Понятие и предмет научной дисциплины муниципального права

Система муниципального права как отрасли права и научной дисциплины.

Источники муниципального права как отрасли права и научной дисциплины: понятие, виды.

Понятие и предмет муниципального права как отрасли права.

Понятие местного самоуправления. Местное самоуправление и государственная власть.

Муниципальное право, подобно любой другой отрасли права, пред­ставляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений. Известно, что отрасли права различаются прежде всего по предмету ре­гулирования. Поэтому, чтобы сформулировать понятие муниципально­го права, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Это позволит отграничить муниципальное право от других отраслей права и определить, что же обусловливает объ­единение данных отношений в самостоятельный вид, объективно тре­бующий муниципально-правового регулирования.

Своеобразие отношений, регулируемых нормами муниципального права, состоит в том, что они возникают в особой сфере жизни общест­ва — в сфере местного самоуправления. Местное самоуправление явля­ется объективной основой формирования муниципального права.

В связи с этим важно уяснить, что представляет собой местное само­управление, в чем его специфика.

Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспе­чивает самостоятельное решение населением вопросов местного значе­ния, владение, пользование и распоряжение муниципальной собствен­ностью. Местное самоуправление осуществляется населением путем ре­ферендума, выборов, с помощью других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Рос­сийской Федерации в городских, сельских поселениях и в других муни­ципальных образованиях, создаваемых в порядке, установленном за­конодательством. Каждое муниципальное образование имеет необхо­димые для решения вопросов местного значения муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы самоуправления.

Деятельность населения муниципальных образований, формируе­мых им органов местного самоуправления, по самостоятельному реше­нию вопросов местного значения носит публично-властный характер, ибо местное самоуправление — это форма осуществления народом сво­ей власти.

В соответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть через государственные органы (государственная власть), а также через органы местного самоуправления (власть местного самоуправле­ния — муниципальная власть). Кроме того, народ осуществляет свою власть (как государственную, так и муниципальную) непосредственно: через референдумы, выборы и другие формы прямого волеизъявления.

Своеобразие местного самоуправления как формы осуществления власти народа (публичной власти) обусловлено также тем, что органы местного самоуправления согласно ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Однако они могут согласно ст. 132 Конституции РФ наделяться законом отдельными государствен­ными полномочиями.

Таким образом, местное самоуправление (муниципальная власть) и го­сударственная власть — формы единой публичной власти (власти народа) в государстве.

Подобная трактовка понятия местного самоуправления нашла подтверждение в ряде постановлений Конституционного Су­да РФ. Например, согласно постановлению от 15 января 1998 г, № 3-п по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конститу­ции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти и Республике Коми»^[1] указа­ние на то, что органы местного самоуправления являются органами вла­сти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной.

При этом следует иметь в виду, что местное самоуправление — это первичный уровень власти в государстве, наиболее приближенной к на­селению.

Именно на местном, муниципальном уровне право граждан участ­вовать в управлении может быть осуществлено наиболее непосредствен­но. Поэтому одной из особенностей власти местного самоуправления является то, что она согласно Европейской хартии местного самоуправ­ления^[2] обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление.

Местное самоуправление, согласно ст. 1 Федерального закона от 6 ок­тября 2003 г, № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации»^[3] представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, уста­новленных Конституцией Российской Федерации, федеральными закона­ми, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъ­ектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением и (или) через органы местного самоуправления вопросов мест­ного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Новый Закон, сохраняя в принципе прежний подход к определению местного самоуправления (который нашел отражение в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации»)^[4], вносит не­которые уточнения и дополнения в определение местного самоуправле­ния. Он определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, которая согласно Конституции РФ осуществля­ется посредством двух основных ее форм: государственной власти и вла­сти местного самоуправления (муниципальной власти). При этом учи­тывается специфика местного самоуправления, его органов₅ которые не входят в систему государственной власти, являясь муниципальными органами власти, а не государственными органами.

Определяя понятие местного самоуправления, Закон прямо указы­вает, что пределы самостоятельного и под свою ответственность реше­ния населением вопросов местного значения устанавливаются феде­ральным законодательством, и лишь в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом, данные ограничения могут быть установлены и законами субъектов Федерации. Таким образом, пределы самостоя­тельного осуществления населением местного самоуправления не могут устанавливаться по собственному усмотрению субъектов Федерации, что является важной гарантией конституционного права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Местное самоуправление создается и осуществляется прежде всего в целях решения населением непосредственно и (или) через органы ме­стного самоуправления вопросов местного значения.

Вопросы местного значения — это вопросы непосредственного обеспе­чения жизнедеятельности населения муниципального образования, ре­шение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным зако­ном осуществляется муниципальными образованиями самостоятельно.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г., давая перечень этих вопро­сов (всего 30 пунктов), предусмотрел возможность расширения при оп­ределенных условиях указанного перечня муниципальными образова­ниями (ст. 6).

Закон от 6 октября 2003 п допускает, что органы местного само­управления могут решать и иные вопросы (не отнесенные к ведению дру­гих органов публичной власти и не исключенные из их компетенции), но только при наличии в этом случае собственных (муниципальных) ма­териальными финансовых ресурсов. Кроме того, Закон 2003 п устанавли­вает для каждого вида муниципального образования с учетом его статуса свой перечень вопросов местного значения (для городских и сельских по­селений, муниципальных районов, городских округов). Перечень во­просов местного значения для внутригородских муниципальных обра­зований городов федерального значения устанавливается законом указанного субъекта Федерации.

Особенностями организации и осуществления местного самоуправ­ления, муниципальной публичной власти обусловлена специфика муни­ципальных отношений, составляющих предмет муниципального права.

Можно выделить следующие отличительные признаки отношений, со­ставляющих предмет муниципально-правового регулирования.

Во-первых, данные отношения имеют локально-территориальный ха­рактер. Они возникают в основном на местном (муниципальном) тер­риториальном уровне в процессе осуществления местного самоуправле­ния населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований, территории которых устанавливаются в соответствии с законодательством с учетом исторических и иных местных традиций.

Законодательство о местном самоуправлении не устанавливает соподчинённость одних муниципальных образований и их органов другим муниципальным образованиям и их органам: свои полномочия они реа­лизуют самостоятельно. Поэтому, строго говоря, отсутствует вертикаль отношений власти и подчинения в системе местного самоуправления. Каждое муниципальное образование в идеале должно представлять со­бой самоуправляющий территориальный коллектив, самостоятельно решающий отнесенные к его ведению вопросы местного значения. Од­нако это, конечно, не означает, что муниципальное образование полно­стью автономно; оно находится в системе многообразных отношений и взаимосвязей с другими муниципальными образованиями, субъекта­ми Федерации, федеральными органами государственной власти и даже с международными партнерами. Поэтому в систему муниципальных отношений входят и межмуниципальные отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества, и отношения с орга­нами государственной власти (например, когда представительный ор­ган местного самоуправления, реализуя свое право законодательной инициативы, вносит проект закона в законодательный орган субъек­та Федерации, и т. д.), и отношения, связанные с осуществлением меж­дународных и внешнеэкономических связей в соответствии с федераль­ным законом.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает правовые основы тесного взаимодействия органов местного самоуправления муни­ципального района и расположенных в границах его территории городских и сельских поселений. При этом не допускается подчиненность органа ме­стного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу мест­ного самоуправления другого муниципального образования.

Однако, несмотря на указанные особенности системы муниципаль­ных отношений, надо признать, что основной массив муниципальных отношений ограничен границами муниципального образования, обес­печивающего жизнедеятельности населения, решение вопросов местно­го значения на своей территории.

Во-вторых, отношения, составляющие предмет муниципально-право­вого регулирования, имеют комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сфе­рах местной жизни: экономической, бюджетно-финансовой, социаль­но-культурной, охраны общественного порядка и др. Общность данных отношений, обусловливающая их объединение в рамках предмета муни­ципального нрава, определяется природой местного самоуправления.

Суть местного самоуправления — в самостоятельном решении населе­нием вопросов местного значения.

Конституция РФ, гарантируя местное самоуправление, не раскры­вает, какие вопросы следует относить к числу местных. Ответ на этот во­прос имеет принципиальное значение, ибо самостоятельность населе­ния муниципальных образований она связывает именно с решением во­просов местного значения (ст. 130). Круг данных вопросов определяется законодательством о местном самоуправлении и находит свое выраже­ние в уставах муниципальных образований. Вопросы местного значения согласно законодательству о местном самоуправлении затрагивают все основные области жизнедеятельности населения городских, сельских поселений и других муниципальных образований.

Поэтому предмет муниципального права охватывает различные по содержанию и характеру общественные отношения: организационные, управленческие, имущественные, финансовые и т. д. Однако все эти от­ношения объединяет в самостоятельный вид общий признак: они воз­никают в процессе решения населением муниципальных образований вопросов местного значения непосредственно или через органы местно­го самоуправления.

В-третьих, обязательным субъектом муниципально-правовых отно­шений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, т. е, путем референдума, других форм прямого воле­изъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или долж­ностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов.

Таким образом, муниципальное право закрепляет и регулирует обще­ственные отношения, возникающие в процессе организации и осуществле­ния местного самоуправления.

Более полное представление о структуре предмета муниципального права дает выделение в нем следующих групп общественных отношений:

1) отношения, возникающие в процессе организации местного само­управления, формирования и развития его основ. Данная группа отноше­ний включает в себя отношения> связанные:

а) с образованием и преобразованием муниципальных образова­ний, установлением и изменением их границ, выявлением мнения насе­ления по данным вопросам;

б) определением организационной структуры местного самоуправ­ления, принятием и регистрацией уставов муниципальных образова­ний, формированием и организацией работы выборных и иных органов местного самоуправления, избранием (назначением) выборных и иных должностных лиц местного самоуправления, организацией их работы, организацией муниципальной службы;

в) установлением компетенции органов и должностных лиц мест­ного самоуправления, разграничением полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти;

г) организацией межмуниципального сотрудничества (создание объединений муниципальных образований и др.), формированием ор­ганов территориального общественного самоуправления, иных общест­венных структур в системе местного самоуправления;

2) отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения непосредственно населением и (или) органами местного само­управления. Данные отношения весьма многообразны. X ним относятся отношения;

а) связанные с управлением муниципальным имуществом, средст­вами местных бюджетов, установлением местных налогов и сборов;

б) возникающие в процессе реализации полномочий местного са­моуправления по решению вопросов образования, культуры, здраво­охранения, жилищно-коммунального хозяйства, торгового, бытового и иного обслуживания населения, а также строительства, землепользо­вания, транспорта, охраны общественного порядка и иных вопросов, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения муниципаль­ных образований;

в) связанные с социально-экономическим развитием муниципального образования, формированием его материально-технической базы и т. д. Как известно, органы местного самоуправления создают муниципаль­ные предприятия и учреждения, принимают и организуют выполнение планов и программ комплексного социально-экономического разви­тия, осуществляют международные и внешнеэкономические связи в со­ответствии с федеральным законом, предпринимают иные действия, ус­танавливают иные связи и отношения, направленные на обеспечение жизнедеятельности населения муниципальных образований.

Эти отношения дают представление о задачах и целях всей муници­пальной деятельности. Именно в зависимости от того, как решаются указанные вопросы, оценивается деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления. Законодательство устанавливает не толь­ко систему гарантий муниципальной деятельности по решению вопро­сов местного значения, но и основания, формы ответственности орга­нов и должностных лиц перед населением, государством, физическими и юридическими лицами, реализация которых приводит к возникнове­нию муниципальных отношений.

Осуществляя задачи и функции местного самоуправления, выбор­ные и другие муниципальные органы взаимодействуют между собой, с предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территории муниципального образования, с государственными органа­ми, общественными объединениями, гражданами. Возникающие в про­цессе взаимодействия общественные отношения регулируются норма­ми муниципального права, поскольку одной из сторон этих отношений выступают орган местного самоуправления, выборное должностное ли­цо местного самоуправления, осуществляющие полномочия по реше­нию вопросов местного значения.

К указанной группе отношений примыкают отношения, связанные с решением органами местного самоуправления иных вопросов (т. е. не включаемых Конституцией РФ, Федеральным законом в перечень во­просов местного значения), но не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции феде­ральными законами и законами субъектов Федерации (при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов).

Данные отношения могут быть обусловлены необходимостью учи­тывать особенности муниципального образования, состав его террито­рии, населения, исторические и иные местные традиции. Связанные с этими отношениями вопросы, строго говоря, не относятся к вопросам местного значения, которые устанавливаются Конституцией РФ и Фе­деральным законом об общих принципах организации местного само­управления. Однако эти вопросы принимаются к рассмотрению органа­ми местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом, решаются органами местного самоуправления самостоятельно (с использованием собственных муниципальных ресурсов), и поэтому они тесно примыкают к вопросам местного значения;

3) отношения, связанные с реализацией органами местного само­управления отдельных государственных полномочий. Данные полномочия в соответствии с Конституцией РФ могут передаваться органам местно­го самоуправления только законом; одновременно должны передавать­ся и необходимые для реализации этих полномочий материальные и фи­нансовые ресурсы. Государственные органы осуществляют контроль за реализацией переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Таким образом, передача и осуществление данных полномочий порождают отношения, связанные с их финансированием и матери­альным обеспечением, а также осуществлением государственного кон­троля за реализацией делегированных полномочий. Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» достаточно подробно регулирует отношения, связанные с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (гл. 4)₃ с их финансированием и кон­тролем (ст. 63 и др.).

Данная хруп па отношений связана не с решением непосредственно вопросов местного значения, а с участием органов местного самоуправления в осуществлении государственной политики на местном уровне. Это осуществляется путем реализации отдельных государственных пол­номочий, которые имеют важное значение для обеспечения жизнедея­тельности населения, создания нормальных условий для деятельности граждан и их объединений (например, в области регистрации актов гра­жданского состояния, в области природоохранной деятельности и др.).

Особенности предмета муниципально-правового регулирования обу­словливают комплексный характер муниципального права как отрасли права.

Многие нормы муниципального права, регулирующие на местном уровне имущественные, финансовые, земельные и другие отношения, являются одновременно нормами гражданского, финансового, земель­ного и других отраслей права. Каждая отрасль права имеет такие «погра­ничные» зоны тесного взаимодействия с другими отраслями права. Одна­ко в муниципальном праве в силу специфики его предмета доля правовые норм, которые имеют как бы два адреса «прописки», весьма значительна.

Муниципальное право — новая отрасль российского права, находящаяся в процессе своего становления и развития. Ее формирование связано с ре­формированием местной власти, начало которому было положено в 1990—1991 гг., когда были приняты Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г «О местном самоуправлении в РСФСР».

В советский период местные органы власти (местные Советы и их исполнительные комитеты) являлись по своей природе государствен­ными органами, входящими в единую систему государственной вла­сти. Они функционировали на основе единых для всех государствен­ных органов власти принципах. Поэтому не было необходимости в формировании специальной отрасли права, которая имела бы своим предметом исключительно местные органы государственной власти: отношения, связанные с организацией и деятельностью местных орга­нов государственной власти, в тот период регулировали такие отрасли права, как государственное (конституционное) право, административ­ное право, а также другие отрасли права. И лишь становление и развитие местного самоуправления, занимающего особое место в общей системе управления государственными и общественными делами, обусловило потребность в специальной отрасли права, регулирующей отношения в сфере местного самоуправления.

Формирование новой отрасли права поставило вопрос о ее наимено­вании. В связи с этим предлагались различные термины: «право местно­го самоуправления», «самоуправленческое право» и др. Однако наи­большее распространение получило понятие «муниципальное право*, которое сегодня является общепринятым. Термин «муниципальный» используется Конституцией РФ, закрепляющей в качестве одной из форм собственности муниципальную собственность, а также феде­ральными законами, законами субъектов Федерации при регулирова­нии местного самоуправления.

При этом следует учитывать, что термины «муниципальный» и «ме­стный» и словосочетания с этими терминами являются согласно Феде­ральному закону *06 общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» равнозначными. Они применя­ются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением мест­ного самоуправления. Поэтому имеются все основания именовать но­вую отрасль российского прала муниципальным правом, которое по су­ществу является правом местного самоуправления.

Таким образом, муниципальное право Российской Федерации — это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность право­вых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возни­кающие в процессе организации местного самоуправления и решения насе­лением муниципальных образований непосредственно) через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочии, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Местное самоуправление и государственная власть:

Местное самоуправление занимает особое место в общей системе управления государством. Оно осуществляет связь между государством и населением и обладает всеми признаками власти (прежде всего главным - обязательностью его решений для населения, проживающего на территории муниципального образования). Осуществление МСУ обеспечивается посредством реализации функций муниципального управления. Государственное и муниципальное управления различаются не только тем, что осуществляются на разных уровнях организации власти, но также отличаются по целям, задачам, субъектам и объектам управления, реализуемым функциям, полномочиям и управленческим технологиям и процедурам. Местная (муниципальная) власть и государственная власть, а значит и муниципальное и государственное управление тесно взаимосвязаны: у них один источник власти - народ, они выполняют общую для; всех функцию - обеспечивай нормальные условия жизнедеятельности граждан, призваны защищать их права, свободы и законные интересы.

Муниципальное управление активно взаимодействует государственным управлением по вопросам, сочетающим триединый интерес: государства в целом, его отдельного региона (субъекта федерации), конкретного местного сообщества.

Механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов - система отношений органов власти в процессе совместно решения вопросов, представляющих общий интерес, без передачи друг другу полномочий. Деятельность органов государственной власти и органов МСУ строится на принципах взаимодействия: законности; добровольности; учета совместных интересов и взаимной ответственности; сохранения независимости муниципальной власти.

Взаимодействие органов государственного и муниципального управления при решении вопросов, имеющих взаимный интерес, а также принимаемые при этом правовые акты должны основываться на соблюдении требований федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, уставов муниципальных произвольных действий их участников. При заключении договоров и соглашений должна быть соблюдена добровольность. В договорах и соглашениях, определяющих взаимные права и обязанности государственных и муниципальных органов, должны быть учтены законные интересы и права каждого из участников, а также юридическая ответственность сторон за неисполнение обязательств. Акты о совместном решении вопросов органами государственной власти и органами МСУ не могут ограничивать гарантированную Конституцией РФ и федеральными законами самостоятельность МСУ и нарушать уставы и положения муниципальных образований.

Основными формами взаимоотношений государственных и муниципальных органов власти, осуществляемых без взаимной передачи полномочий друг другу, являются договоры и соглашения, а также совместное создание государственно-муниципальных организаций, выполняющих общие задачи и функции.

Для организации постоянного взаимодействия и решения отдельных вопросов, а также для разработки условий заключаемых договоров соглашений органы государственной власти и органы МСУ создают совместные координационные, консультативные, совещательные и иные постоянно или временно действующие рабочие группы, решения которых носят рекомендательный характер.

При осуществлении совместной деятельности путем создание государственно-муниципальных организаций органы государственной и муниципальной власти создают наблюдательные советы и иные централизованные учреждения, компетенция которых определяется уставами этих организаций. Взаимодействие органов государственной и муниципальной власти по вопросам, представляющим взаимный интерес или имеющим значение для населения субъекта Российской Федерации и отдельных муниципальных образований, определяется такими направлениями, как:

разработка и реализация долгосрочных программ и планов социально-экономического развития территорий;

выполнение задач и функций, отнесенных федеральным законодательством к совместному ведению государственных (региональных и муниципальных органов);

координация усилий для выполнения задач, имеющих большое значение для населения субъекта федерации и муниципальных образований (укрепление общественного порядка, социальная помощь, занятость населения, здравоохранение, охрана природы, реформирование экономики, выравнивание социально-экономического положения и др.);

обеспечение внутреннего разделения труда и специализации муниципальных образований, налаживание кооперации между субъектами хозяйствования;

создание условий для структурной перестройки муниципального хозяйства;

формирование нормативно-правовой базы для решения вопросов МСУ и его реформирования в новых условиях;

создание совместных государственно-муниципальных организаций.

Указанные направления взаимодействия государственных и муниципальных органов власти должны обеспечивать развитие территории как единого социально-экономического комплекса.

Конституция РФ, глава 8:

Глава 8. Местное самоуправление

Статья 130

1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Статья 131

1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Статья 132

1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Статья 133

Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Система муниципального права как отрасли права и научной дисциплины:

Муниципальное право, как отрасль права имеет свою систему, в ко­торой выделяются комплексы однородных норм, регулирующих определенные группы общественных отношений, входящих в его предмет.

Система муниципального права основывается на логическом, последо­вательном разделении норм муниципального права и их объединений в однородные правовые комплексы (институты) с учетом содержания и характера регулируемых ими отношений в сфере местного самоуправ­ления.

При этом система муниципального права отражает взаимосвязь и взаимообусловленность правового регулирования вопросов мест­ного самоуправления как целостного социального явления. Поэтому система муниципального права имеет объективную основу: ее по­строение обусловлено не только структурой Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации»_, но и потребностями практики развития местного самоуправления, которая влияет на формирование институтов муни­ципального права, помогает определить их роль в местном само­управлении.

Следовательно, под системой муниципального права понимаемся объ­единение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые инсти­туты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений.

Ее первым элементом являются муниципально-правовые нормы, за­крепляющие положение местного самоуправления в системе народо­властия, определяющие его роль в развитии демократических начал в управлении обществом и государством. К этой группе относятся нормы, содержащие определения основных понятий и терминов, используемых за­конодательством о местном самоуправлении, таких, как «местное само­управление», «муниципальное образование», «вопросы местного значения», «местный референдум», «органы местного самоуправления», «должност­ное лицо местного самоуправления» и др. В эту же группу входах нормы, закрепляющие основные принципы и функции местного самоуправле­ния.

Местное самоуправление как форма организации власти на местном уровне характеризуется тесным взаимодействием и взаимопроникнове­нием форм прямой и представительной демократии. Нормы муници­пального права, относящиеся к данной группе, закрепляют формы не­посредственного волеизъявления населения муниципальных образова­ний, институты представительной демократии и системе местного самоуправления, другие элементы этой системы.

Второй элемент системы муниципального права составляют нормы, закрепляющие основы деятельности местного самоуправления; терри­ториальные, организационные, финансово-экономические. Они опре­деляют порядок создания, объединения, преобразования или упраздне­ния муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований, а также закрепляют принципы организации местного самоуправления, основы взаимоотношений выборных и других органов местного самоуправления условия и порядок прохождения муници­пальной службы, статус муниципального служащего.

Важнейшим условием самостоятельности местного самоуправления являются финансово-экономические основы деятельности населения муниципальных образований. Нормы муниципального права закрепля­ют порядок формирования муниципальной собственности, ее состав, а также устанавливают основы финансовой самостоятельности местно­го самоуправления.

Третьим элементом системы муниципального права выступает группа норм, закрепляющих предметы ведения и полномочия местного само­управления, Данные нормы устанавливают собственные полномочия местного самоуправления, а также отдельные государственные полно­мочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Относящиеся к этой группе нормы регулируют принципы определения компетенции органов местного самоуправления, отношения, которые возникают в процессе реализации полномочий местного самоуправле­ния в различных сферах местной жизни.

Четвертый элемент системы муниципального права — группа норм, устанавливающих гарантии местного самоуправления. Они закрепляют систему гарантий, обеспечивающих организационную и финансовую самостоятельность местного самоуправления, а также судебную и дру­гие правовые формы защиты местного самоуправления.

Сущность местного самоуправления — в самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения. Поэтому пятый элемент системы муниципального права составляют нормы, устанавливающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправле­ния. Эти нормы определяют формы, порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населени­ем муниципального образования, перед государством, а также перед фи­зическими и юридическими лицами.

Таким образом, система муниципального права включает следую­щие структурные части;

1) местное самоуправление в системе народовластия;

2) основы местного самоуправления: территориальная, организа­ционная и экономическая;

3) предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

4) гарантии местного самоуправления;

5) ответственность органов местного самоуправления и должност­ных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью.

Термин «муниципальное право Российской Федерации», как уже го­ворилось, используется для названия не только соответствующей отрас­ли права, но и научной дисциплины, имеющей своим предметом изуче­ние муниципального права как отрасли права,

Если муниципальное право — отрасль российского права — имеет своей задачей регулирование общественных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности местного самоуправления, то задачей научной дисциплины является раскрытие сущности местного самоуправления, его своеобразия как формы организации власти наро­да, содержания муниципальных отношений.

Одна из важных проблем организации и деятельности местного са­моуправления касается соотношения власти местного самоуправления (муниципальной власти) и государственной власти. Местное само­управление и государственная власть в Российской Федерации тесно взаимосвязаны — у них единый источник: власть народа. Однако это разные формы осуществления народовластия.

Научная дисциплина муниципального права рассматривает местное самоуправление как форму не только гражданской самостоятельности и активности, по и осуществления публичной власти, публично-властной деятельности наряду с ее государственной формой реализации. Она раскрывает содержание принципов, лежащих в основе организации ме­стного самоуправления в городских, сельских поселениях и в других му­ниципальных образованиях. В ее предмет входят также вопросы о правовой, территориальной, организационной и финансово-экономиче­ской основах местного самоуправления, его функциях и предметах ведения.

Научная дисциплина муниципального права анализирует полномо­чия органов местного самоуправления и практику их реализации. Она выявляет и изучает общие закономерности муниципально-правового регулирования общественных отношений, обобщает практику приме­нения норм муниципального права, практику деятельности муници­пальных органов и на этой основе разрабатывает научно обоснованные рекомендации в целях повышения эффективности деятельности орга­нов местного самоуправления и муниципально-правового регулирова­ния. Ее задачей является изучение условий и средств, обеспечивающих самостоятельность муниципальных образований, их органов в решении вопросов местного значения, а также ответственность муниципальных органов и должностных лиц местного самоуправления перед населени­ем, государством, физическими и юридическими лицами.

Муниципальная деятельность охватывает по существу все сферы ме­стной жизни и в силу этого носит комплексный характер. Научная дис­циплина муниципального права изучает и раскрывает взаимодействие норм муниципального права с нормами других отраслей права, тесно взаимосвязанных с муниципальным правом.

Предмет научной дисциплины муниципального права составляют не только нормы муниципального права и регулируемые ими общест­венные отношения, существующие в данное время, но и практика пра­вового регулирования организации и деятельности местной власти на предыдущих этапах развития российской государственности. Научная дисциплина муниципального права изучает формы организации мест­ной власти и их правовое регулирование, взятые в развитии.

При изучении муниципального права научная дисциплина обраща­ется к зарубежному муниципальному опыту. Россия входит в Совет Европы, в рамках которого действует Европейская хартияместного самоуправления, отражающая западный опыт правового регулирова­ния местного самоуправления. Изучение зарубежного опыта местного самоуправления имеет важное значение для становления и развития му­ниципального права в нашей стране.

Научная дисциплине муниципального права изучает нормы муни­ципального права и регулируемые ими общественные отношения, ис­пользуя при этом научные методы: исторический, сравнительно-правовой, статистический, конкретно-социологический и др.

Таким образом, научная дисциплина муниципального права — это со­вокупность знаний, идей, теорий о местном самоуправлении, о формах и практике его осуществления и правового регулирования.

Дата добавления: 2015-04-23