Принципы формирования бюджетных систем

1. Бюджетное регулирование.

Понятие «бюджетная система» - это достаточно устойчивая научная категория, традиционно обозначающая систему бюджетов. В этом же смысле она употребляется и текстах финансово-правовых актов. Таким образом, взгляды по поводу того, что понимать под бюджетным устройством, отличаются большим разнообразием. Тем не менее, из всевозможных точек зрения видно, что такой элемент, как бюджетная система, вклю­чается в состав бюджетного устройства всеми авторами. Поэтому взаимо­связь понятий «бюджетная система» и «бюджетное устройство» можно считать бесспорной. По мнению большинства авторов, эта взаимосвязанность выражается как соотношение частного с общим, т. е. бюджетное устройство включает в себя не только бюджетную систему, но еще и другие элементы. На наш взгляд, для пересмотра этого суждения оснований нет. В равной мере бесспорно (во всяком случае - для юридической науки) и то, что бюджетный процесс не входит в состав бюджетного устройства, а наряду с ним пред­ставляет собой самостоятельный институт бюджетного права. Бесспорно и то, что понятия «бюджетное устройство» и «бюджетное право» не равнознач­ны и что первое обозначает лишь один из институтов второго.

В свете сказанного представляется, что бюджетное устройство включает в себя: 1) бюджетную систему, её составные части и компоненты (зве­нья бюджетной системы); 2) принципы организации бюджетного устройства; З) бюджетное регулирование, что отображает взаимодействие этих частей, механизм упорядочивания функционирования бюджетного устрой­ства в целом и каждого его компонента в отдельности.

Бюджетная система - это совокупность бюджетов различных видов, организованных в определенную систему. Бюджетное устройство определяется государственным устройством страны.

Так, для федеративных государств характерна трехуровневая бюджет­ная система: первый уровень - федеральный бюджет; второй уровень ­бюджеты субъектов федерации; третий уровень - местные бюджеты.

Для государств унитарного типа к которым относится и Казахстан, ха­рактерна двухуровневая бюджетная система: центральный (общегосудар­ственный, республиканский) бюджет: б) местные бюджеты.

Прежде чем охарактеризовать бюджетную систему Республики Казах­стан, остановимся на принципах формирования бюджетных систем.

Бюджетные системы могут быть двух видов: 1) системы, основанные на принципе бюджетного централизма, когда каждый нижестоящий бюд­жет входит в состав вышестоящего бюджета. Более мягким проявлением принципа бюджетного централизма является принцип единства бюджет­ной системы; б) бюджетные системы, основанные на принципе автоном­ности бюджетов административно-территориальных единиц.

Для бюджетных систем, построенных на принципе бюджетного цент­рализма, характерны централизация управления бюджетами, строгая иерархия бюджетов, общность главных источников получения бюджетных доходов, организация бюджетного планирования по модели «сверху вниз», где каждый нижестоящий бюджетный план базируется на показателях вы­шестоящего. Такие системы присущи государствам социалистического типа, чья экономика основана на государственной собственности.

По такому принципу была организована бюджетная система бывшего СССР. При такой организацию бюджетной системы бюджеты подразделяются на: а) сводные (или совокупные), которые объединяют в своем составе все бюджеты, действующие на данной территории. К сводным бюджетам от­носились Государственный бюджет СССР, объединяющий все бюджеты, действующие на территории Союза, государственные бюджеты союзных и автономных республик, включающие в себя все бюджеты, имеющиеся в данных республиках, бюджеты областей, городов и районов; б) обособ­ленные (или изолированные) бюджеты, которые не включают в себя ка­кие-либо бюджеты и предназначены для финансирования затрат на уров­не своей административно-территориальной единицы. Такими в рамках СССР были союзный бюджет, финансирующий мероприятия союзного зна­чения, республиканские, областные, районные, сельские бюджеты.

Преимущество бюджетной системы, организованной на принципе бюд­жетного централизма, заключается в возможности сосредоточения боль­шей части финансовых ресурсов государства (а практически - и всего об­щества) в одних руках, распределение их по единому плану, концентрация значительных денежных средств на решающих направлениях, что позволя­ет добиться - и опыт СССР тому подтверждение - серьезных на них подви­жек (например, формирование военного комплекса в СССР, развитие аэро­космической промышленности, отдельные достижения в области науки). Недостатком такого рода систем является ее общая негибкость, проявле­ние бюрократического централизма, жесткость и мелочность бюджетного планирования, отсутствие заинтересованности местных государственных органов в активной работе по сбору общегосударственных налогов и поиску дополнительных источников бюджетных доходов, так как источником фи­нансирования нижестоящего бюджета выступает вышестоящий бюджет, безразличие получателей бюджетных ассигнований к экономному и береж­ливому использованию бюджетных средств, в порождении у всех участни­ков бюджетной деятельности иждивенческих настроений и в отсутствии у них стимулов к активному ведению производственно-хозяйственной дея­тельности, что дает дополнительные бюджетные доходы.

При построении бюджетной системы на принципе автономности все бюджеты являются обособленными (изолированными). Для бюджетных систем, построенных на принципе автономности вхо­дящих в них бюджетов, характерны их относительная независимость друг от друга, наличие у каждого бюджета собственной доходной базы, само­стоятельного аппарата управления, призванного обеспечить сбор доходов, организовать распределение и проконтролировать использование выделенных из бюджета денег, что осуществляется по своему бюджетному пла­ну, не связанному с бюджетными планами, опосредующими другие бюд­жеты. По такому принципу обычно организованы бюджетные системы развитых стран либерально-демократического типа, чья экономика осно­вана на частной собственности. Преимуществами бюджетной системы, организованной на принципе автономности бюджетов, являются её мобильность, более хозяйственное отношение к деньгам, наличие стимулов у каждого звена бюджетной сис­темы в лице соответствующих финансовых органов к изысканию дополни­ тельных бюджетных доходов, самостоятельность в принятии бюджетных решений, их более прямая ответственность перед населением за резуль­таты своей бюджетной деятельности. Недостаток такого рода систем выступает распыленность (в масштабе страны) бюджетных ресурсов, территориальная неравномерность их раз­мещения (наличие бедных и богатых регионов), многоступенчатость раз­личных видов налогов и других обязательных платежей. Например, в США помимо федеральных налогов, существуют налоги штатов, местные налоги, которые существенно различаются в зависимости от региона страны. При этом каждый уровень бюджетной системы обслуживается собствен­ными финансовыми ведомствами, не связанными друг с другом. Это не только приводит к раздуванию государственного аппарата, но и создает неудобства для предпринимателей и граждан, трудности в сбалансирова­нии отдельных бюджетных фондов, где каждый из них должен рассчиты­вать только на себя.

Государственные доходы распределены между республиканским и местными бюджетами таким образом, что основная доля этих доходов попадает в республиканский бюджет, а те доходы, которые закреплены за местными бюджетами, не покрывают их самых минимальных расходов. Поэтому приходится включать механизм бюджетного регулирования, т. е. перераспределять доходы республиканского бюджета в пользу местных бюджетов посредством регулирующих доходов и бюджетных ссуд. Это ставит каждый местный бюджет в зависимость от вышестоящего, в силу чего говорить об автономности и самостоятельности бюджетов, особенно низших ступеней, нет оснований.

Что касается строения бюджетной системы Казахстана, то она, как и у большинства унитарных государств, представлена бюджетами двух уровней: республиканским бюджетом и местными бюджетами. Республиканский бюджет предназначен для финансирования мероприятий, имеющих общегосударственное значение. За счет него содержатся центральные органы государственной власти: Президент Республики Казахстан и его аппарата, Парламент, Правительство, министерства и дру­гие центральные ведомства, судебная система, финансируется оборона и безопасность страны, правоохранительная деятельность на республикан­ском уровне, специальные программы строительства в области промыш­ленности и строительства объектов на республиканском уровне и т. п.

Местные бюджеты предназначены для финансирования нужд админи­стративно-территориальных образований. За счет этих бюджетов содер­жатся местные представительные и исполнительные органы государствен­ной власти, осуществляется финансирование деятельности на местном уровне, программы занятости населения, жилищные программы, промыш­ленности и строительства объектов на местном уровне и т. п.

Бюджетный кодекс дает следующее определение респуб­ликанского бюджета: «Республиканский бюджет - централизованный де­нежный фонд, утверждаемый законом Республики Казахстан, формируе­мый за счет поступлений и финансирования дефицита (использования профицита) бюджета и предназначенный для финансирования республи­канских бюджетных программ, определяемых Правительством Республи­ки для осуществления функций, возложенных на него Конституцией и за­конодательными актами Республики Казахстан».

Данное определение отобразило традиционное стремление исполни­тельных органов «перетянуть» компетенцию государства в области бюдже­та на себя в ущерб полномочий представительных органов. Выразилось это, во-первых, в искажении сути бюджета как общегосударственного фонда де­нежных средств: бюджет предназначен для финансирования задач и функ­ций государства, а не правительства, что предусмотрено данным опре­делением. Во-вторых, бюджет должен обеспечить финансирование тех расходов, которые предусмотрены самим законом об утверждении бюдже­та (т. е. акта Парламента Республики Казахстан), а не «программ, определя­емых Правительством». Иначе говоря, в данном случае Правительство в оп­ределении расходов республиканского бюджета ставит себя выше Парламента и принятого им закона об утверждении бюджета на соответству­ющий год. Это не соответствует экономической и правовой сути бюджета. Республиканский бюджет - это не денежный фонд Правительства, а денеж­ный Республики Казахстан, т. е. всего государства в целом. Отождествлять правительство (исполнительный орган) с государством нет оснований. На­значение правительства - исполнять бюджетные законы, принимаемые представительным органом (Парламентом), а не предписывать ему состав расходов республиканского бюджета, через программы, разрабатываемые и определяемые Правительством. Согласно Конституции Республики Казах­стан, Правительство «разрабатывает и представляет республиканский бюд­жет и отчет о его исполнении, обеспечивает исполнение бюджета (под­пункт 2 статьи 66) а Парламент - «обсуждает республиканский бюджет» (подпункт 2 статьи 54) и вправе принимать зако­ны, касающиеся республиканского бюджета (подпункт 5 пункта 3 статьи 61).

Таким образом, рассматриваемые определения республиканского бюд­жета, а равно «республиканских бюджетных программ», где акцент пере­несен с Парламента на Правительство, противоречат Конституции Респуб­лики Казахстан. Согласно Бюджетному Кодексу местные бюджеты представля­ют собой денежные фонды административно-территориальных единиц, ут­верждаемые решением соответствующего маслихата, формируемые за счет поступлений и финансирования дефицита (использования профицита), пред­назначенные для финансирования местных бюджетных программ, определя­емых местными исполнительными органами для осуществления функций, возложенных на них Конституцией, законами и актами Президента Республи­ки Казахстан и Правительства Республики Казахстан (пункт 1 статьи 10).

К местным бюджетам (бюджетам административно-территориальных единиц) относятся областные бюджеты, финансовые фонды (бюджеты) специальных экономических зон, бюджеты городов (кроме городов рай­онного значения), районов, за исключением районов в городах..

Таким образом, если на верхнем уровне бюджетной системы Респуб­лики Казахстан мы имеем лишь один бюджет - республиканский, то на вто­ром уровне - их достаточно много. В результате местные бюджеты представляют собой определенную систему бюджетов, имеющую свою иерархию: высшим звеном местных бюджетов выступают областные бюд­жеты, низшим - бюджеты городов и районов.

Все, что было сказано выше по поводу сущностных недостатков определения, данного республиканскому бюджету, полностью относится и к приведенному определению местного бюджета, в котором настойчиво про водится мысль, что назначение этих бюджетов заключается в обслу­живании программ, определяемых местными исполнительными органами. Тем самым утверждается идея, согласно которой верховенство в сфере бюджетной деятельности принадлежит Исполнительной ветви Государ­ственной власти. Между тем в соответствии с Конституцией Республики Казахстан маслихат утверждает местный бюджет (подпункт 1 пункта 4 ста­ тьи 86), а местные представительные органы обеспечивают их исполне­ние (подпункт 1 пункта 2 статьи 87). То есть бюджетное финансирование осуществляется не в силу утвержденных "местных бюджетных программ, определяемых местными исполнительными органами», а в силу бюд­жета, утвержденного местным представительным органом. Бюджет и бюджетные программы - это не одно и то же. Кроме того, местный бюджет предназначен не для финансирования функций местного исполнительно­ го органа, а для финансирования общих потребностей административно­ территориальной единицы. Точнее говоря, местные бюджеты предназна­чены не для финансирования «программ, определяемых местными исполнительными органами, для осуществления возложенных на них функций», а для финансирования задач и функций государства, реализуемых им на местном уровне.

Как предусматривает Бюджетный кодекс функционирова­ние бюджетной системы основано на взаимосвязи бюджетов различных уровней и обеспечивается порядком их разработки, рассмотрения, утверждения, исполнения, контроля, а также отчетом об исполнении республи­канского и местных бюджетов. Установлено, что формирование, утверждение и учет исполнения бюд­жетов всех уровней осуществляется в национальной валюте. Бюджетная система создается и функционирует на основе определен­ных принципов.

Бюджетный кодекс устанавливает, что бюджетная система Республики Казахстан основывается на принципах единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов.

Единство бюджетов обеспечивается единой правовой базой, исполь­зованием единой бюджетной классификации, утверждаемой Министер­ством финансов Республики Казахстан, единством форм государственной финансовой статистики, передаваемой с одного уровня бюджета на дру­гой, принципами бюджетной процедуры, единством денежной системы. Оно основано на взаимодействии бюджетов через перераспределение поступлений.

Полнота бюджетов обеспечивается обязательным и полным отраже­нием в бюджетах всех поступлений, в том числе поступлений от нацио­нальных компаний, и расходов, определяемых налоговым и бюджетным законодательством Республики Казахстан.

Реальность бюджетов достигается проведением их в соответствии с параметрами индикативного плана социально-экономического развития Рес­публики Казахстан с учетом ежегодного послания Президента Республики Казахстан а народу Казахстана. Комментируя данный принцип, отметим его некоторую неубедительность: при такой его трактовке бюджет может быть реальным, если будет реальным индикативный план социально-экономичес­кого развития. А реальность последнего вызывает сомнения. В целом же сле­дует признать, что в условиях рыночной экономики, развитие которой харак­теризуется стихийностью и непредсказуемостью, добиться реальности финансовых и экономических планов - вещь, крайне сложная.

Гласность бюджетов обеспечивается публикацией отчетов об их ис­полнении.

Здесь также необходимо отметить крайне скромное проявление прин­ципа гласности бюджета. В подавляющем большинстве стран принцип гласности бюджета как минимум означает: а) обязательное опубликова­ние в открытой печати утвержденных бюджетов, а также полноту предос­тавления информации о ходе исполнения бюджетов; б) обязательную от­крытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов; в) обязатель­ную публикацию основных показателей бюджета и его открытость (за ис­ключением показателей, составляющих государственную тайну) для обще­ства. Сведение гласности бюджетов лишь к публикации отчетов об их исполнении по существу означает, что принципа гласности бюджетов как такового вообще не существует, чем нарушена статья 20 Конституции Рес­публики Казахстан, в соответствии с которой каждый имеет право свобод­но получать и распространять информацию любым, не запрещенным законом способом.

Самостоятельность бюджетов обеспечивается установлением стабиль­ных нормативов распределения доходов между бюджетов различных уров­ней и правом определения направления расходования бюджетных средств. Опять-таки приходится констатировать весьма куцее проявление само­стоятельности бюджетов. По общему правилу самостоятельность бюджетов заключается не у установлении неких «стабильных нормативов распре­деления доходов между бюджетами», а в наличии собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, определяемых законодательством, а также в законодательном закреплении регулирую­щих доходов бюджетов. Кроме того, самостоятельность бюджетов обычно включает в себя право органов государственной власти (включая, если речь идет о местных бюджетах, местные органы государственной власти) са­мостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответ­ствующих бюджетов. Кроме того, даже в Советские времена, когда бюд­жетная система вообще не признавала самостоятельности бюджетов и была основана на принципе бюджетной централизации, за местными бюджетами было закреплено право на доходы, дополнительно полученные в процессе исполнения бюджета, а также на суммы превышения доходов над расходами и суммы экономии по расходам бюджетов.

Кроме перечисленных видов бюджетов, Бюджетный кодекс упоминает такие их виды, как государственный бюджет и бюджет области. Государственный бюджет - это свод республиканского и местных бюджетов без учета взаимопогашающих операций между ними.

Бюджет области - это свод областного, городских и районных бюджетов. Надо, сказать, что данные бюджеты бюджетами в полном смысле этого слова не являются, поскольку они не являются фондами денежных средств (материальное значение бюджета) и не утверждаются никаким предста­вительным органом (государственный бюджет не утверждается Парламентом, бюджет области - областным маслихатом). То есть данные бюджеты не выступают в качестве финансового плана, что соответствует правовому значению понятия «бюджет».

Поэтому в лучшем случае названные бюджеты являются некой чисто учетной категорией и используются финансовыми органами в целях бюджетно­го планирования и отслеживания ситуации в сфере бюджетной деятельнос­ти. Еще раз подчеркнем, что в бюджетной системе, основанной на принципе автономности бюджетов, никаких сводных бюджетов быть не может. Обобщая все сказанное по поводу бюджетной системы Казахстан, мож­но утверждать, что в целом она основана на принципе единства и тяготеет к Финансовой централизации, хотя элементы определенной самостоятельности местных бюджетов все-таки существуют. Вторым элементом бюджетного устройства выступает бюджетное ре­гулирование.

Дата добавления: 2015-05-10