Право как средство институционализации переходного государства

Таким образом, если тенденция к централизации государственной власти окажется решающей, переходным процессам угрожает более или менее длительный перерыв стагнации, который, в свою очередь, чреват опасностью невозобновления перехода.

Приходится учитывать и то обстоятельство, что именно государству в экстремальных условиях перехода принадлежит доминирующая роль в политическом развитии страны как мощному интегрирующему элементу многоукладного, нестабильного, зачастую многонационального общества.

Авторитарная тенденция в развитии переходных процессов проявляет себя также в делегировании парламентом части своих законодательных прав исполнительным органам государства. В силу того, что парламент просто не успевает в своей законодательной деятельности за ходом быстротекущих событий, президентское и правительственное нормотворчество начинает в этот период играть решающую роль в формировании правовой системы государства. Тем самым, исполнительная власть реализует возможность обойти всякую оппозицию в парламенте, не откладывая проведение важнейших преобразований (вскоре это оборачивается труднопреодолимыми противоречиями в действующем законодательстве). Во избежание многих негативных последствий делегированное нормотворчество не должно нарушать два важных условия: 1) соблюдение принципа верховенства закона и подзаконности актов исполнительной власти; 2) за нормотворческой деятельностью президента и правительства должен осуществляться эффективный судебный контроль. Пока же говорить о полноценной судебной власти в России рано. История с созданием и функционированием конституционного суда в этом плане весьма показательна. При всех очевидных плюсах нового судебного органа, по меткому выражению Н.В. Варламовой, "в итоге общество получило не независимую судебную власть, способную удержать конфликт законодателей и правительства в правовых рамках, а просто "третью власть", которая, не слишком дорожа своей независимостью, принимает ту или другую сторону и тем самым усиливает политическую нестабильность". Важно оговорить одно обязательное условие для подлинной независимости судебной власти – наличие гражданского общества.

Период с 1992 по 1994 гг. в нашей стране связан с активной практикой издания Указов Президента РФ, нередко подменяющих законодательные функции российского парламента. Достаточно вспомнить Указ № 1226 от 14.06.94 г. "О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности"[45]. Здесь напрашивается вывод о том, что российский государственный режим вряд ли возможно признать авторитарным, ведь и названный Указ и целый ряд других (например, "О борьбе с коррупцией", "О декларировании доходов должностными лицами") так и остались неисполненными, что для авторитарного режима не характерно.

В пользу наличествования авторитарной тенденции в развитии переходного российского государства говорят заметная персонализация власти и возрастание субъективного фактора в осуществлении официального политического курса.

Персонализм переходной власти связан прежде всего с фигурой Президента страны. Персонализированные режимы вообще характерны преимущественно для президентских форм правления[46].

Не потому ли политическая оппозиция стремится завоевать президентский пост, что позволило бы ей направить страну по иному пути развития. В 1993 г. попытки изъятия главы о президенте из Конституции Мордовии преследовали цель передать полноту реальной власти парламенту республики, чтобы позднее повторить данный сценарий в пределах всего государства.

Персонализм государственной власти проявляет себя и в условиях совмещения президентом поста главы государства с другими высшими государственными должностями (например, в 1991-начале 1992 гг. Президент России занимал одновременно должность главы Правительства).

В условиях персонализации государственной власти межличностные связи заменяют собой институциональные, управленческие отношения. Отсюда критерием к подбору "команды реформаторов" служит протекционизм. Аппаратные механизмы формирования государственной службы подменяют собой правовые. С учетом недавнего опыта государственного строительства России, отмеченные тенденции проявились в частой смене состава правительства, в подборе представителей Президента. Выборность при этом принимает ограниченный характер. Основными методами формирования аппарата государственной власти становятся назначение, кооптация и делегирование. На первом этапе российских преобразований и вплоть до принятия новой Конституции в 1993 г. главы областных и краевых администраций назначались самим Президентом России[47].

Поскольку назначаемые лица также имели широкие полномочия можно констатировать, что мы имеем дело с типичной централизацией государства на первоначальном этапе переходного периода. Растет автономия верхушечных субъектов государственной власти. В механизме государства преобладают единоличные, а не коллегиальные органы. Данная тенденция захватывает даже судебную систему, где теперь принято преимущественно единоличное рассмотрение дел (ст. 6 ГПК РФ). Отдельные звенья механизма государства стали выступать обособленно от прочих и со временем превратились в доминирующую силу (например, силовые ведомства, Президент, Правительство, институт Государственного секретаря, Совет безопасности и некоторые другие). Имеет место явный перенос высших полномочий по принятию ключевых государственных решений на те органы власти, в которых процесс выработки решений не был подконтролен представительным органам и скрыт от общественного мнения.

В условиях централизации власти правительство не может иметь коалиционный характер, поэтому представителей оппозиции не приглашают на решающие должности в Правительстве, предлагая лишь министерские посты в социальной сфере. "В переходный период Правительство стремится быть сильнее оппозиции", - отмечал А. Лейпхарт[48]. Значительную роль начинают играть государственные органы, традиционно строящиеся на принципах строгой централизации и единоначалия, вне зависимости от местных влияний – армия, прокуратура и т.п.

Происходит неизбежная политизация вооруженных сил и правоохранительных органов государства, которая до определенной степени поддерживается государством. Несмотря на законодательные запреты для сотрудников правоохранительных органов вступать в какие бы то ни было политические партии и руководствоваться в своей служебной деятельности решениями этих организаций и массовых общественных движений[49], все они должны иметь ввиду некую общую норму. Практика переходных государств развеяла миф о политической нейтральности армии, которая при каждой очередной попытке государственного переворота осуществляет ярко выраженную внутреннюю функцию.

Институт местного самоуправления трудно сочетается с централизацией государства. Выборность местных органов власти, непризнание Конституцией России за ними статуса органов государственной власти[50] не противоречат выше сформулированному положению. Согласно действующему Закону РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" глава городской местной администрации одновременно является председателем муниципального представительного собрания (думы), и главой местного самоуправления, т.е. формально возглавляет все органы территориального общественного самоуправления граждан (сходы, советы улиц, домовые комитеты и проч.). Если учесть, что в большом количестве муниципальных образований Российской Федерации в силу их территориальных масштабов население не имеет возможности даже собраться в одном месте, чтобы решить сообща вопросы местного значения, (и поэтому основной круг вопросов решается помимо населения местными органами власти), то становятся очевидными значительные прерогативы этой власти. Если данную модель перенести на уровень субъекта Российской Федерации, то подобные прерогативы означали бы совмещение в руках главы администрации полномочий в сферах исполнительной и одновременно представительной ветвей власти плюс формальное главенство над общественными организациями региона. Конечно, допущенное сравнение условно в силу разницы величин территорий этих уровней власти и различного объема полномочий, однако сравнительный метод позволяет в данном случае установить специфику характера местной власти в контексте общего стремления государства к централизации в переходный период.

Централизация как выражение авторитарных тенденций переходной власти приводит к разного рода бюрократическим деформациям: отсутствию гласности, разбуханию государственного аппарата, поглощению им огромных средств (о чем свидетельствует налоговая система страны) и коррупции. Грозных государственных актов, направленных на преодоление подобных деформаций, издавалось немало (например, Декрет СНК от 30.12.1919 г. "Об устранении волокиты"[51] или Указ Президента России № 361 от 4.04.92 г. "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы"[52]), но ощутимых результатов они не имели на протяжении всего переходного периода. И немаловажным будет заметить, что персонализация переходной власти в отсутствие личностей (профессионалов, чиновников с опытом, просто харизматических лидеров и т.п.) среди подавляющего числа представителей власти ведет к вырождению аппарата власти, как это было в 1914-1917 гг. с аппаратом Российской Империи, или с начала 1980-х гг. в Советском Союзе, или в середине 1990-х гг. в Российской Федерации.

К каким же выводам приводит рассмотрение диалектического соотношения авторитарных и демократических тенденций в развитии переходного государства? Неужели авторитаризм – единственная форма, способная обеспечить успешный переход? И тогда выход из смутного времени России снова нужно искать не на пути к созданию гражданского общества, а через сильную авторитарную власть? В действительности, утверждение о необходимости установления авторитаризма на переходный период выражает определенный социальный заказ, отвечающий многолетней этатистским устремлениям ряда реформаторов. И сегодня некоторым представителям реформаторских сил выгодно списывать на растянувшийся переходный период все субъективные ошибки социального экспериментирования. И в наши дни носители авторитарных устремлений желают повторить опыт массового отчуждения населения от процессов преобразований. Теоретическое оправдание подобных устремлений является едва ли не одним из главных препятствий к продолжению демократического транзита в переходном обществе.

Авторитаризм неизменно заявляет о принципиальном изменении общественных приоритетов не в сторону человека, а в сторону государства (либо диктатора). В расширении возможностей самодеятельности человека, его субъективной компетенции авторитаризм не заинтересован. Растущий частный сектор препятствует автономности государства.

Отметим, что в послевоенной Италии и в Германии на пути от тоталитаризма оформления авторитарных режимов не было. Это обусловлено, с одной стороны, согласием всех слоев населения о необходимости глубоких преобразований прежнего порядка, а с другой, закономерностью: демократия становится наиболее эффективным инструментом разрешения политических вопросов именно там, где основные противоречия имеют социальную или экономическую природу.

Сторонники авторитарного государственного режима совсем не учитывают той степени разложения власти, которая присуща авторитаризму. Все авторитарные режимы без исключения страдают от коррумпированности и всякого рода злоупотреблений властью со стороны государственных чиновников.

К тому же, усиление авторитарных тенденций с очевидностью свидетельствует о несовершенстве избранных для преобразования средств. Авторитаризм – это реакция на "неполучаемость" установления новой модели власти. Но чем интенсивнее проявляется государственное насилие в этот период, тем выше будет интенсивность развала насильно удерживаемой социальной системы. Еще Аристотель, оспаривая тоталитарную схему Платона, утверждал, что тоталитарная власть - есть источник хаоса.

Авторитарный курс неизбежно вызывает ответную негативную реакцию населения, утрату доверия к руководству, усиление социальной апатии и, как следствие – выражение открытой враждебности самых широких слоев общества к новому государственному курсу. Чрезмерна и социальная цена проведения "эффективных" преобразований в условиях авторитаризма.

Когда в оправдание необходимости использования механизмов искусственной централизации ссылаются на "многочисленные факты распада многосоставных государств" при попытки их демократизации, допускают существенную логическую ошибку – не процессы демократизации вызывают в этих странах процессы разрушения и распада, а прогнившие авторитарные (либо тоталитарные) опоры просто не в состоянии больше насильственно удерживать территории в повиновении.

В переходный период можно констатировать наличие стойких проявлений авторитарной тенденции; установление же авторитарного режима в данный период – есть итог абсолютизации организованного насилия как средства управления обществом, нетипичный для цивилизованной модели преобразований. Ставка на государственную власть как основного проводника преобразовательной деятельности не должна оправдывать всесилие и диктаторство государственных институтов. И можно ли вообще полагать, что переходные режимы "отличаются либо демократической, либо авторитарной направленностью", ведь в процессе перехода неоднократно меняется выбор средств и методов курса преобразований, возможны переходы от мирных средств к немирным, от легальных форм к внеправовым? Авторитарный режим, как впрочем и демократический, выступает устойчивым во всех своих проявлениях феноменом. Тогда как государственный режим переходного периода характеризуется сочетанием еще не преодоленных устоев старого и лишь складывающихся элементов нового. Переходные процессы содержат диалектическую связь авторитарной и демократической тенденций развития.

Ранее в специальной литературе предпринимались попытки классифицировать государственный (политический) режим, устанавливающийся на переходный период. "Переходом в жестких рамках" назвал переходный процесс Хуан Линц[53]. В. Дзодзиев применительно к российским условиям переходности использует термин "авторитарный режим"[54]. В.В. Козловский приходит к категорическому заключению: "Исходя из истории и традиций России, можно сделать вывод, что иного перехода от тоталитарного общества к современному, чем через этатизм, не существует"[55]. Другая группа ученых концентрирует внимание на промежуточном характере данного государственного режима. Так, В.Е. Чиркин в недавней своей работе пишет: "Переходные режимы нельзя назвать демократическими, они "полудемократические"[56]. Но подобный методологический прием учитывает лишь одно направление осуществляемых преобразований. Тот же прием использует Г. О' Доннел, который, принимая во внимание иное направление переходного развития, ввел термин "полуавторитарный режим"[57]. Есть и другие варианты определений – "авторитарная демократия"[58], "режим-гибрид"[59], "военная демократия", "демократура"[60] и т.д.

Однако суть государственного режима, действующего в переходных условиях, вполне охватывается категорией "переходный режим" и иных определений не требует. Эта категория (при известном содержании термина "переходность") позволяет учитывать то обстоятельство, что отход от авторитарной системы власти не обязательно является вступлением в демократическую систему.

Отмечая закономерную интенсификацию государственной власти в переходных условиях, необходимо ограничивать организованное государственное насилие правовыми, этическими и политическими рамками. Считать внеэкономическое принуждение конституирующим элементом переходной системы – значит, напрочь недооценивать возможности мирной трансформации, эволюционных методов и путей преобразований.

В марксистско-ленинской литературе предпринимались попытки диалектического сопоставления мирной и немирной форм функционирования переходного государства. Немирная форма (переворот, восстание, забастовка, война, вооруженный конфликт и проч.) рассматривалась как неизбежная реакция на отчаянное сопротивление "реакционных" сил. Мирная форма (выборы, отставка прежнего правительства и иные формы легитимной ненасильственной смены власти, сопровождающейся глубокими преобразованиями общественной жизни или т.н. "бархатные революции") представителями марксистской школы казалась возможной в условиях "свержения прогнивших режимов". В.Е. Чиркин писал: "Мирный путь – это тоже революционное насилие, оно лишь не сопрягается с формами массовой вооруженной борьбы. Здесь иными являются лишь формы принуждения, старые силы вынуждены "уступить" политическое господство, не доводя свое сопротивление до наиболее острых форм борьбы". Затем, В.Е. Чиркин делает вывод, упоминаемый в целом ряде его работ: "Следовательно, при оценке мирного и немирного пути возникновения переходных форм государственности речь идет о преобладающей тенденции, которая пролагает себе дорогу в сложном переплетении двух тенденций"[61].

Понятия "мирного" и "немирного" путей – это общесоциологические категории, используемые юридической наукой. И каждая из этих категорий имеет собственное содержание, имманентное только ей. Смешение же данных понятий чревато их подменой. Отсюда и возникает опасность абсолютизации насилия вообще.

В условиях переходности еще не обеспечено то соотношение методов убеждения и принуждения, которое имеет место в стабильном демократическом государстве. Общей идеей относительно мирного варианта переходного периода является утверждение о приоритете эволюционных, ненасильственных способов коренного преобразования общества. Для того, чтобы указанный принцип мог быть реализован, необходимо создание отвечающей данным интересам модели государства на переходный период.

ГЛАВА 2. СРЕДСТВА ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ ПЕРЕХОДНОГО ГОСУДАРСТВА

Институционализация может быть представлена в качестве процесса структурного оформления учреждений и отношений нового конституционного строя. Посредством институционализации переходное государство преодолевает свою функциональную и структурную неоформленность, незавершенность, приобретает совокупность механизмов и процедур цивилизованного согласования решений между различными ветвями власти. Институциональные основы регулирования социальных конфликтов крайне необходимы в переходный период. В результате институционализации устраняются "пробелы" в складывающемся механизме государства, в нем возникают новые звенья. В итоге создается целостная, зрелая система государственной власти, обеспечивающая соответствующий целям перехода официальный курс.

Порядок применительно к какой-либо сфере общественных отношений означает сложившуюся устойчивую их упорядоченность, организованность. В теории права категория "правопорядок" ("правовой порядок") рассматривается в качестве состояния фактической упорядоченности общественных отношений, выражающее реальное, практическое осуществление требований права и режима законности. Правопорядок, таким образом, юридически оформляет фактически сложившуюся упорядоченность общественных отношений, но таковой достичь в переходных условиях не удается. Правопорядок и общественный порядок, соотносимые как часть и целое, взаимно обусловлены. Поэтому без общественного порядка, то есть гражданского мира, гарантированных социально-экономических условий жизни людей, достойных их существования, гуманизации всех сфер жизнедеятельности общества, поступательного развития общества правовой порядок недостижим.

Одним из решающих механизмов, обеспечивающих реальность правопорядка в переходном обществе, можно считать институциализацию – выделение из практических отношений индивидов нормативного аспекта и превращение его в относительно самостоятельную систему нормативных ("типовых") связей людей. Формирование типического общественного отношения, его превращение в повторяемое, регулярное – есть важный этап движения от социального порядка к правовому. Если он пройден, значит, общественное отношение обрело правовое свойство, стало формализованным, стандартизованным. Посредством механизма институциализации право действительно становится стабилизирующим фактором для государства – в этом случае право обладает способностью обеспечивать всеобщность и постоянство данного порядка в общественных отношениях на прочной, неизменной основе. В свою очередь, воспроизводство упорядоченных социальных отношений одного и того же типа будет свидетельством установления правопорядка, выражающегося в правомерном поведении участников в рамках правовых отношений.

Новый правопорядок предполагает режим законности, как непременное условие осуществления содержащихся в правовых нормах установлений. Правопорядок и законность есть показатели стабильности и зрелости нового строя. Законность представляет собой режим, который вводит известные правовые требования, а правопорядок – это уже фактическое правовое состояние упорядоченности общественных отношений. Правопорядок, таким образом, есть та контролируемая государством правовая ситуация, которая наступает в результате реализации требований законности.

Законность предполагает неукоснительное соблюдение предусмотренного нормой права предписания, обеспечение единства нормативной структуры права и его практического воздействия на поведение граждан, единство правового регулирования в пределах данной страны. Достичь этого в переходный период, как правило, не удается, поэтому и режима законности в это время фактически нет. К тому же, в переходный период государству не удается выразить в текущем законодательстве разнородные социальные интересы и в процессе реализации права часто приходится прибегать к принудительным мерам государственного воздействия. По результатам систематически проводимых опросов фонда "Общественное мнение" в 1993 г. из 38 социальных ценностей второе место (после "мира") по числу приверженцев занимала "законность" – ее выбрали 52% респондентов. Согласно более поздних исследований в 1996 г. 45% опрошенного населения являлись сторонниками введения режима "жесткой руки", в 1997 г. их было 49, в начале 1998 г. – 53%.

В подобной обстановке у государственной власти не должно возникать стремлений навязывания законности обществу. Такая "принудительная законность" послужит средством почти бесконтрольного осуществления власти, но не ее ограничения. Тезис о том, что сначала надо любой ценой и форсированными темпами установить порядок и законность, а уж потом их совершенствовать – порочен в самой своей основе. Думается, что основные требования режима законности можно реализовать только в условиях демократического строя. В этом случае стабильность общества и государства можно будет рассматривать как меру устойчивости национального развития за счет гражданской активности и широкого политического участия, генерируемых внутренними социальными силами. Достижение же порядка и стабильности военно-политическими средствами неизбежно ограничивает основные права отбрасывает демократический транзит на неопределенно долгое время.

Непременной чертой режима законности является соответствие содержания правовых актов реальным условиям и прогрессивным тенденциям развития общества. Сопоставление правового статуса и реального положения личности в стабильных социальных условиях свидетельствует о почти полном их совпадении, а, следовательно, о высоком уровне правовой защиты населения.

Режим законности предполагает разработку и принятие достаточного количества новых нормативно-правовых актов, которые в максимальной степени учитывали бы всю совокупность общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании. "Множество и разнообразие звеньев единой системы нормативно-правовых актов порождают сложный и многообразный комплекс существующих в этой системе связей, делают ее высокоорганизованной", - писал А.Ф. Шебанов.

Посредством правовых средств уже на первом этапе переходного периода закрепляется юридический статус высших органов государственной власти и порядок их взаимоотношений с низовыми органами управления и обществом. В правовых актах вначале закрепляется желаемый образ нового государства, а затем – подготовленные для адаптации конкретные государственные институты. Право как фактор институционализации переходного государства призвано, с одной стороны, обеспечить эффективность новой модели государственного управления, с другой – ограничивать произвол реформаторских сил, использующих государственные структуры для воплощения своих проектов.

Дата добавления: 2015-05-10