Предоставление государственных или муниципальных преференций

Обязывающие нормы антимонопольного законодательства, адресованные органам публичной власти

В гл. 5 Закона о защите конкуренции впервые в российском антимонопольном законодательстве была выделена группа адресованных органам публичной власти норм, которые определяют условия и порядок предоставления хозяйствующим субъектам преимущества, обеспечивающего им более выгодные условия деятельности на товарном рынке[263].

Действующий Закон о защите конкуренции закрепил преемство норм ст. 7 закона о конкуренции 1991 г.[264]Они также содержали запрет органам публичной власти принимать акты и совершать ограничивающие конкуренцию действия, в том числе необоснованно предоставлять хозяйствующим субъектам льготы, которые ставят их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынке того же товара.

Указанная норма ст. 7 Закона о конкуренции была включена в новый Закон о защите конкуренции, но претерпела определенные изменения. Она была воспроизведена в ст. 15 и расширена в гл. 5 (ст. 19, 20 и 21) новыми квалификационными элементами, связанными с понятием «государственная или муниципальная помощь», и тем самым трансформировала прежнюю норму о запрете предоставления льгот хозяйствующим субъектам. Позднее[265]понятие «государственная или муниципальная помощь» было заменено понятием «государственные или муниципальные преференции».

Государственные или муниципальные преференции – это предоставление отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий (и. 20 ст. 4 Закона о защите конкуренции).

Дефиниция государственных или муниципальных преференций охватывает:

1) действие органа публичной власти, заключающееся в предоставлении преимущества отдельным хозяйствующим субъектам;

2) понятие такого преимущества: а) передача имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности; б) передача иных объектов гражданских прав; в) предоставление имущественного права.

Субъектами, которые предоставляют государственные или муниципальные преференции, выступают соответственно федеральный орган исполнительной власти, орган государственной власти субъектов Российской Федерации, орган местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации. По сравнению с кругом субъектов, являющихся адресатами запретов, установленных ст. 15 и 16 Закона о защите конкуренции, в число субъектов – адресатов норм ст. 19, 20, 21 не включены организации, участвующие в предоставлении государственных и муниципальных услуг, государственные внебюджетные фонды и Центральный банк Российской Федерации[266].

Получателями преференций выступают хозяйствующие субъекты, действующие на разных товарных рынках.

Адресованная органам власти запрещающая норма Закона РСФСР № 948‑1 о недопустимости предоставления льгот хозяйствующим субъектам непосредственно не была включена в текст ст. 15 Закона о защите конкуренции как общий вид запрета, который не требует со стороны антимонопольного органа доказательств негативных последствий для конкуренции. Однако ст. 15 Закона о защите конкуренции была дополнена новым самостоятельным квалификационным признаком – предоставление государственной и муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного гл. 5 Закона о защите конкуренции.

Запрет на предоставление льгот хозяйствующим субъектам был трансформирован в нормы ст. 19, 20 Закона о защите конкуренции. Данные нормы сконструированы как обязывающие и по своей сути обусловливают запрет на предоставление органами публичной власти государственной или муниципальной преференции хозяйствующим субъектам, кроме случаев предоставления такой преференции:

1) в целях, перечисленных в законе (ч. 1 ст. 19) и прошедших процедуру предварительного согласования с антимонопольным органом (ч. 3 ст. 19, ч. 1, 3 ст. 20);

2) в целях, перечисленных в законе (ч. 1 ст. 19) и предоставленной:

а) на основании федерального закона, законов субъектов Российской Федерации о бюджете, нормативных правовых актов органов местного самоуправления о бюджете, содержащих либо устанавливающих порядок определения размера государственной или муниципальной преференции и ее конкретного получателя;

б) путем направления на финансовое обеспечение непредвиденных расходов средств резервных фондов в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации;

в) в размере, не превышающем установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке, если такая преференция предоставляется не чаще чем один раз в год одному лицу (ч. 3 ст. 19);

г) в соответствии с федеральными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, региональными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства и муниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства (ч. 4 ст.19).

Отличием норм Закона о защите конкуренции, регламентирующих предоставление органами публичной власти преимуществ хозяйствующим субъектам от запрещающей нормы Закона РСФСР № 948‑1, является подход законодателя к правовой конструкции указанных норм, а также содержание понятий «преимущество» и «льгота».

В Законе о защите конкуренции:

1) определено понятие государственных или муниципальных преференций (и. 20 ст. 4);

2) дан закрытый перечень действий, которые не являются предоставлением преференции (ч. 4 ст. 19);

3) перечислены конкретные виды целей, в которых может предоставляться такая преференция (ч. 1 ст. 19);

4) установлено общее правило предоставления преференций – соответствие указанным в Законе целям и наличие письменного согласия антимонопольного органа, предварительно полученного органом публичной власти в результате рассмотрения его заявления (ч. 3 ст. 19);

5) указаны особые случаи предоставления преференции, когда согласие антимонопольного органа не требуется, однако цель предоставления преференции должна соответствовать закону (и. 1–4 ч. 3 ст. 19);

6) введен запрет хозяйствующим субъектам – получателям преференции использовать ее в иных целях, чем указано в заявлении о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции (ч. 2 ст. 19);

7) дан закрытый перечень документов и информации, предоставляемой органом публичной власти вместе с заявлением в антимонопольный орган о получении согласия на предоставление преференции (ч. 1 ст. 20);

8) регламентирован порядок рассмотрения заявления и виды принимаемых антимонопольным органом решений (ч. 2, 3 ст. 20);

9) установлена обязанность для органа публичной власти предоставить в месячный срок с даты предоставления преференции документы, подтверждающие соблюдение установленных антимонопольным органом ограничений для предоставления преференции (ч. 4 ст. 20);

10) определены последствия нарушения требований Закона при предоставлении и (или) использовании государственной или муниципальной преференции (ст. 21).

Обязательным условием предоставления государственной или муниципальной преференции хозяйствующему субъекту является соответствие цели предоставления преимущества целям, определенным в ст. 19 Закона о защите конкуренции. Закон определяет закрытый перечень таких целей, которые связаны прежде всего с поддержкой и развитием государством социальной, культурной, инновационной сфер, производства сельскохозяйственной продукции и др. (ч. 1 ст. 19).

Орган публичной власти, который намерен предоставить хозяйствующему субъекту преференцию, соответствующую указанным в Законе целям, делает это без предварительного согласия антимонопольного органа, если такая преференция предоставляется:

1) на основании федерального закона, правового акта Президента Российской Федерации, правового акта Правительства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджете, нормативных правовых актов органов местного самоуправления о бюджете, содержащих либо устанавливающих порядок определения размера государственной или муниципальной преференции и ее конкретного получателя;

2) путем направления на финансовое обеспечение непредвиденных расходов средств резервных фондов в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации;

3) в размере, не превышающем установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке, если такая преференция предоставляется не чаще чем один раз в год одному лицу;

4) в соответствии с федеральными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, региональными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, муниципальными и межмуниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства.

В иных случаях предоставления преференции при соответствии цели ее предоставления целям, перечисленным в Законе, орган публичной власти должен предварительно обратиться в антимонопольный орган с заявлением о даче согласия на ее предоставление. Форму такого заявления, сроки, последовательность действий антимонопольного органа при рассмотрении заявления органа публичной власти определяет административный регламент ФАС России по исполнению государственной функции по рассмотрению заявлений о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции [267]. Полномочие ФАС России издавать акт, определяющий порядок рассмотрения такого заявления, и утверждать его форму закреплено в ч. 1, 3 ст. 20 Закона о защите конкуренции.

Антимонопольный орган контролирует, используется ли преференция в тех целях, которые указаны в заявлении органа публичной власти на получение согласия на предоставление хозяйствующему субъекту преференции. Предметом антимонопольного контроля также является соблюдение порядка предоставления преференций. Если выявлены факты несоответствия использования преференции целям или факты предоставления преференций в нарушение порядка, ФАС России или его территориальный орган согласно ст. 21 Закона о защите конкуренции могут выдать хозяйствующему субъекту, которому предоставлена преференция, а также органу публичной власти, который ее предоставил, два вида предписания (в зависимости от условий предоставления преференции).

Первый – это предписание о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав при условии, что государственная или муниципальная преференция была предоставлена путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав.

Второй – предписание о принятии мер по прекращению использования преимущества хозяйствующим субъектом, получившим государственную или муниципальную преференцию, если государственная или муниципальная преференция была предоставлена в иной форме.

При определении форм преимуществ, получаемых в результате предоставления преференций, необходимо учитывать положения гражданского законодательства, регламентирующие понятие и содержание объектов гражданских прав (гл. 6, 7, 8 ГК РФ), государственной и муниципальной собственности (ст. 214, 215, 216, гл. 19 ГК РФ) и др.

Если орган публичной власти нарушает порядок предоставления государственной или муниципальной преференции, установленный гл. 5 Закона о защите конкуренции, действия этого органа будут квалифицироваться как нарушение запрета, установленного и. 7 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

2. Особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества

Особенностью обязывающих норм антимонопольного законодательства, которые регламентируют заключение договоров в отношении государственного и муниципального имущества, отличающей их от запрещающих норм, адресованных органам, осуществляющим публичные полномочия, является их гражданско‑правовой характер. Указанные нормы включены в ст. 17.1 Закона о защите конкуренции и, являясь императивными, регламентируют гражданско‑правовые отношения. Участниками таких отношений выступают собственники государственного имущества: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, собственники муниципального имущества – муниципальные образования (ч. 1 ст. 17.1), а также лица, которым принадлежат такие вещные права, как право хозяйственного ведения и оперативного управления (ч. 3 ст. 17.1).

Определенные трудности в правоприменительной практике вызывает соотношение положений ст. 17.1 Закона о защите конкуренции с нормами, определяющими сферу его применения. Согласно ч. 1 ст. 3 Закона о защите конкуренции данный базовый закон, входящий в состав антимонопольного законодательства, распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. К участникам таких отношений Закон относит, помимо российских и иностранных юридических лиц, также органы, осуществляющие публичные полномочия. Положения ст. 17.1 Закона о защите конкуренции регламентируют порядок распоряжения публичной собственностью для публично‑правовых образований и лиц, которые наделены вещными и обязательственными правами на нее, т. е. напрямую не связаны с регулированием отношений в сфере защиты конкуренции. Соперничество между потенциальными получателями государственной или муниципальной собственности во временное владение или пользование не тождественно понятию конкуренции, определенному в и. 7 ст. 4 Закона о защите конкуренции. Соперничество на торгах в большинстве случаев происходит не между конкурентами – участниками одного товарного рынка.

Несоблюдение (отсутствие) публичных процедур получения прав владения и (или) пользования государственной или муниципальной собственностью может в отдельных случаях давать конкурентные преимущества некоторым хозяйствующим субъектам и нарушать равные условия осуществления деятельности хозяйствующих субъектов на товарных рынках. Учитывая конструкцию нормы ст. 17.1, распространить ее положения исключительно на случаи, связанные с защитой конкуренции, затруднительно. Структура нормы ст. 17.1 не определяет перечень лиц, которым она адресована, а регулирует правоотношения по распоряжению имуществом, находящимся в государственной и муниципальной собственности, причем имуществом, как находящимся в казне, так и закрепленном на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за юридическими лицами. Третий антимонопольный пакет дополнил ст. 17.1 положениями, регулирующими правоотношения сторон договора аренды государственного, муниципального имущества. Регламентированы ряд прав и обязанностей арендодателей – публичных собственников и арендаторов государственного или муниципального имущества при заключении, исполнении, прекращении договора аренды (ч. 9, 10, 11 ст. 17.1).

Подобное правовое регулирование имущественных отношений свойственно нормам гражданского законодательства. Антимонопольное законодательство, хотя и основывается на ГК РФ, имеет отличную от этого кодифицированного акта сферу применения, связанную с защитой конкуренции. Понимание гражданско‑правовой природы норм ст. 17.1 и регулируемых ими отношений должен обеспечить качественный уровень рассмотрения случаев их несоблюдения и взвешенный подход при решении вопроса о правомерности привлечения к административной ответственности за такие нарушения.

Нормы ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции адресованы публично‑правовым образованиям как публичным собственникам. Они устанавливают правило, согласно которому переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управлении, может быть осуществлен только по результатам торгов (конкурсов, аукционов) на право заключения договоров, предметом которых является передача перечисленных правомочий публичного собственника. Закон о защите конкуренции одновременно содержит закрытый перечень случаев, когда при передаче правомочий владения и (или) пользования публичного собственника не требуется проведение торгов (ч. 2 ст. 17.1).

Таким образом, с учетом и. 4 ст. 214, и. 3 ст. 215 ГК РФ, норма ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции предусматривает обязательное проведение торгов при заключении ряда гражданско‑правовых сделок. Это сделки с государственным имуществом, составляющим казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, а также сделки с муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

Обязанность по соблюдению указанной нормы лежит на публичных собственниках – Российской Федерации, субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях. От их имени права собственника государственного или муниципального имущества осуществляют, как это указано в ст. 125 ГК РФ, соответственно органы государственной власти или местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Закон о защите конкуренции (ч. 1 ст. 17.1) перечисляет несколько видов договоров (однако ими не ограничивается), на основании которых осуществляется переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, находящегося в государственной или муниципальной казне, право на заключение которых хозяйствующие субъекты приобретают по результатам торгов. Это договоры аренды, безвозмездного пользования, доверительного управления имуществом и иные договоры. Содержание прав и обязанностей хозяйствующего субъекта и органа государственной власти, местного самоуправления, представляющего интересы собственника соответственно государственного или муниципального имущества по указанным видам договоров, регламентируют гл. 34, 36 и 53 ГК РФ.

В качестве объекта обязательственного правоотношения, регулируемого нормой ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции, выступает любой вид имущества, принадлежащего Российской Федерации, ее субъектам, муниципальному образованию. Это могут быть движимые и недвижимые вещи, средства соответствующего бюджета, ценные бумаги, имущественные права.

К случаям, когда норма об обязательном проведении торгов не применяется, законодатель отнес предоставление права владения и (или) пользования на государственное или муниципальное имущество:

1) на основании международных договоров Российской Федерации (в том числе межправительственных соглашений), федеральных законов, устанавливающих иной порядок распоряжения этим имуществом, актов Президента Российской Федерации, актов Правительства Российской Федерации, решений суда, вступивших в законную силу;

2) государственным органам, органам местного самоуправления, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации;

3) государственным и муниципальным учреждениям;

4) медицинским организациям, организациям, осуществляющим образовательную деятельность;

5) для размещения сетей связи, объектов почтовой связи;

6) в порядке, установленном для предоставления государственной или муниципальной преференции, и другие случаи, указанные в ч. 1 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции.

Часть 3 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции адресована лицам, которым принадлежат такие вещные права, как хозяйственное ведение и оперативное управление. Эти участники гражданского оборота, так же как и публичные собственники, обязаны соблюдать публичные процедуры при заключении договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества. Однако конструкция нормы ч. 3 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции отличается тем, что законодатель распространил требование ч. 1 ст. 17.1 об обязательности проведения публичных процедур только на конкретные виды государственного или муниципального имущества, закрепленного:

• за государственными или муниципальными унитарными предприятиями;

• государственными или муниципальными автономными учреждениями;

• государственными или муниципальными бюджетными и казенными учреждениями, государственными органами, органами местного самоуправления.

Государственные или муниципальные унитарные предприятия и автономные учреждения должны по результатам торгов заключать договоры, предусматривающие переход прав владения и (или) пользования только в отношении недвижимого имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Государственные или муниципальные бюджетные и казенные учреждения также должны по результатам торгов заключать договоры, предусматривающие переход прав владения и (или) пользования в отношении всех видов имущества, закрепленного за ними на праве оперативного управления.

Кроме того, законодатель установил изъятие из этого правила (ч. 3.1, 3.2 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции).

Указанные положения антимонопольного законодательства необходимо применять одновременно с нормами ст. 216, гл. 19 ГК РФ о вещных правах лиц, не являющихся собственниками государственного и муниципального имущества, и правомочиях публичного собственника в отношении него, а также иными нормами законодательства.

Нормы ст. 17.1 Закона о защите конкуренции об обязательном проведении торгов при передаче прав владения и (или) пользования публичной собственностью, вне зависимости от лица, осуществляющего такую передачу, не распространяются на имущество, распоряжение которым осуществляется в соответствии:

1) с Земельным кодексом Российской Федерации;

2) Водным кодексом Российской Федерации;

3) Лесным кодексом Российской Федерации;

4) законодательством Российской Федерации о недрах;

5) законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях.

Данные исключения установлены в ч. 2 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции.

В отношении случаев передачи прав владения и (или) пользования публичной собственностью органами публичной власти и лицами, которым принадлежат вещные права на такое имущество по результатам проведения торгов, федеральный антимонопольный орган устанавливает:

• порядок проведения конкурсов или аукционов на право заключения соответствующих договоров;

• перечень видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса.

Данное полномочие, закрепленное в ч. 5 ст. 17.1 Закона о защите конкуренции, ФАС России реализовал путем издания приказа от 10.02.2010 № 67[268].

Дата добавления: 2015-03-29