Территориальная автономия, ее типы и разновидности

Территориальная автономия обычно бывает национально-территориальной или культурно-национальную. Территориальная (этнотерриториальная) автономия образуется только в случае компактного расселения этнических групп или иных групп, отличающихся другими особенностями. Создаются автономные области, округа, районы, иные автономии, часто имеющие официально лишь географические названия (например, Азорские острова в Португалии), иногда включающие в название наименование национальности (Иракский Курдистан), а в отдельных случаях — и определение автономии (Автономная Республика Крым).

В зависимости от объема полномочий существуют две формы национально-территориальной (этнотерриториальной) автономии:

политическая (ее часто называют еще государственной, законодательной);

административная.

Политическая автономия имеет некоторые признаки государственности. Она (ее органы) обладает правом законодательства по местным вопросам (перечень этих полномочий указан в конституции, например в Италии, или определяется специальным законом. Например, в Ираке — законом об Иракском Курдистане 1974 г. Иногда ей принадлежит также право участия в решении некоторых общегосударственных вопросов, в том числе при переговорах о международных соглашениях, если они затрагивают вопросы автономных образований, как это имеет место в Португалии (Азорские острова и некоторые другие автономные образования Португалии).

Для политической автономии характерно наличие местного парламент, иногда двухпалатного. Законы, принимаемые им, не должны противоречить интересам государства и его составных частей. Такие законы обычно могут издаваться по вопросам организации административных учреждений, подчиненных данному автономному образованию, административно-территориального деления автономии, местной полиции, рынков, санитарии, ремесленного обучения, дорожной сети, сельского хозяйства и др. Политическая автономия образует свой орган местной исполнительной власти. Это может быть коллегия, избранная законодательным собранием (советом) автономии, а может быть и его председатель, выступающий как глава исполнительных служб. В отличие от субъектов федерации, которые имеют иногда свою судебную систему вплоть до верховных судов (например, в США), автономные образования своих судов не имеют. В государстве существует единая судебная система, и суды, расположенные на территории политической автономии, входят в нее. В очень редких случаях политическое автономное образование имеет свое гражданство и свою конституцию. Гражданин автономии одновременно является гражданином государства, а если автономия входит в состав субъекта федерации — еще и гражданство этого субъекта. Ныне свою конституцию имеет Автономная Республика Крым на Украине, но собственного гражданства она не имеет.

Различные формы политической автономии существуют во многих странах. Это Северная Ирландия в Великобритании (правда, более четверти века в ней существует прямое правление Лондона, а местный парламент распущен из-за жестоких столкновений между католиками и протестантами), Аландские острова в Финляндии, населенные преимущественно шведами, Гренландия в Дании (Гренландия пользуется значительной самостоятельностью: хотя Дания является членом Европейского союза, гренландцы на референдуме отказались от участия в нем), Корсика во Франции и др. По конституции Азербайджана 1995 г. Нахичевань — это автономное государство.

Административная автономия не обладает правом издавать свои местные законы, хотя ее представительные органы издают нормативные акты в пределах ее полномочий. Однако по сравнению с обычными административными единицами, которые тоже издают нормативные акты местного значения, административная автономия обладает некоторыми дополнительными правами. В районах административной автономии в судопроизводстве может применяться местный язык, учитываются обычаи населения, на местном языке издаются газеты, осуществляются радиопередачи, он используется для обучения в школах. Кроме того, государственный аппарат комплектуется из лиц, знающих местный язык, коренным жителям отдается предпочтение при формировании местного управленческого аппарата.

Больше всего автономных образований в Китае (более сотни). В этой стране есть три ступени автономии: автономные районы, являющиеся наиболее крупными автономными образованиями (в том числе крупнейший из них Тибет), автономные округа (среднее звено) и автономные уезды (низовое звено).

Наряду с двумя формами территориальной автономии в некоторых странах используется культурно-национальная автономия. Она применяется там, где национальности, этнические группы живут не компактно, а разрозненно, вперемежку с представителями других этнических групп. В этом случае национальности создают свои организации и выборные органы, которые занимаются преимущественно вопросами языка и культуры, иногда посылают представителя данной этнической группы в парламент (с правом совещательного голоса), имеют представителя (или избранный этнической группой совет) при правительстве государства. С ними консультируются при решении вопросов языка, быта, культуры. Эта форма используется в Австрии в отношении венгров, словенов, хорватов, чехов и некоторых других разрозненно живущих национальностей, в Венгрии в отношении представителей более 10 различных национальных групп, в Скандинавских странах (Финляндии, Швеции, Норвегии) в отношении прежде всего саамов. Саамы создают свои выборные советы, которые часто называют саамскими парламентами. Есть и межгосударственный совет саамов, он не столько занимается вопросами языка и культуры, сколько регулирует оленеводство (определяет районы и периодичность выпасов и т.д.).

В некоторых странах существуют своеобразные полуавтономные образования. К их числу относятся так называемые исторические единицы Великобритании — Шотландия и Уэльс. В главных городах этих единиц страны есть свои ведомства, в правительство Великобритании входят министры по делам Шотландии и Уэльса (а также Северной Ирландии, которая является автономией), но предложение об автономии Шотландии и Уэльса было отвергнуто на референдуме их избирателями. В отдельных странах Африки есть межгосударственная “кочевая автономия” для туарегов — кочевых племен, определены границы их сезонных миграций, охватывающих разные государства.

В целом необходимо отметить возрастание числа разных форм автономии, ее разнообразие, увеличивается численность автономных образований в мире. Вместе с тем есть и конституционные запреты создавать автономные образования. Конституция Болгарии 1991 г. запрещает создавать территориальную автономию в стране исходя из того, что ей достаточно местного самоуправления.

Федерации и конфедерации, их типы и разновидности.

Во-первых, федерации делятся на конституционные и договорные. Практи­чески идентичным является деление федераций на центробежные и центростреми­тельные. В обоих случаях речь идет о генезисе федерации как основном признаке.

Договорные, или центростремительные, федерации создаются преимущест­венно снизу, на основе договорных отношений между политиями. Отличительным признаком является учредительный договор между региональными сообществами. Как показывает политико-исторический анализ, договорные формы федера­лизма были хорошо выражены в Швейцарии и США. Примером договорной федерации следует считать и ОАЭ.

Конституционные, или центробежные, федерации создаются сверху, в резуль­тате конституционной реорганизации территории и изменения модели территори­ально-государственного строительства.

Конституционные федерации могут не считаться классическими с точки зре­ния глубины их истории, но в то же время становятся наиболее распространенным типом. Их появление соответствует современным тенденциям децентрализации в унитарных государствах.

Четко отделить два типа федераций на самом деле невозможно, и можно го­ворить о переходных типах конституционно-договорных федераций. Например, феде­рации могут формироваться на договорных началах, а потом их могут воссоздать или преобразовать с помощью конституционной реорганизации и, возможно, с но­выми межрегиональными границами (Германия, Австрия). В конституционных федерациях могут использоваться договорные формы, но договорные отношения меж­ду центром и регионами (или между отдельными регионами) не обязательно носят характер учредительного договора, создающего федерацию. Даже США не являются чистым примером договорной федерации, поскольку договорной принцип в пол­ной мере относится только к 13 первоначальным штатам.

Во-вторых, федерации делятся на этнические, территориальные и смешан­ные. Отличительным признаком является использование структуры этнических аре­алов при формировании субъектов федерации.

• В этнических федерациях субъектами обычно становятся крупные этно­лингвистические ареалы.

• В территориальных федерациях регионы или вообще не отличаются по этническим параметрам (если государство является мононациональным), или же этнические границы сознательно не используются.

• Смешанный тип относится к тем федерациям, где есть субъекты федера­ции, выделенные как на этнической, так и на территориальной основе.

Классическими примерами этнических федераций являются Индия, Паки­стан, Эфиопия, Нигерия, Бельгия, Босния и Герцеговина, Сербия и Черного­рия.

Территориальных федераций в мире гораздо больше. Практически все пост­колониальные федерации делятся на субъекты, восходящие к колониальным про­винциям, а не этническим ареалам. К федерациям этого типа относятся США, Ар­гентина, Мексика, Венесуэла, Бразилия, Австралия. Также к их числу можно отне­сти Германию и Австрию, Малайзию и ОАЭ, Микронезию, Коморские острова, Сент-Китгс и Невис.

В то же время говорить о чисто территориальной федерации можно только в мононациональных государствах, таких, как Германия или Австрия. Серьезные эле­менты этнокультурных различий между регионами есть в США (афроамерикан­ское, латинское и пр. население). В Мексике есть штаты с преобладанием индей­цев. Этнические различия между регионами прослеживаются в Малайзии (китай­цы, народы Калимантана и др.).

В этой связи целесообразно разделить территориальные федерации на моно­этнические, где этнический принцип невозможен в принципе, и полиэтнические, где он возможен, но практически не используется.

Смешанный тип федерации связан с теми федерациями, где различные эт­нические группы могут иметь от одного до множества субъектов федерации. Яркий пример — Канада, где есть франкоязычный Квебек^[1], эскимосский Нунавут и боль­шая группа англоязычных провинций. Аналогично в Швейцарии есть большинство из германоязычных кантонов, большая группа франкоязычных кантонов, один итало-язычный кантон и ряд смешанных франко-германских кантонов. К разряду сме­шанных федераций могут быть причислены Ирак и Судан — федерации, находя­щиеся в процессе становления.

В-третьих, федерации можно классифицировать по степени дробности их политико-административной структуры.

Двухсубъектные федерации являются наименее устойчивыми, поскольку ка­ждый из субъектов по своему формату оказывается близок к формату независимого государства. Нередко сепаратизм усиливается в меньшем по размерам субъекте, ко­торый считает, что в случае обретения независимости сможет активнее развиваться. В настоящее время такими федерациями являются Сент-Киттс и Невис, Танзания, Босния и Герцеговина, Сербия и Черногория. Пакистан и Чехословакия не смогли долго существовать в таком формате и распались, а Камерун и Эфиопия перешли в свое время от двухсубъектности к унитаризму. Двухсубъектная Сербия и Черно­гория также весьма неустойчива.

Бельгия и Коморские острова (по три субъекта), Пакистан и Микронезия (по четыре).

Большинство федераций относится к числу полисубъектных. Здесь риски распада ниже, поскольку субъекты федерации обычно невелики и прочнее связаны друг с другом. Менее 10 субъектов федерации насчитывается в Австралии, Австрии, ОАЭ и Эфиопии, в Канаде их 11 (плюс две территории), в Малайзии — 13, в Герма­нии — 16. Латиноамериканские федерации являются достаточно дробными: 22 штата в Венесуэле, 23 провинции в Аргентине, 26 штатов в Бразилии и 31 штат в Мексике. В составе Швейцарии — 23 кантона, в Судане — 26 штатов, в Индии — 28, в Ниге­рии — 36. Наибольшее число субъектов федерации (кроме России) насчитывается в США — 50 штатов.

Федерация не является единственным возможным случаем реализации фе­деративных отношений в государственном устройстве. Д. Элейзер считает феде­рализм родовым понятием, включая в него не только федерации, т.е. государства, выделяемые по указанным выше признакам. Наряду с федерациями Д. Элейзер оп­ределяет следующие формы реализации принципа федеративных отношений в от­ношениях между регионами и (или) государствами.

• Конфедерация (тесный, официально оформленный с помощью договора союз независимых государств, сохраняющих при этом свой суверенитет и верхо­венство своей юрисдикции).

• Федератизм (наличие государственных образований, обладающих автоно­мией, аналогичной той, которая есть у субъектов федерации, но не имеющих права на полноценное участие в процессе принятия общенациональных решений).

• Ассоциированная государственность (независимое, международно-признан­ное государство, находящееся в официально подтвержденной ассоциации с более крупным государством, что обычно подразумевает выполнение более крупным госу­дарством определенных полномочий в отношении ассоциированного государства — оборона, единое гражданство и пр.; такие государства с полным основанием можно называть сателлитами).

Разновидности конфедерации:

♦ Уния. Она возможна на уровне как межгосударственных, так и внутри­государственных отношений. В первом случае уния понимается как форма союза между государствами, не предполагающая создание конфедерации и ограниченная договоренностями о тесном взаимодействии по отдельным во­просам, таким, как внешняя политика, международные экономические отно­шения и др. Обычно подразумевается вхождение в унию двух государств или очень ограниченного их числа. Возможно наличие в рамках унии общих органов власти.

♦ Лига (форма межгосударственного союза, созданного для решения оп­ределенных общих задач (например, оборона) или на основе историко-географической и (или) этнокультурной общности; обычно в состав лиги входит значительное число государств, возможно и не один десяток).

♦ Кондоминиум (совместное владение двумя и более государствами од­ной территорией)³⁰.

Дата добавления: 2015-04-24