Процедура

По содержанию		1) принимается решение о разработке проекта управленческого нормативного акта		Более простая процедура принятия нормативных актов -руководитель органа исполнительной власти после подготовки проекта сразу может его утвердить
2) создается текст проекта
3) проект проходит стадии предварительного обсуждения, доработки, согласования с соответствующими органами
4) организуется обсуждение проекта в правотворческом органе
5) проект утверждается и опубликовывается

16.2.3. Принципы нормотворческой управленческой деятельности

Известно, что деятельность органов исполнительной власти и должностных лиц в силу ее общественной значимости должна быть регламентирована в гораздо большей степени, чем деятельность фир­мы или частного лица. Известно также и то, что субъекты исполни­тельной власти, находясь в непосредственной близости к гражданам, потребителям государственных услуг, к практике правоприменения, в числе первых реагируют на недостатки системы действующего пра­ва, с которыми сталкиваются правоприменительные органы и которые препятствуют решению стоящих перед государством задач. Эти обстоятельства объясняют инициативную право(нормо)творческую дея­тельность органов государственного (муниципального) управления.

От современной и качественной нормотворческой управленческой деятельности зависит, будут ли создаваемые в стране законы «живы­ми», сумеют ли юридические нормы соединиться с активными обще ценными отношениями, перекрыть дорогу правонарушениям, пре­одолеть пробельность права.

Пробельность права — ситуация, когда обнаруживается недоста­точность (отсутствие) праворегулирующих норм, «молчание» права _там, где оно должно «говорить»[73].

Подчеркивая положительную сторону инициирования правотвор­чества органами административного управления, нельзя при этом не заметить, что отдельные министерства, территориальные органы вла­сти чрезмерно увлекаются нормотворчеством и тогда неизбежно на-. ступает «инфляция» правовых норм, от которой страдают как государ­ственные служащие, так и граждане.

Какими принципами должны руководствоваться субъекты нормотворческой управленческой деятельности при подготовке администра­тивных актов, индивидуальных предписаний регулятивно-координирующего и разъясняющего характера?

• Принцип приоритета закона выражает тот факт, что исполни­тельная власть не может принимать акты, противоречащие закону (можно делать только то, что разрешено законом).

• Принцип системности правовых норм означает их взаимоувязанность, соподчиненность, непротиворечивость, беспробельность.

• Принцип своевременности и социальной значимости. Правотвор­ческая роль органов управления тем выше, чем больше администра­тивные предписания соответствуют объективным потребностям об­щества, представлениям граждан о справедливости.

• Принцип оговорки в законе означает, что административный процесс происходит только на основе закона, но из формулировки закона вытекает право администрации на выбор: оно либо записано в законе, либо подразумевается (употребляется слово «может»). Если же в предписании говорится «должен», то это означает: администра­ция по типичным случаям должна принимать определенное решение. В нетипичных случаях у администрации есть право на выбор (сво­бодное усмотрение — «милость победителя»), при этом администра­ция должна доказать, что случай нетипичен.

Принцип оговорки в законе вступает в силу там и тогда, когда до­пускается вмешательство в права граждан.

Вмешательство — это посягательство на права граждан, осуществ­ляемое либо через правовой акт (прежде всего административный), либо через управленческую деятельность.

• Принцип пропорциональности или соответствия означает, что каждая административная мера должна соответствовать следующим требованиям: 1) конкретности или правовой и фактической возмож­ности; 2) пригодности; 3) необходимости; 4) соразмерности.

Конкретность означает следующее: администрация не может от­дать распоряжение, которое адресат не может и не должен выполнить (например, требовать от гражданина освободить дом, когда он сдал его в аренду, — это квалифицируется как правовая невозможность).

Мера пригодна (надлежащая), если помогает достичь общественно значимой цели (например, требовать от фабрики надстроить трубу — дорого, а концентрация вредных веществ снизится минимально).

Необходима административная мера (обязательна) тогда, когда нет других средств, в меньшей степени нарушающих интересы граждан и общества. Например, нельзя увозить автомашину с места запрещен­ной стоянки во двор буксировочной службы, если поблизости есть парковочная стоянка.

Мера соразмерна — означает другими словами, что не следует из «пушек стрелять по воробьям». (Ресторан закрыли невовремя — нель­зя же отбирать лицензию.)

• Принцип открытости и гласности — это фундаментальная черта демократического правотворческого процесса, должна присутство­вать в административно-управленческой деятельности, с тем чтобы обеспечить возможность гражданского общества установить над ней контроль, скорректировать ее течение. Говоря о гласности, следует
иметь в виду прежде всего ее информационную нагрузку. Предвари­ тельное обсуждение нормативных установок обязательно не только среди тех, кто эти нормы издает, но прежде всего среди тех, кому эти нормы использовать. В более широком смысле следует вести речь о создании целостного механизма социальной экспертизы вновь создаваемых норм.

16.2.4. Правила юридической техники оформления правового акта

Административное право регулирует значительный круг специали­зированных отношений, постоянно увеличивается количество инфор­мации, содержащейся в нормативных актах. Актуальным поэтому яв­ляется вопрос о нормативном закреплении не только принципов пра­вотворческого процесса, но также правил нормотворческой техники.

Думаем, что в этих правилах должны четко оговариваться некото­рые моменты. Например, преамбула должна содержать вводные поло­жения, разъясняющие цели и мотивы издания акта, его основные за­дачи.

• Нормативные правила в преамбулу не включаются. Норматив­ные положения правового акта следует излагать в виде статей, имею­щих сквозную нумерацию арабскими цифрами. К статьям, как правило, должны даваться заголовки, в которых обозначается предмет регулирования соответствующей статьи. Желательна нумерация час­тей статьи, сформулированных в виде отдельных абзацев, арабскими цифрами с точкой. Крупные акты в зависимости от объема и харак­тера нормативного материала могут содержать разделы и главы.

• Следует полностью исключить из практики правотворчества _тексты, содержащие указания на изменение правовых предписаний «в части», и вместо них формулировать нормы, содержащие новую ре­дакцию акта.

• Следует помнить, что употребление большого количества словделает любой документ уязвимым, ибо расширяет возможность раз­ личного истолкования его положений. В то же время необходимо вводить в юридический оборот, объяснять новые понятия, позволяю­щие адекватно отражать изменения, происходящие в социально-пра­вовой сфере.

• Общим правилом культурологического характера должна стать установка на то, чтобы «с русскими говорили по-русски» и каждый правовой акт был доступен «человеку со средним интеллектом». В данном контексте будет уместно привести мнение профессора кон­ституционного права Леонского университета Мануэля Б. Гарсия Альвареса: «Современный русский язык буквально задыхается от вар­варизмов — слов, заимствованных из иностранных языков, прежде всего из романских и германских. Этот процесс стал набирать темпы с началом вашей перестройки...»[74]

• Табличная форма изложения части нормативно-правового тек­ста позволяет повысить точность, ясность, компактность изложения, усилить формальную определенность акта.

Думаем, что использование Правил юридической техники как раз способствовало бы большему пониманию текстов нормативно-право­вых актов как специалистами, так и гражданами России

Дата добавления: 2015-04-29