ЯХ выбирается оптимальный вариант осуществления деятельности.

Поскольку ключевые моменты развития (концепция, цели, идеи и т. п.) перманентно находятся в динамике, система таможенных орга­нов постоянно развивается в рамках определенного механизма разви-

1 ии. Это происходит в связи с тем, что по каналу, связывающему анали-
шческую подсистему и подсистему управления развитием, поступает
соответствующая информация, свидетельствующая о том, что система
таможенных органов в рамках старого механизма развития в услови-

Раздел II. Управление таможенными органами

Глат //. Управление развитием таможенных органов России

ях изменившихся показателей — нагрузки, деятельности, факторов — уже неэффективна или есть основания полагать, что ее эффективность снизится в ближайшей перспективе.

В этом случае запускается процесс формирования нового механизма развития: создается новая Концепция развития таможенных органов, программы развития, планы и пр. Далее, на фоне деятельности тамо­женных органов происходит реализация нового механизма развития, внедрение новой Концепции, а информация, поступающая по каналу, связывающему аналитическую подсистему и подсистему управления развитием, позволяет делать выводы о том, насколько данная Концеп­ция (программа) и меры, принимаемые для ее реализации в данный конкретный момент, совпадают. По указанному каналу осуществляет­ся мониторинг состояния системы таможенных органов при реализа­ции Концепции и программы развития таможенных органов.

В случае если на фоне функционирования таможенных органов при одновременной реализации определенной принятой Концепции разви-

тия появляются новые факторы, на которые система ранее не редгиро-нала, появляется и начинает функционировать третий канал, связыва­ющий информационно-аналитическую систему и механизм развития. Следовательно, целесообразно запускать весь механизм развития — сформулировать новую Концепцию, цели, критерии, функции, мето­ды, программы. Данным механизмом также необходимо управлять, что п осуществляет система управления развитием. Указанное формулиро­вание будет происходить на фоне функционирования, на фоне реали­зации старой Концепции, что в конечном итоге приведет к появлению новой Концепции. Учитывая эволюционный характер системы, такое развитие будет происходить постоянно. Следовательно, управление развитием, в таком случае, — это итерационный процесс.

Таким образом, управление функционированием таможенных орга­нов идет в рамках сложившегося старого механизма развития. Систе­ма управления развитием, в рамках сложившейся новой Концепции (программы развития), отслеживает выполнение достижения целей Концепции (программы) по своему каналу. Механизм стратегического управления развитием включает в себя механизм развития и систему управления функционированием.

Связь элементов механизма обеспечивается посредством обмена информацией по определенным каналам. Информационный канал, связывающий механизм развития с подсистемой управления функци­онированием, предназначен для оперативного принятия решений по реальному функционированию, для решения тактических задач. Ин­формационный канал, связывающий механизм развития с подсисте­мой управления развитием, предназначен для обмена информацией, необходимой для осознания того, насколько принятый и существую­щий механизм развития реализован и какие существуют проблемы м его реализации и т. д.

Для разработки концепции управления процессом развития тамо­женных органов России важным представляется выделить ключевые параметры их институционализации, на которые необходимо направ­лять управляющие воздействия со стороны субъекта управления. Они выявляются входе проведения анализа результатов мониторинга тамо­женной деятельности и институциональной среды ее функционирова­ния и представляются в качестве констант «матрицы институционали-мции». Основная задача управления институциональным развитием таможенных органов состоит в следующем: на основе зарождающихся сегодня реальных тенденций, которые в перспективе могут стать до­минирующими, необходимо представить основные контуры таможен-

Раздел //. Управление таможенными органами

1)шва II. Управление развитием таможенных органов России

ной службы как социально-экономического института государства, адекватные новым институциональным условиям, а также стратегиче­ским изменениям в обществе, государстве и в мире в целом.

В качестве инструмента управления институциональным развитием таможенных органов предлагается использовать матрицу изменений, разработанную Милгромом и Робертсом¹. При построении «матрицы институционализации» целесообразно взять за основу идеи о струк­турных компонентах и функциях института П. Бергера, Т. Веблена, Э. Дюркгейма, Т. Парсонса, а также родовые признаки института по типологии А. И. Пригожина (устойчивая социальная целостность с ре­гламентированным поведением людей, действующая для достижения цели; наличие основных функций; наличие ресурсов; наличие суб­культуры и т. д.).

В зависимости от целей анализа и реформирования в качестве клю­чевых элементов «матрицы институционализации» могут выступать: миссия таможенной службы, стратегические цели, тактические задачи (выраженные через систему показателей); принципы функционирова­ния таможенной службы как института государства; основные функ­ции; технологии, применяемые при осуществлении функций; органи­зационная структура; система и методы управления; социальные роли и статусы, персонал, штатная численность; организационная культу­ра, ценностные ориентации; система запретов и императивов. Выбор указанного инструмента обусловлен, прежде всего, его широкими воз­можностями по осуществлению анализа, контроля и процедуры вы­бора развития таможенных органов в новых институциональных усло­виях, тем самым делая этот процесс управляемым.

Структурные элементы «матрицы институционализации» позволя­ют одновременно исследовать и анализировать:

• таможенную службу как социально-экономический институт
государства с точки зрения феноменологии (описание таможен-­
ной службы как системы, состоящей из различных институцио-­
нальных подсистем) — срез системы в определенный момент

времени;

• эволюцию таможенной службы как института, посредством со­
поставления динамики и характера изменения ее структурных
элементов (описание параметров изменения таможенной службы
как системы и факторов, обеспечивающих эти изменения), что

¹ МН%гот Р., ЯоЬепз У. Ргеда1юп, гери(а(юп, ат) етгу с1е1еггепсе //,1оигпа1 оГ Есопогтс ТЬеогу. - 1982. - Уо1. 27.

позволяет прогнозировать развитие таможенных органов в кон­кретных институциональных условиях в стратегической перспек­тиве — эволюция среза в течение определенного периода. Таким образом, специальный анализ динамики констант «матри­цы институционализации» позволяет: исследовать факторы и детер­минанты функционирования таможенных органов; определять спе­цифику и закономерности их развития; выявлять доминирующие тенденции институционализации таможенной службы как социально-экономического института государства на протяжении ряда этапов ее развития; формулировать основные рекомендации по управлению процессом развития таможенных органов в новых институциональ­ных условиях, которые могут стать основой для разработки и реализа­ции стратегии развития таможенной службы России в XXI в.

Предлагаемый подход управления развитием предполагает поэтап­ное проведение институциональных изменений в таможенных органах путем изучения существующих проблем, разрывов в развитии и путей их предотвращения, а также постепенного совершенствования вну­тренних и внешних таможенных процессов. Этот подход нашел отра­жение в системе всеобщего управления качеством (ТС}М). Однако, как показывает практика, некоторые типы изменений могут не принести желаемого результата или привести к краху, если они произведены ча­стично, несвоевременно или очень медленно. Существующие инстру­ментальные средства часто оказываются неадекватными в ситуациях, когда речь идет о необходимости радикальной перемены, особенно если вопрос касается формирования или реформирования системы стратегического управления развитием конкретной организации.

Следует отметить, что любое осуществление изменений, как прави-1К), сопряжено с трудностями, так как неизбежно возникает сопротив-иение изменениям. Зачастую это связано с тем, что при проведении реорганизации агентами изменений не до конца учитываются взаи­мосвязи между технологией, практикой, стратегией и институцио­нальной средой. В этом случае возможна ситуация, когда разработка новых таможенных услуг, внедрение новых информационных и тамо­женных технологий, изменение стратегии и технологий принятия ре­шения или системы коммуникаций рассматриваются изолированно, Ю1 да как реализация любого из перечисленных действий затрагивает многочисленные аспекты институциональной организации таможен­ной службы. В настоящее время необходимо признание руководите-ними высшего звена решающей роли взаимозависимости различных шементов таможенной службы как института (констант «матрицы

Раздел II. Управление таможенными органами

Глава II. Управление развитием таможенных органов России

институционализации») и таможенных процессов, а также ее воздей­ствия на конечный результат, что требует использования принципи­ально новых методов и инструментов анализа.

Полагаем, что в новых сформировавшихся институциональных условиях руководству Федеральной таможенной службы целесообраз­но решить вопрос о разработке соответствующей стратегии развития, принимающей во внимание и координирующей в процессе развития взаимодействие всех компонентов системы таможенных органов.

При этом не следует недооценивать значение таких институциональ­ных факторов, как: идеалы, ценности, философия, принципы и куль­тура организации, поскольку они являются системообразующим эле­ментом, оказывающим мультипликативный эффект при проведении различного рода трансформаций в таможенных органах. Эффективное функционирование и развитие организации достигается лишь в том случае, если сложилась ситуация, характеризующаяся полным соответ­ствием идеологии, философии, целей, задач, принципов, норм, страте­гии и культуры данной организации.

Применение инструмента управления развитием позволит руко­водителям таможенной службы не только разрешить дилемму пре­емственности радикального или постепенного процесса институцио­нального преобразования, но и осуществлять эффективное управление непрерывным процессом развития таможенных органов, обеспечивать устойчивость этого процесса, следствием чего будет совершенствова­ние таможенных процессов, повышение качества предоставляемых таможенных услуг и таможенного администрирования в целом.

«Матрица институционализации» (далее матрица) — это способ идентифицировать связи между определенными константами матри­цы. Матрица представляет собой графическое отражение и закрепле­ние вмешательства во взаимосвязи между структурными элементами системы таможенных органов (включая детализацию таможенных про­цессов), что позволяет экспертам выявлять эффект синергии от такой взаимосвязи и взаимодействия. Обладая такими знаниями, руководи­тели и эксперты, принимающие участие в осуществлении преобразо­ваний, получают возможность использовать интуитивные принципы, чтобы искать средства и инструменты для осуществления более гладко­го, оптимального с точки зрения затрат и ресурсов перехода компании из одного институционального состояния в другое.

На матрице графи чески изображают константы таможен ной службы или другие подлежащие изменению параметры системы таможенных органов (выявленные в ходе применения метода экспертных оценок¹)

н совокупности с обозначением их влияния на эффективность данной системы. Константы, имеющие большое значение для организации н настоящее время и в перспективе, подлежат обязательной оценке по установленной шкале. Матрица позволяет проводить анализ взаимо­действия между этими константами и выявлять латентные трудности при переходе от существующей группы констант к желаемому набору характеристик. Структура «матрицы институционализации» объеди­няет несколько элементов: три базовые матрицы и поле оценок. Ба-Ю11ые матрицы содержат (1) — текущий набор институциональных характеристик (констант), (2) — желаемый набор, и (3) — переходное состояние, которое соединяет (1) и (2). Алгоритм применения матри­цы отображен на рис. 11.9 и предполагает выполнение четырех этапов.

Этап 1 — Идентификация «критических» констант. Прежде чем при­ступить к использованию в управлении развитием предлагаемого ин­струмента — «матрицы институционализации», необходимо опреде­лить список существующих целей, наиболее важных характеристик таможенной службы как института с точки зрения выполнения ее мис­сии и поставленных задач. Для этого применяются методы экспертных оценок: проводится анализ внешней и внутренней институциональ­ной среды, осуществляется мониторинг рынка государственных услуг, исследование потенциала таможенных органов, а также поведения потребителей таможенных услуг. Выявленные константы и параметры пнем разбиваются на составные части с учетом последовательности осуществления предполагаемых изменений (например, препятстви­ем для эффективного оказания таможенных услуг являются следую­щие параметры в таможенном процессе «таможенное оформление»: недостаточная техническая оснащенность пунктов пропуска, ренто-ориентированное поведение должностных лиц таможенных органов (проявление коррупции), низкая квалификация сотрудников, несо-иершенное программное обеспечение и т. д.). На следующем этапе со­ставляется второй список, в котором описываются желаемые, соглас­но установленным целям развития характеристики (описание этих характеристик может содержать формулировки элементов «от против­ною», т. е. содержать указание на те проблемы и разрывы, которые не­обходимо устранить).

Этап 2 — Определение связей и характера взаимодействий. После опи­сания существующих институциональных характеристик — констант

¹ В основу могут быть положены методы: Дельфи, мозгового штурма, девятимерной ли­нейки, мирных сравнений и т. д.

Раздел II. Управление таможенными органами

Глава II. Управление развитием таможенных органов России

создается горизонтальная треугольная базовая матрица (I), позволяю­щая выявить наличие взаимосвязей и определить их характер, иденти­фицировать дополняющие и дисфункционирующие константы.¹ Тре­угольная матрица объединяет все институциональные характеристики в базовую матрицу взаимодействия и в точке их «пересечения» знак «+» обозначает, что они являются дополняющими, а знак «—» — что они являются дисфункционирующими. Аналогично строится верти­кальная базовая матрица (2) для планируемого набора констант.

Этап 3 — Определение переходных взаимодействий. На третьем этапе строится базовая матрица переходного состояния (3), объединяющая горизонтальную и вертикальную матрицы. Базовая матрица переход­ного состояния помогает определить степень трудности перехода от существующего состояния системы к желаемому (требуемому) состоя­нию. Практическое значение третьей матрицы состоит в том, что она показывает характер взаимодействия существующих и перспективных констант в процессе перехода от существующих параметров систе­мы — к новым. Как видно на рис. 11.9, большинство гипотетически предполагаемых переходов от существующих констант к желаемым характеристикам противоречат друг другу.

Устранение таких возникающих противоречий предполагает до­полнительные затраты, которые должны быть учтены при разработке стратегии развития таможенных органов, разработки программ и пла­нов внедрении изменений.

Этап 4 — Экспертная оценка процесса институционализации. Важную роль при использовании предлагаемой матрицы играет оценка суще­ствующих и внедряемых институциональных характеристик экспер­тами, инициаторами и организаторами процесса изменений. Каждая константа оценивается экспертами, составляющими матрицу, по спе­циальной шкале (табл. 11.3).

На основе экспертных оценок формируются программа и соответ­ствующий план реализации предложенных изменений с учетом ком­плекса мер по устранению выявленных противоречий и усилению по­ложительных эффектов.

Практическая значимость применения матрицы институционали­зации в управлении развитием таможенных органов состоит в том, что она является полезным инструментом, который дает ответы на такие важные вопросы, как: выполнимость изменений, последовательность

¹ Дополняющие институциональные характеристики улучшают друг друга, а дисфунк­ционирующие — создают помехи в эффективном функционировании и развитии ин­ститута, выполнении им своих функций.

выполнения изменений, решение вопросов синергетического пози­ционирования, скорость и характер изменений, оценка изменений жепертами и организаторами данного процесса. Подведение резуль­татов позиционирования констант на матрице институционализации позволит обеспечить руководство высшего звена информацией, явля­ющейся стартовой для осуществления преобразований и определения направлений дальнейшего развития таможенных органов.

Считаем целесообразным кратко обозначить ключевые методиче­ские рекомендации по применению «матрицы институционализации» и подведению итогов ее реализации на практике. Анализ полученных результатов целесообразно начинать с общей оценки выполнимости

Раздел П. Управление таможенными органами

изменений. Если существующая в настоящий момент система инсти­туциональных констант устойчива (существующие константы усили­вают друг друга, установлено их положительное влияние, эксперты высоко оценивают значимость этих констант), осуществить переход к новой системе будет довольно трудно.

Таблица 11.3 Шкала значимости институциональных констант, оцениваемой экспертами

Оценка	Значимость институциональной константы в эффективной организации таможенной деятельности	Целесообразные действия
+2	Крайне важна	Необходимо сохранить
+ 1	Важна	Желательно сохранить
	Безразлично	Можно пренебречь
-I	Создает некоторые трудности	Желательно заменить/трансфор­мировать
-2	Создает существенные трудности	Необходимо заменить/трансфор­мировать

Глава И. Управление развитием таможенных органо в России____________ 271

пильного состояния организации. Однако изменения нужно проводить весьма осторожно, поскольку усиление потенциально неэффективной константы создает систему, менее поддающуюся изменениям.

Таким образом, в основе предлагаемого механизма стратегическо­го управления развитием таможенных органов лежит общий алгоритм стратегического управления, который, однако, требует некоторого пе­реосмысления с учетом новых институциональных условий развития таможенных органов и тщательной доработки используемого методи­ческого инструментария, основанного на применении новых совре­менных инструментов аналитической и прогностической деятельно­сти. Такой подход, в конечном итоге, позволит осуществлять выбор оптимального с точки зрения затрат пути развития таможенных орга­нов, определять перспективные направления институционализации таможенной службы, а также внедрять адекватные стратегии развития и реализовывать их посредством разработки и реализации программ и планов развития.

Если планируемое качественно новое состояние таможенных орга­нов имеет много отрицательных взаимосвязей, следует пересмотреть их необходимость, при этом обращая внимание на характер и направ­ленность предполагаемых изменений. В случае если планируемая си­стема имеет небольшое количество взаимодействий, существует лишь небольшая вероятность того, что компоненты новой системы будут сильно взаимосвязаны. Следовательно, перед руководителями тамо­женных органов (экспертами, организаторами изменений) снова воз­никнет серьезный вопрос о целесообразности внедрения намеченных преобразований.

Рассматривая вопрос о последовательности проведения изменений также необходимо помнить, что наиболее легко устраняемые про­блемные характеристики констант — те, которые противоречат суще­ствующей институциональной среде. Если сложившаяся в определен­ный момент времени устойчивая система имеет мало противоречащих друг другу констант, то процесс осуществления управления развитием целесообразно начинать с изменения констант, не имеющих усили­вающего эффекта на другие. Проще и быстрее происходит внедрение элементов, дополняющих уже существующие константы. Такие кон­станты могут служить мостом для достижения желаемого институцио-

ГЛАВА

МЕТАТЕХНОЛОГИЯ УПРАВЛЕНИЯ ТАМОЖЕННЫМИ ОРГАНАМИ РОССИИ

Глава 12. Метатехнология управления таможенными органами России

и государственного управления, сфер внешнеэкономической деятель­ности России и мировой торговли.

В современном мире крайне существенным становится также фак­тор глобализации мировых процессов, отличающийся всеобъемлю­щим и всепроникающим характером.

Определяющими условиями возникновения проблем в системе та­моженных органов при действующих или прогнозируемых факторах являются их потенциальные возможности и способность гибко реаги­ровать на различного рода изменения, возникающие как внутри самой системы, так и в окружении — во внешней среде.

Схема структурирования факторов и проблем, характеризующих процессы функционирования и развития системы таможенного адми­нистрирования, представлена на рис. 12.1.

12.1. ФАКТОРЫ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ

ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ

Проблемы развития института¹ таможенной службы, как и любой другой большой сложной социально-экономической системы, опре­деляются генеральной совокупностью факторов² развития, их согласо­ванностью и направленностью.

Действенная совокупность факторов формируется как следствие «рассогласования» в процессах эволюции систем таможенных органон

¹ При изложении лекционных материалов, нами широко используются понятия инсти тут, организация, процесс, система. В определенном контексте их можно рассматривать как синонимы и, если не требуются дополнительные уточнения и смысловые акценты, то таможенное администрирование будет представлять собой институт, организацию, процесс, систему. В дальнейшем каждый термин будет определен и получит самостои тельное значение.

² Фактор (от лат./ас/ог — делающий, производящий) — причина, движущая сила какою либо процесса, определяющая его характер или черты; деятельная сила какого-либо про цесса, явления. В нашем случае факторы — причины, деятельные силы, определяющие условия, необходимость и направления развития таможенного администрирования.

В идеальных условиях, как это видно из рисунка, процессы эволю­ции каждой из систем-сфер должны быть целенаправленны (прогрес­сивны), согласованы (синхронизированы) и устойчивы. В результате» таком же соотношении будет находиться и вся генеральная совокуп­ность факторов, определяющих собственно таможенные проблемы и их решения.

Однако в реальных условиях такая «идиллия» не достижима. Любая из представленных систем-сфер порождает множество факторов до-

статочно сложной конфигурации. В самом общем случае — это набор слабо структурированных экономических, политических, социаль­ных, технологических, информационно-технических и других факто­ров. Такие факторы характеризуются различной направленностью и различимой физической природой; все они находятся в определенных связях и взаимозависимостях. При этом генеральная совокупность факторов складывается и существует во времени: периодически или постоянно, детерминированно или случайным образом изменяется как по составу, так и по структуре.

Именно такие факторы, действуя на систему таможенных органов, вызывают появление в ней различного рода проблем. Как правило, действующие факторы и возникающие проблемы напрямую связаны с достижением целей функционирования или развития системы. По сути, речь идет о динамическом или ситуационном факторном про­странстве. Возникновение новых факторов, действующих на систему, различное сочетание действующих и вновь возникающих факторов, случайный характер их возникновения и действия — все это опреде­ляет структуру и параметры ситуационного пространства, в котором создается и функционирует система, принимаются решения по управ­лению и развитию.

В самом широком случае для устойчивого достижения целей тамо­женного дела в динамическом факторном пространстве требуется ре­шить три вида проблем, включая:

• проблемы функционирования, возникающие или прогнозируе­
мые в существующей системе;

• проблемы развития — формирования качественно новой систе­
мы таможенного дела;

• проблемы теоретико-методологического характера.
Проблемы функционирования — это проблемы адаптации системы та­
моженных органов к действующим или новым факторам, не препят­
ствующим достижению ее целей, но требующим осуществления струк­
турной, функциональной или ресурсной оптимизации.¹ По сути — это
комплекс проблем операционного характера, решаемых на тактиче­
ском и оперативном уровнях управления. При этом предполагается,
что у системы имеется необходимый ресурс и механизмы адаптации
для адекватной реакции на возникающие факторы. Отсутствие первого

¹ В данном контексте речь не идет о строгом решении задачи оптимизации. С учетом социально-экономического характера системы идет поиск субоптимальных, рацио­нальных, результативных и т. п. решений.

Глава 12. Метатехнология управления таможенными органами России 275

(ресурса) или второго (механизма) всегда ведет к появлению проблемы развития.

Формирование новой системы таможенного дела связано с решением комплекса следующих основных проблем."

Дата добавления: 2015-04-29