О практике контрольно-надзорной деятельности в современной России и проблеме снятия административных барьеров в экономике 2 страница

Такой неоднозначный результат практики применения Закона о защите прав связан с несколькими причинами: 1) с содержанием самого Закона; 2) с практикой внедрения Закона в деятельность кон­трольно-надзорных органов; 3) с общей неэффективностью действую­щей системы государственного контроля и необходимостью реформи­рования других ее составляющих, а не только порядка осуществления контрольно-надзорных процедур, в частности системы обязательных требований (предмета контроля), структуры и функций контроль­но-надзорных органов, порядка их финансирования. Перечисленные причины, снижающие эффективность применения Закона, носят ком­плексный характер и тесно взаимосвязаны между собой.

1. Причины, связанные с содержанием самого Закона.

1.1. Закон не закрепил закрытый (исчерпывающий) перечень орга­нов, уполномоченных на проведение государственного контроля, и за­крытый перечень видов контроля.

На практике это создало возможность ориентироваться отдельным органам, наделенными полномочиями по контролю, на свои «отрасле­вые» законы в ущерб применению Закона о защите прав, с одной стороны, с другой — породило разночтения о том, подпадает ли тот или иной контрольно-надзорный орган в сферу действия Закона.

Некоторыми органами и их должностными лицами положения Закона вообще игнорируются. Так, представители органов внутрен­них дел на местах считают, что имеют право осуществлять свои пол­номочия в области правоохранительной деятельности (выявление, раскрытие расследование преступлений) в соответствии с Законами «О милиции» и «Об оперативно-розыскной деятельности» и действие Закона о защите прав на них не распространяется (в письме Мини­стерства внутренних дел Российской Федерации (№ 1/1914 от 23 марта 2003 г.) отмечено, что к компетенции МВД России не отнесены функции государственного контроля (надзора) в сфере эконо­мической деятельности, в связи с чем положения Закона о защите прав органами внутренних дел не применяются). Следует, однако, отметить, что нормами Закона о защите прав не регламентируется оперативно-розыскная деятельность, предварительное следствие и дознание, вместе с тем помимо указанных мероприятий в рамках полномочий, закрепленных за сотрудниками милиции, осуществля­ется и иная деятельность, в частности, направленная на пресечение административных правонарушений.

Решением данной проблемы применения Закона может стать за­крепление на уровне Закона исчерпывающего перечня видов контро­ля, на которые распространяется Закон, а в перспективе и круга орга­нов, наделенных контрольно-надзорными полномочиями. Одновре­менно требуется уточнение понятия мероприятия по контролю в смежном законодательстве.

При наличии в системе государственного контроля значительного (избыточного) числа органов, наделенных полномочиями по контро­лю, наличии избыточных и пересекающихся функций этих органов и нечеткого разделения функций между федеральным и региональным уровнями реализация этих положений без реформы системы кон­трольно-надзорных органов затруднена.

1.2. В Законе недостаточно детально отрегулированы механизмы реализации на практике отдельных установленных положений.

Практика применения Закона показывает, что использование предпринимателями журнала учета проверок распространено слабо. Причинами этого являются отсутствие унифицированной формы жур­нала и отсутствие в Законе механизма распространения журнала сре­ди предпринимателей (прежде всего не установлено, кто ответствен за это).

Также не унифицирована форма бланков распоряжения на прове­дение мероприятий по контролю.

Необходимо унифицировать форму журнала учета проверок и рас­поряжения на право проведения мероприятия по контролю. Более де­тального описания требуют и отдельные отраженные в Законе рекви­зиты распоряжения на проведение проверки, в частности цели и зада­чи проверки. В этих целях необходимо принятие соответствующего нормативного документа.

2. Проблемы внедрения Закона в практику контрольно-надзорной деятельности.

Одной из основных проблем снижения эффективности примене­ния Закона является несоблюдение его нормы о приведении в соот­ветствие ведомственных нормативных правовых актов, а также приме­нение законодательства в части, не противоречащей Закону.

Учитывая то, что деятельность должностных лиц, непосредственно осуществляющих мероприятия по контролю, была традиционно ори­ентирована на ведомственные инструкции, расшифровывающие во­просы применения нового законодательства, потребовалось опреде­ленное время на внедрение Закона в практику контрольно-надзорной деятельности, особенно на местах. Однако перестройка ведомствен­ной нормативной базы, регламентирующей проведение мероприятий по контролю, затянулась, что явилось одной из причин допускаемых нарушений и снижения эффекта от применения Закона. Отдельными контрольно-надзорными органами правила проведения проверок были приняты только спустя полгода-год после вступления Закона в силу, некоторые продолжают работать по нормативным актам, принятым в начале 1990-х годов.

Необходимо закончить процесс изменения ведомственных инст­рукций в связи с положениями Закона. Одновременно требуется ре­визия вновь введенных инструкций по проведению мероприятий на предмет соответствия, положениям Закона.

Следует констатировать, что имеют место многочисленные нару­шения положений Закона, регулирующих проведение мероприятий по контролю и оформлению его результатов, со стороны должностных лиц контрольно-надзорных органов, в частности:

• проверка выполнения требований, не относящихся к компетен­ции органа госконтроля, осуществляющего проверку;

• проведение плановых мероприятий по контролю чаще, чем один раз в два года;

• непредставление контролером необходимой информации, отно­сящейся к предмету проверки;

• отсутствие распоряжения о проведении мероприятия по контролю;

• изъятие оригиналов документов, относящихся к предмету про­верки;

• изъятие образцов (проб) продукции для проведения их исследо­ваний без оформления акта об отборе в установленной форме, требо­вание образцов (пробы) продукции для проведения их исследований в количестве, превышающем установленные нормативы.

В качестве одной из причин нарушения установленной Законом периодичности плановых проверок регионами указывается специфика отдельных видов контроля. Отдельными нормативными актами (СНиП, ГОСТ) устанавливается более частая периодичность прове­рок, что обусловлено спецификой объекта контроля (например, госу­дарственный архитектурно-строительный надзор при строительстве новых зданий и сооружений). Предложения регионов — подходить к регламентированию частоты плановых мероприятий по контролю индивидуально в отношении каждого конкретного вида контроля.

В этой связи необходимо рассмотреть вопрос индивидуализации периодичности проведения проверок в зависимости от вида контроля.

Проведенный анализ арбитражной практики применения Закона показывает, что в судебное разбирательство выливается незначитель­ное число конфликтов. Предприниматели, будучи в состоянии «заве­домой виновности», обусловленной наличием сложных, избыточных и нередко противоречащих требований к ведению их деятельности, не оспаривают решения контрольно-надзорных органов, поскольку это легко может поставить их бизнес под угрозу существования.

Основная часть постановлений суда выносится в пользу контроль­но-надзорных органов (даже при явной доказанности факта оформле­ния необходимых бумаг (документов) проверяющими не в соответст­вии с требованиями Закона).

Смежное законодательство не было приведено в соответствие с положениями Закона о защите прав. В результате на практике поло­жения Закона могут интерпретироваться по-разному. Так, анализ су­дебных решений показывает, что одни суды считают, что при внепла­новой проверке контрольный орган может проверять только то, что послужило поводом для нее, а другие суды, основываясь на нормах других законов, в частности Федерального закона от 2 января 2000 г, № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов», полагают возможным проверять все. В преобладающем большинстве случаев суды не проходят мимо фактов обнаружения нарушений, не относя­щихся к предмету внеплановой проверки, только потому, что эти факты обнаружила не плановая, а внеплановая проверка.

Для более эффективного применения Закона, достижения зало­женных в него задач необходима корректировка смежного законода­тельства, в частности Кодекса об административных правонарушени­ях, Закона «О защите прав потребителей», Закона «О качестве и без­опасности пищевых продуктов» и др., в целях приведения их в соответствие с положениями Закона.

3. Проблемы, связанные с низкой эффективностью системы госу­дарственного контроля, на решение которых Закон непосредственно не был направлен.,

Многие положения Закона не могут быть эффективно реализова­ны без инвентаризации обязательных требований и проведения ре­формы контрольно-надзорных органов в рамках общей администра­тивной реформы.

Радикальные изменения в практике контрольно-надзорной дея­тельности неразрывно связаны с введением в действие Федерального закона «О техническом регулировании» и реформированием не только процедурных правил, а основы контроля — системы обязательных требований, установление которых влечет за собой необходимость проведения последующего контроля.

Сведена к минимуму возможность реализации одного из важней­ших принципов Закона презумпции добросовестности предпринима­телей. В условиях избыточности устанавливаемых обязательных'требо­ваний, запутанности и бессистемности (включая разбросанность во множестве актов различного уровня — законов, нормативных актов Правительства Российской Федерации, министерств и ведомств, орга­нов власти субъектов РФ и местного самоуправления), а нередко и противоречивости создается ситуация «заведомой виновности» пред­принимателя, искажаются стимулы предпринимателя добросовестно исполнять установленные требования.

Закрепление в Законе принципа открытости и доступности норма­тивных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля, имело большое значение в связи с низкой информирован­ностью субъектов предпринимательства. Реализация данного принципа затруднена в условиях, когда часть требований устанавливается ведом­ствами, а система доведения до предпринимателей необходимой ин­формации, особенно ведомственной, отсутствует. Решение этой про­блемы лежит в русле реализации Федерального закона «О техническом регулировании», устанавливающего, что обязательные требования к продукции, процессам производства и др. принимаются федеральны­ми законами, указами Президента Российской Федерации, постановле­ниями Правительства Российской Федерации, что обеспечивает их обязательное опубликование в средствах массовой информации.

Изменение предмета контроля — совокупности обязательных тре­бований — является необходимым условием оптимизации системы го­сударственного контроля,' упорядочивания системы контрольно-над­зорных органов, их состава, численности и порядка финансирования, определения функций (предмета контроля), разграничения функций между органами контроля в целях устранения дублирования.

Исходя из этого принятие и реализация Федерального закона «О техническом регулировании» создает возможности, с одной сторо­ны, для упорядочивания предметов контроля, с другой — сокращения объема контролируемых со стороны государства требований, сокраще­ния контрольно-надзорного аппарата и рационального распределения функций между контрольно-надзорными органами.

В декабре 2002 г. Минэкономразвития России был подготовлен доклад «Инвентаризация функций, оценка структуры, численности работников и уточнение порядка финансирования органов (организа­ций), осуществляющих государственный контроль (надзор)». Доклад рассылался Министерством по федеральным органам исполнительной власти. Были получены отзывы, замечания и предложения, а также дополнительные данные, которые позволили уточнить и дополнить содержание доклада. Уточненный текст доклада представлен в Прави­тельство Российской Федерации.

Высказанные замечания, предложения и уточненные данные принципиально не меняют выводы, сделанные Минэкономразвития России. Анализ результатов инвентаризации функций, оценки струк­туры, численности работников и порядка финансирования органов государственного контроля (надзора), а также рассмотрение указан­ных вопросов на заседаниях Комиссии Правительства РФ по сокра­щению административных ограничений в предпринимательстве и оп­тимизации расходов федерального бюджета на государственное управ­ление показал следующее.

На законодательном уровне отсутствуют единые и четкие подходы к определению структуры, функций, численности и порядка финан­сирования органов государственного контроля (надзора).

Не определена экономическая целесообразность существования каждого конкретного органа государственного контроля (надзора) и наделения этого органа объемом полномочий по контролю.

Разделение объектов контроля между контролирующими организа­циями проведено нечетко. На практике это приводит к многократно­му дублированию функций (в том числе дублированию не только по горизонтали между ведомствами, но и по вертикали — между структу­рами разных уровней одного и того же ведомства и между федераль­ными, региональными и муниципальными органами, наделяемыми полномочиями по контролю), что увеличивает административную на­грузку на предпринимательский сектор.

Сфера деятельности органа государственного контроля (надзора) находится в прямой зависимости от его принадлежности конкретному федеральному органу исполнительной власти, что приводит к созда­нию органов государственного контроля (надзора) по принципу ве­домственного интереса, а не как следствие необходимости осуществ­ления контроля (надзора) в целом по объекту.

Координация деятельности федеральных контрольно-надзорных органов как между собой, так и с контрольно-надзорными органами регионального уровня недостаточна. {

Среди органов государственного контроля (надзора) преобладают вертикально интегрированные структуры. Это дает возможность этим органам совмещать властные и конкурентные функции (действие как хозяйствующего субъекта) и устанавливать численность их кадров ве­домственными решениями.

Среди источников финансирования деятельности органов государ­ственного контроля (надзора) в целом преобладает федеральный бюд­жет. В условиях множественности органов и ограниченности государст­венного бюджета недостаток выделяемых бюджетных средств использу­ется как аргумент при обосновании необходимости финансирования государственных органов надзора непосредственно за счет оказания указанными органами платных услуг и привлечения значительных средств из внебюджетных источников. На этом фоне доход от платных услуг и из иных внебюджетных источников, как следует из представ­ленных данных, занимает второе место.

Преобладают формы внутриведомственного распределения средств на госконтроль, и степень прозрачности схемы распределения средств довольно низка. В большинстве случаев в Законе о бюджете затраты в сметах органов исполнительной власти проходят по строке «подве­домственные организации» и не дают понимания о том, какой объем средств направляется на осуществление функций госконтроля. Такое положение дел затрудняет оценку эффективности проводимых меро­приятий по контролю.

Ситуация, когда финансирование органов, наделенных контроль­но-надзорными полномочиями, зависит от объема оказываемых ими платных услуг, достаточно широко распространена. Финансирование деятельности органов, наделенных контрольными полномочиями и правом одновременно осуществлять платные услуги, осуществляется в том числе за счет платных услуг хозяйствующим субъектам, подпа­дающим под компетенцию органа в сфере контроля (надзора) и по предметам контроля. Взимание органами, наделенными контроль­но-надзорными функциями, платы либо непосредственно с поднад­зорных субъектов, либо за оказанные им услуги искажает направлен­ность контроля и создает предпосылки для формального исполнения контрольным органом своих задач по отношению к таким хозяйст­вующим субъектам. Реализация органами, наделенными контроль­но-надзорными полномочиями хозяйственных функций, платных ус­луг подконтрольным субъектам в прямой или опосредованной форме объективно приводит к тому, что соответствующие органы в большей степени заинтересованы в развитии именно платных услуг, чем в реа­лизации других («бесплатных») функций. Таким образом, создаются предпосылки для «административного рэкета».

Система предоставления платных услуг характеризуется низкой степенью прозрачности. Орган, оказывающий платные услуги, вправе утверждать смету расходов на ее проведение в соответствии с условия­ми и порядком, которые эти же органы фактически сами для себя и устанавливают. В ряде случаев отсутствуют Перечни услуг, которые может предоставлять орган, методики определения цены услуги. От­сутствует единый стандарт расчета цены услуги, а имеющиеся методи­ческие документы позволяют произвольно устанавливать цену.

Наделение органов государственного контроля (надзора) функция­ми, присущими хозяйствующим субъектам, не всегда оправданно. Для устранения сложившихся противоречий необходим пересмотр перечня платных работ и услуг, которые оказывают государственные органы хозяйствующим субъектам. В данной.связи необходимо определить перечень функций, реализуемых государственными органами, осуще­ствление которых можно вывести из государственной компетенции и передать в сферу рыночных услуг. Основной проблемой такого оп­ределения являются критерии отнесений той или иной функции к ис­ключительной государственной компетенции и, наоборот, возможно­сти передачи этой функции на рынок. В настоящее время четкие и однозначные критерии отсутствуют.

Все это позволяет сделать следующие выводы.

В России отсутствует адекватная рыночным условиям хозяйствова­ния система государственного контроля, что тормозит экономический рост в стране. Существующая система контроля в целом ряде случаев не отвечает таким основным принципам ее организации, как прозрач­ность, структурная адекватность используемой экономической систе­ме и четкость в определении правового положения контрольных орга­нов. Органы государственного контроля не объединены единой идео­логией и структурой.

Создание Указом №314 новой структуры федеральных служб по контролю и надзору должно стать условием дальнейшей реформы де­бюрократизации в сфере государственного контроля.

Программа реорганизации системы государственного контроля и надзора в сфере предпринимательской деятельности включает сле­дующие задачи:

1) уменьшение государственного вмешательства в экономику и введение государственного регулирования только в тех областях, где по объективным причинам невозможно обеспечить посредством ры­ночных механизмов или механизмов саморегулирования недопущение опасного воздействия продукции (товаров, работ, услуг) и процессов производства на неограниченный круг третьих лиц;

2) сокращение контрольно-надзорных функций и их перераспре­деления между органами контроля; сокращения органов государствен­ного контроля (надзора) с аналогичными полномочиями и функция­
ми в той или иной области хозяйственной деятельности, исходя из общности объектов контроля и, требований, подлежащих контролю;

3) передача ряда федеральных государственных контрольных (надзорных) функций и полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации с учетом возможности и целесооб­разности осуществления ими государственного контроля (надзора), основываясь на законодательном разграничении предметов ведения и недопущении осуществления аналогичных по содержанию государ­ственных контрольных (надзорных) функций и полномочий одновре­менно федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

4) реализация Программы в контексте реформы технического ре­гулирования во взаимосвязи с принятием технических регламентов;

5) придание органам государственного контроля (надзора) статуса самостоятельных органов исполнительной власти и закрепления госу­дарственных контрольных и надзорных полномочий и функций ис­ключительно за государственными служащими с выведением за рамки государственной службы деятельности, связанной с проведением экс­пертиз и исследований, которые требуют специальных научно-техни­ческих познаний;

5) повышение прозрачности схемы распределения бюджетных средств на функции государственного контроля;

6) исключение прямого или косвенного финансирования деятель­ности органов государственного контроля (надзора) за счет отчислений от штрафов, внебюджетного финансирования и оказания услуг и вы­полнения работ по договорам с физическими и юридическими лицами.

Дата добавления: 2015-04-29