Концептуальные основы

Тема 15. Административный процесс: новые подходы к пониманию

МУНИЦИПАЛЬНОЙ) СЛУЖБЫ

КАК ИСПОЛНЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

Вопросы для размышления и самоконтроля

1.Каково содержание и соотношение понятий: стимул — мотива­ция — мотивация труда?

2. Осмыслите и охарактеризуйте факторы, способствующие повы­шению мотивации труда гражданских служащих.

3. Какие приемы, методы работы с коллективом должен знать и использовать руководитель в целях мобилизации и мотивации труда сотрудников?

РАЗДЕЛ III. УПРАВЛЕНЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС

Управленческий процесс — это юридическая, процессуальная сторона управленческой дея­тельности.

У системы государственно-административного управления как лю­бой другой есть два состояния — статичность и динамика. Собствен­но, и понятие «власть» — политическая или административная — от­ражает всего лишь абстракцию, которая материализуется только в процессе, во властеосуществлении.

В данном разделе рассматриваются закономерности процесса ад­министративного управления, процессуального исполнения граждан­ской службы, последовательно анализируются системообразующие процедуры управленческой деятельности — нормотворческой и нормоприменительной, принятия управленческих решений и контроля за их обеспечением.

• Концептуальные основы

• Административный процесс как исполнение государственной службы. Виды административного процесса

• Роль управленческих процедур в механизме административного управления

• Административное производство: его место в административно-управлен­ческом процессе и структура

• Проблемы упорядочения административно-управленческого процесса

Процесс (с лат. Ргocessus — продвижение, прохождение) — тер­мин, который употребляется в узком, юридическом смысле и широ­ком, общепонятном.

В юридическом значении процесс — это порядок рассмотрения дел в административных органах (административный процесс, адми­нистративное дело) или в суде (судебный процесс, судебное дело, су­допроизводство).

Как общеупотребимое слово, процесс — продвижение, последова­тельная смена состояний, тесная связь закономерно следуемых друг за другом стадий развития, представляющих непрерывное единое движе­ние.

Как понимать это слово в сочетании с государственным управле­нием, т.е. процесс государственного управления? Очевидно, только в широком, общеупотребимом смысле — как непрерывное государст­венно-управляющее воздействие, проявляющее динамику взаимосвя­зей, взаимодействий, воздействий всех (статичных) компонентов сис­темы госуправления (органов, кадров, актов, решений, принципов, методов и т. д.) в совокупности видимых (положительных и отрица­тельных) результатов их влияния на общественную систему. Можно сказать, что процесс государственного управления — это форма жиз­ни системы госуправления, ее функционирование.

Процесс государственного управления проявляется через отноше­ния и деятельность государственных органов (должностных лиц), ко­торые базируются на нормах публичного права, всех его отраслей, но при этом существуют отношения и деятельность в управлении, не урегулированные нормами права, которые реализуются в порядке ус­мотрения как субъективное право. Таким образом, процесс госуправ­ления имеет два основания: профессионально-квалификационное управляющее воздействие и правовое воздействие (юридический про­цесс) — это вся палитра, динамика управления. С процессом государ­ственного управления нельзя отождествлять управленческий процесс.

Управленческий процесс — это та часть процесса госуправления, ко­торая регламентируется нормами права и результатом имеет юридиче­ские последствия; это отношения и действия конкретных государст­венно-административных органов (и их должностных лиц), динамика которых зиждется на нормах права: материальных и процессуальных; это юридическая, процессуальная сторона управленческой деятельности. Таким образом, понятия «управленческий процесс» и «управленческая деятельность» близкие, но не совпадающие. Разберемся в этом более основательно.

Управленческий процесс, отражая динамическую, действенную, практическую сущность управления, представляет собой совокупность последовательных действий, процедур, регулирующих поведение объ­екта управления. В результате осуществления этих действий формиру­ются управленческие отношения, достигаются цели, реализуются функции, принципы и методы управления, определяется (достигается) его эффективность.

При осуществлении любой властной управленческой деятельности органы государства обязаны руководствоваться правовыми установле­ниями, практически использовать предписания нормы права для раз­решения конкретных вопросов управления. Причем одновременно не­обходимо обращаться как к материальным установлениям, так и к процессуальным, чтобы разрешить вопрос законно и оптимально, достичь необходимых социальных результатов.

В то же время управление в своей динамике (т. е. процесс управле­ния — не отождествлять с управленческим процессом!) нельзя рас­сматривать только через совокупность процедур, только как техноло­гию, которые имеют немаловажное значение для качества управления, _НО не исчерпывают его содержания. Более правильной является ха­рактеристика процесса управления в контексте его социальной сущ­ности: в какой степени в нем отражены потребности и возможности общества предупреждать и разрешать возникающие противоречия, осуществлять права и свободы, интересы граждан. Без учета этого даже самая передовая технология не может исключить опасности бю­рократизации управленческого процесса, превращения системы управления в «вещь для себя». Процесс управления, таким образом, это целостная управленческая деятельность субъектов управления (ор­ганов исполнительной власти и должностных лиц), осуществляемая как действия, урегулированные нормами права (управленческий про­цесс), так и действия, не регламентированные правом. Процесс управления как управленческая деятельность необходимо сочетает ад­министрирование с политикой, предполагает способность управленцев разрабатывать управленческие решения, организовывать работу исходя из общенародных, общегосударственных интересов.

В управленческой деятельности нельзя не замечать политическую составляющую. В современной западной и российской политологии активно разрабатывается подход к определению административной по­литики как одному из видов (разновидностей) управленческой деятель­ности, связанной с выражением и защитой значимых интересов госу­дарства, социальных групп и слоев общества, индивидов, интеграцией различных слоев населения, гармонизацией их интересов и рациона­лизацией возникших противоречий и т.д. — т.е. по управлению со­циально-политическими процессами. Можно дать определение адми­нистративной политике как спланированной на основе конституцион­но-законодательных норм программы, обозначающей цель, ценности и практические шаги. Любая диспропорция в развитии общества, лю­бая трудность в решении конкретных проблем становится политиче­ской управленческой проблемой, ибо ее решение затрагивает интересы многих людей и зависит от власти и тем более, если для ее решения необходимо ломать, изменять существующие управленческие структу­ры, нормы и технологии (процедуры).

15.2. Административный процесс как исполнение государственной службы. Виды административного процесса

Управленческий процесс всегда предполагает неравновесные управленческие отношения между субъектом и объектом управления. Именно поэтому возникает особая необходимость урегулировать нор­мами права все действия субъекта, и именно поэтому управленческий процесс — административный процесс, точнее, одна из его разновид­ностей. Что же такое «административный процесс»?

Административный процесс понимается как урегулированная ад­министративно-процессуальными нормами деятельность по разреше­нию индивидуальных, конкретных дел с сфере государственного управления уполномоченными на то субъектами административ­но-правовых отношений.

Конечно, это не исчерпывающая научная дефиниция и нельзя признать непререкаемость, однозначность приведенного определения. Важно, что в ней.использован расширительный, не узкоюридический подход. В литературе до сих пор можно встретить узкую трактовку ад­министративного процесса (Н. Г. Салищева, А.А.Демин, М.Я.Мас­ленников) как регламентированную законом деятельность по рассмот­рению административных споров, по применению мер администра­тивного принуждения.

Чтобы административный процесс состоялся, нужны следующие его составляющие:

СУБЪЕКТЫ — носители административных право­отношений

НОРМЫ право­отношений

ОСНОВАНИЯ для возникновения право­отношений

АДМИНИСТРАТИВНО!-: ПРАВО И ДЕЕСПО­СОБНОСТЬ субъектов

Субъекты административного права определяются в нормах права общим или родовым понятием как физические лица, государственные органы власти, негосударственные объединения, организации, пред­приятия, учреждения различной формы собственности, другие юриди­ческие лица — все те, кто потенциально может вступить в конкрет­ные правоотношения с органами госадминистративного управления.

Субъекты административных правоотношении — это конкретные участники, стороны правоотношений, наделенные правами и обязан­ностями в сфере исполнительной власти, госадминистративного управления и способные реально осуществлять эти отношения, реали­зовать свои статусные права и обязанности в порядке, определенном законодательством (административно-процессуальным).

Субъекты административного права могут стать субъектами адми­нистративно-правовых отношений, если имеются три условия: а) нор­мы административного и административно-процессуального права, регулирующие права и обязанности сторон, процесс их правоотноше­ний; б) основания для возникновения, изменения и прекращения правоотношения (по сути, совершение юридического факта); в) нали­чие административной правоспособности и административной дееспо­собности субъектов этих отношений.

Под административной правоспособностью понимается реальная и обеспеченная государством возможность, иметь субъективные права и исполнять административно-правовые обязанности. Она возникает с момента рождения гражданина и прекращается с его смертью.

Под административной дееспособностью понимается способность гражданина своими личными действиями приобретать субъективные права и выполнять возложенные на него юридические обязанности в сфере исполнительной власти, другими словами, это возможность гражданина реализовать соответствующую правоспособность. Насту­пает с 16 лет, когда гражданин становится субъектом административ­ной ответственности.

Субъект административного права, субъект административно-пра­вовых отношений — понятия юридические. Однако государствен­но-административное управление как система прямых и обратных связей органов исполнительной власти, их должностных лиц с обще­ственностью, гражданами не сводится к чисто юридическим отноше­ниям, чаще приобретает характер политических, личностных, фор­мальных и неформальных связей, взаимоотношений. Поэтому допусти­мо ввести общий собирательный термин — субъекты административно­го процесса и представить их в виде следующей схемы.

СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Субъекты административного права:

органы исполнительной власти, государственно-административного

управления, должностные лица

Субъекты административного процесса

Субъекты административно-правовых или неформальных

отношений,

субъекты конституционного и гражданского права

Индивидуальные субъекты:

граждане РФ,

иностранные граждане,

лица без гражданства

Коллективные субъекты:

государственные органы,

организации и предприятия,

негосударственные

предприятия и организации,

общественные объединения,

СМИ и т. д.

Таким образом, субъекты административного процесса можно раз­делить на две категории.

К первой группе отнесем тех, кто не наделен специальными пол­номочиями в сфере управленческого процесса, юридических и физи­ческих лиц.

Граждане, реализующие установленные Конституцией и право­выми актами права и обязанности, могут воздействовать на админист­ративный процесс (участвовать в нем) двумя способами:, пассивным и активным. Пассивным — значит, исполнять возлагаемые на них обязанности, тем самым соглашаясь с установленным порядком управления, не желая его изменения или доверяя различным общест­венным институтам представлять их интересы, мнение. Активным — с целью корректировать процесс управления, выражая свое мнение или 'несогласие с каким-либо конкретным видом управляющего воз­действия, используя для этого различные средства — институт обра­щений граждан или обжалование в суд какого-либо конкретного управленческого акта, действия. Право граждан участвовать в процес­се управления и эффективность его использования во многом зависят от правовой и политической культуры граждан.

Ко второй категории субъектов административного процесса отне­сем тех, кому предоставлены или делегированы соответствующие пол­номочия в сфере управленческого процесса.

Слабым местом в статусе органов исполнительной власти является неопределенность их ответственности за неблагоприятные последст­вия их деятельности, нарушение конституционных норм, прав граж­дан. Само по себе позитивное правовое регулирование (законодатель­ная регламентация правовых процедур), пусть даже самое оптималь­ное, не сможет полностью обезопасить управляемую сторону от нарушений ее прав и свобод органами власти. Необходим отлажен­ный механизм правового контроля за законностью решений и дейст­вий органов и их должностных лиц. Наряду с правовым позитивным регулированием административно-управленческого процесса в этот механизм входят административный порядок рассмотрения жалоб — особое административное производство. В данном производстве ини­циатива возникновения правоотношений полностью исходит от управляемой стороны, а уполномоченное лицо — управляющая сторо­на — не вправе отказать в рассмотрении предложения, заявления, жа­лобы, а в определенных случаях обязана предпринять соответствую­щие действия.

Административно-правовые отношения всегда двусторонние. Одной стороной выступает орган государственной (муниципальной) власти, его должностные лица — это первичные, как бы «свои» субъекты. Другой стороной могут быть: другие органы госвласти, реализующие нормы административного права и вступающие во взаимоотношения с первичными субъектами, органы управления организациями, пред­приятиями и учреждениями, общественные объединения граждан, об­ладающие свойствами административного правового статуса, гражда­не, вступающие во взаимоотношения с субъектами административно­го права, администрацией, — это, так сказать, смежные субъекты 0 первичные, и смежные субъекты не замыкаются в кругу административных правовых норм, административный процесс и управленче­ская деятельность объективно и необходимо осуществляются на основе конституционного, гражданского права, реализуются смежные ста­тусы всех субъектов права.

Обобщая сказанное, можно еще раз обозначить новый подход, широкое толкование административного процесса. Это юридически урегулированная деятельность и порядок реализации органами госу­дарственной власти, государственными (муниципальными) служащи­ми аппарата всех ветвей власти, гражданами, юридическими лица-_ми _ _т. _е. субъектами административных правоотношений своего со­циального статуса в государственно-административной сфере управления, а также при разрешении споров и коллизий по поводу нарушения статуса на основе правовых норм и правил администра­тивной процедуры.

По уровню реализации, масштабам следует различать:

— общеадминистративный процесс: обеспечение госслужбой дос­тижения целей и функций государства в соответствии с законом по ведению и разрешению конкретных дел (назовем его государствен­но-административным в соотношении с местным административным процессом);

— специально-административный процесс: ведение и разрешение дел компетенции соответствующего госоргана уполномоченными должностными лицами;

— местный административный процесс;

— индивидуально-административный процесс: порядок (процеду­ры) действий по исполнению должностных обязанностей.

По предметному содержанию административный процесс право­мерно разделить на три вида:

1) административно-юстиционный;

2) административно-юрисдикционный;

3) административно-управленческий.

Административно-юстиционный — это судебный процесс, а адми­нистративная юстиция — разновидность судебной деятельности и система специальных органов по контролю за соблюдением закон­ности в сфере государственного управления, особый специализиро­ванный процессуальный порядок рассмотрения административных дел и разрешения административно-правовых споров между гражданами либо организацией, с одной стороны, и органом государственной вла­сти (должностным лицом) — с другой.

Ответственность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать права и свободы человека и гражданина. Суд, установив обоснованность жалобы гражданина в отношении госслужащих, совершивших действия (принявших реше­ния), признанные незаконными, определяет меру ответственности вплоть/ь до представления об увольнении. Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконны­ми, так и на тех, кем представлена информация для незаконных дей­ствии (решений).

Административно-юрисдикционный — несудебный процесс — обес­печивает группу отношений, связанных с административной ответст­венностью, порядком и способом ее применения; это регламентиро­ванная административно-процессуальными нормами деятельность (^несудебная) органов госуправления, иных государственных и общественных органов (должностных лиц) по выявлению и пресечению ад­министративных правонарушений; порядок разбирательства (внесудеб­ного) административных дел и применение к виновным физическим 'или юридическим лицам мер общественного воздействия, а также мер / по исполнению принятых постановлений в целях предупреждения правонарушений. Административно-юрисдикционную деятельность осуще­ствляют компетентные государственные органы (и должностные лица), наделенные соответствующими властными полномочиями (органы МВД, таможенные, налоговые, природо-охранительные и т. п. ин­спекции), а также межведомственные общественные квазисудебные органы, создаваемые в целях выявления и пресечения административ­ных правонарушений: административные комиссии, комиссии по тру­ду (инспекции по труду) и т. д., они реализуют санкции, предусмот­ренные КоАП РФ и другими нормативными актами, в частности За­коном РФ «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в облас­ти строительства»¹[60]. Выполняя свои задачи и функции, субъекты адми-нистративно-юрисдикционного процесса применяют меры государст­венного принуждения (предупредительные, пресекательные, админи­стративно-восстановительные и меры административного взыскания). Эти субъекты реализуют задачи по охране общественного строя, по­рядка, прав, свобод и законных интересов, т. е. защищают право от нарушений. Нормы, регулирующие применение государственно-при­нудительного управляющего воздействия (охранительного, таможен­ного, налогового и т. д.) можно объединить в институт полицейского права [61]. Таким образом, предмет административно-юрисдикционного процесса составляет урегулированные административно-правовыми нормами отношения, складывающиеся в связи с нарушением админи­стративно-правовых предписаний[62].

Административно-управленческий процесс обеспечивает основную группу отношений, регулируемых материальным административным правом; это юридически регламентируемая деятельность, порядок рас­смотрения конкретных индивидуальных дел в сфере управления на основе норм права; это совокупность именно материальных процедур, при которых реализуется диспозиция и гипотеза - без санкций! '

Административно-управленческий процесс осуществляется не только в органах исполнительной власти, но и законодательных, и су­дебных органах по обеспечению их внутреннего управления, в том числе по делам обеспечения законопроизводства, судопроизводства.

Административно-управленческий процесс - это государственная служба по обеспечению, вообще говоря, всякого публично-правового процесса, включающего в себя также политические и правовые согла­сительные процессы и производства. Следовательно, в самом общем виде - это исполнение титульного юридического процесса государст­венного органа, действующего в определенном разделении государст­венной власти.

Таким образом, каждый из указанных видов административного процесса «обслуживает» определенную группу отношений, имеет спе­цифику по характеристике субъектов правоотношений, оснований для правоотношений, предмета урегулирования, методов административ­но-правового воздействия и соответственно — правовых норм.

Таблица 1

Дата добавления: 2015-04-29