О подходах к разработке методологии ответственности в информационном праве

Следует отметить, что серьезных разработок по методо­логии выявления правонарушений в информационной сфе­ре пока нет, и практика идет по пути пристраивания явно выраженных правонарушений к структуре уже существую­щих кодексов. Законы, даже относящиеся непосредственно к информационной деятельности, формально приписывают статьи об ответственности.

Например, Закон об информации в ст. 17 предусматривает за нарушение требований «настоящего» закона применение дисциплинарной, гражданско-правовой, административной или уголовной ответственности в соответствии с законода­тельством РФ. Часть 2 этой статьи устанавливает, что «лица, права и законные интересы которых были нарушены в связи с разглашением информации ограниченного доступа или иным неправомерным использованием такой информации, вправе обратиться в установленном порядке за судебной защитой своих прав, в том числе с исками о возмещении убытков, компенсации морального вреда, защите чести, достоинства и деловой репутации. Требование о возмещении убытков не может быть удовлетворено в случае предъявления его лицом, не принимавшим мер по соблюдению конфиденциаль­ности информации или нарушившим установленные законо­дательством Российской Федерации требования о защите информации, если принятие этих мер и соблюдение таких требований являлись обязанностями данного лица».

В части 3 этой же статьи предусмотрено, что «в случае, если распространение определенной информации огра­ничивается или запрещается федеральными законами, гражданско-правовую ответственность за распространение такой информации не несет лицо, оказывающее услуги:

1) либо по передаче информации, предоставленной дру­гим лицом, при условии ее передачи без изменений и ис­правлений;

2) либо по хранению информации и обеспечению досту­па к ней при условии, что это лицо не могло знать о неза­конности распространения информации».

Выделяем курсивом те места, которые вносят некоторые дополнения в уже существующие нормы об уголовной и ад­министративной ответственности за несоблюдение норм за­конов РФ в данной области, но одновременно и не согласу­ются с ними.

По статистике в год регистрируется примерно 18 млн уголовных правонарушений, но это не исключает, что в действительности их в два раза больше. В арбитражных судах за 1999 г. рассмотрено 0,5 млн исков и 5 млн споров по гражданским делам в общих судах. Статистика не вы­деляет правонарушений, совершаемых служащими органов государственной власти в целом и тем более по отдельным правам граждан. В их числе находится и право граждан на информацию, и другие правонарушения в области фор­мирования и использования информационных ресурсов, информационных технологий.

В свете острой постановки проблемы о коррупции чи­новничества, о необходимости укрепления государствен­ной дисциплины, и прежде всего в самом аппарате органов государственной власти, полезно остановиться на двух во­просах.

Первый касается подхода к выявлению нарушений в структуре органов исполнительной власти служащими всех категорий и установления форм и мер ответствен­ности за правонарушения соразмерно вреду, наносимому этими правонарушениями. (Служащий, не являющийся должностным лицом, может совершить действия, которые наносят непоправимый урон государственным интересам или праву гражданина. И в этом случае он будет нести от­ветственность в дисциплинарном порядке и только в ис­ключительных случаях — уголовную ответственность.) Это объясняется тем, что законодательство о государственной службе сознательно или случайно абстрагировалось от упо­требления термина «должностное лицо» — субъекта ответ­ственности по административному и уголовному праву.

В процессе обеспечения гласности участвуют не только органы исполнительной власти и их специальные подраз­деления по связям с общественностью, пресс-службы и др., но и СМИ. Напомним лишь, какие возникают баталии по поводу учреждения, сохранения и реорганизации госу­дарственных СМИ. Не вдаваясь в частности и конкретные точки зрения по этому вопросу, отметим, что в основе лежит непонимание или умышленное искажение принципа сво­боды информации. Лаконично ситуацию выразила газета «Известия», комментируя дискуссию по поводу российской кинематографии через призму связи категорий «свобода» и «ответственность»: «И уже в который раз выяснилось, что свобода зависит от грубых денег, а ответственность по­нимается как возврат к прошлому». Это наблюдение доста­точно ярко подтверждено событиями, связанными с НТВ в 2001 г. Его можно произнести и сегодня.

Проблема понимания свободы доступа, распоряжения информацией и ответственности за нарушение, казалось бы, естественных для общества и его членов прав, явля­ется тем острием, на котором в настоящее время строятся и философские, и социологические теории. Любопытная книга Д. В. Иванова «Виртуализация общества»2 обобщает социологические теории Запада и в некоторой степени про­ецирует их на Россию. Автор этой работы и все цитируе­мые им источники не касаются такого института, как право, но в общем контексте предусматривают все традиционные регуляторы. Его утверждение, что общество в России из­меняется в том же направлении, что и общество в странах Запада, понятно. Но прогноз относительно институтов снятия и предотвращения конфликтов, по нашему мнению, не может быть реализован так прямолинейно, как говорит данный автор: «Дальнейшее, выходящее за пределы уровня эпохи Модерн развитие традиционных институциональных средств социального контроля — государственного, партий­ного, корпоративного аппаратов, станет не только не эф­фективным, но и отрицательным для консолидации и тем более развития общества фактором». Развитие, по мнению автора, будет зависеть от создания «привлекательных образов» на основе нового типа инфраструктуры взаимодей­ствия — коммуникационных сетей.

Отметим, что переживаемый миром момент виртуали­зации, т.е. активного включения в жизнь информационных технологий, переход к электронным документам и доку­ментообороту, к аудиовизуальным способам распростра­нения информации показывает, как активно используются все традиционные способы контроля социально значимых институтов и влияния на получение желаемого результата. Можно сказать, что происходит достаточно сложная мани­пуляция институтами свободы и контроля корпоративны­ми, партийными, государственными, частными структура­ми в процессе обеспечения своих интересов. Виртуальные методы общения только усиливают возможные противоре­чия и конфликты.

На теоретическом семинаре, собирающемся ежегодно в ИГП РАН. в центре внимания в 2008 г. было обсуждение вопроса о конфликтах в информационной сфере.

Недостаточно фиксировать наличие угроз, рисков, пра­вонарушений, часто рассматриваемых в публикациях без системы на основе выбора отдельных фактов и сюжетов. Хотя это тоже немало. Подтверждаем это опытом прак­тической деятельности Института свободы информации в Санкт-Петербурге, который ведет систематическую ра­боту по улучшению сайтов федеральных органов власти и по ряду других вопросов1.

Семинар по теоретическим вопросам информацион­ного права ставил задачу системно подойти к выявлению зависимости таких категорий в теории ответственности, как конфликты, риски, угрозы, правонарушения. Многое зависит и от самой системы права и политики государства в области законотворчества. Факт отсутствия федерально­го закона «О праве на информацию», регулирующего весь спектр полномочий различных субъектов в этой области, безусловно, отрицательно влияет на систему гласности, де­ятельности СМИ, реализацию прав граждан в этой сфере.

Существует множество факторов, которые стимулиру­ют возникновение конфликтов в информационной сфере. Конфликт не является чисто правовым понятием и яв­лением. Это скорее категория социального и социально-психологического характера. Но без исследования этой части системы ответственности сложно квалифицированно решать все остальное. На семинаре обсуждались темы ответ­ственности в системе ИКТ, и особенно в области состояния и регулирования информационных ресурсов, программной деятельности, слабой изученности структуры и видов баз данных и иных объектов информационных ресурсов.

Подход к выявлению рисков, угроз и их предотвраще­нию должен быть более дифференцированным и учитывать специфику законодательной и в целом нормотворческой деятельности по всем направлениям, специфику рисков и угроз в области правоприменения, разделяя сферы го­сударственного и публичного управления и сферы работы надзорных и контрольных органов, а также судебную прак­тику. Необходимо выделить в специальный раздел судеб­ной статистики правонарушения в информационной сфере. Только после этого можно серьезно говорить о сдвиге в об­ласти постановки вопроса об ответственности в рассматри­ваемой сфере. Защита должна распространяться не толь­ко на объекты конфиденциального характера, но касаться и открытой, общедоступной массовой информации и прав субъектов на ее использование.

Обсуждение проблемы ответственности за клевету было проведено и на очередном собрании Ассоциации юристов в 2008 г. При обсуждении проблем, касающихся ст. 146 УК РФ, мнения разделились относительно мер ответственно­сти и в целом целесообразности сохранения этой статьи в сфере уголовной ответственности.

Таким образом, можно констатировать, что проблема ответственности в информационной сфере находится лишь в начале достаточно глубокой предметной разработки. Еще предстоит сделать многое. Такие явления, как широкое ис­пользование Интернета, обогащение массовой информации по всем направлениям, требуют системного и юридически грамотного анализа состояния этой проблемы и выработки интегрированного подхода к реализации различных форм, видов и мер юридической ответственности всех видов и ка­тегорий субъектов информационного общества.

Представляется, что для органов исполнительной власти и местного самоуправления возможно выделить три пред­метные области, которые позволят более четко сформули­ровать вопросы о мерах и формах ответственности субъек­тов этой ветви власти: 1) ответственность за правонарушения в организации информационного обеспечения своей собственной дея­тельности, определяемой положением о конкретном орга­не. Здесь предстоит работа но увязке функций, осущест­вляемых органом, его подразделениями, государственными служащими и просто служащими аппарата с информацией, которая необходима для работы в штатном и нештатном ре­жимах. Классификаторы функций и блок-схемы информа­ции по их профилю неизбежны. В этот блок входят и про­блемы информационного взаимодействия органа с другими органами власти по вертикали и горизонтали системы — проблемы обмена государственным информационным ре­сурсом;

2) ответственность за сбои в предоставлении инфор­мации субъектам, включенным в систему (пространство) конкретного органа управления, в работе с аккумуляцией информационного ресурса по отрасли или смежным от­раслям. Многие министерства ответственны за сбор и хра­нение информационного ресурса в межотраслевом плане. Здесь же сосредоточена ответственность за распоряжение информацией, которая поступает в орган исполнительной власти от государственных, негосударственных организа­ций и граждан;

3) ответственность за нарушение установленных правил взаимодействия с субъектами, не включенными формаль­но в орбиту компетенции органа исполнительной власти, но имеющими право на конституционной основе знать о ре­зультатах и методах деятельности органа в его функцио­нальной сфере, которая одновременно является и сферой интересов граждан и всего населения страны. Здесь речь идет именно о прозрачности деятельности органов государ­ственной власти для граждан и для СМИ как посредников в информационной сфере;

4) возникают и меры публичной ответственности неюридического характера. В дополнение к упоминанию о конфликтах между Китаем и концерном Google стоит на­помнить и о публичных официальных заявлениях по по­воду неблагонадежности версий веб-браузера. Например, французская правительственная служба призвала пользо­вателей Интернета отказаться от работы со всеми версия­ми веб-браузера Internet Explorer, чем поддержала еще бо­лее ранний призыв Германии отказаться от использования данной программы всем странам ЕС на том основании, что она содержит вредоносный код. Российские специалисты подтверждают, что об изъянах этой программы замечания возникай! давно. Однако компания «Майкрософт» этого не признает и продолжает утверждать, что ее продукт яв­ляется безопасным'.

Вид и мера ответственности органов, должностных лиц и иных служащих должны определяться в зависимости от степени их вины в работе с информацией и информаци­онными технологиями: допущения неполноты, искажения, утраты, утаивания, подделки и тому подобных действий с информацией, а также в зависимости от последствий для разных категорий субъектов.

Мы уже неоднократно обращали внимание на положи­тельный опыт более подробной классификации служащих, занятых в аппарате исполнительной власти во Франции с точки зрения их положения при ответственности за право­нарушения. В Уголовном кодексе Франции прослеживают­ся такие категории, как юридические лица, физические лица, представитель государственной власти, субъект, выполняю­щий задание органа власти, действующий в рамках своих служебных обязанностей, публичный хранитель (примени­тельно к информации), служащий публичного учреждения, администратор, публичное должностное лицо. При достаточ­но подробном охвате составов преступлений и проступков в информационном сфере такая дифференциация субъектов ответственности может дать более яркий эффект.

Интересна постановка вопроса о юридической и сете­вой ответственности в Интернете аспирантом Саратов­ской государственной академии права Е. С. Андрющенко. Представляя свою точку зрения, он анализирует состав субъектов ответственности и субъектов, привлекающих к ответственности: формы сетевой и юридической ответ­ственности, которые, по его наблюдениям, не пересекают­ся, а дополняют одна другую. В сетевой ответственности действуют виртуальные образы, идентифицируемые логи­ном и паролем автоматически, и претензии к ним предъ­являют администраторы и модераторы ресурсов. Они могут принять пресекательные меры — закрытие права пользова­ния, например. В системе юридической ответственности действуют и отвечают физические лица — перед судом или иными уполномоченными государственными органами.

Здесь применяются нормы процессуальные и меры компен­саторные. Этот автор также справедливо отмечает слабую проработанность процессуальных норм.

В материалах теоретического семинара в ИГП РАН по вопросам конфликтов в информационном сгрере обозна­чено много аспектов возникновения конфликтов и право­нарушений и рассмотрены способы борьбы с ними. Так, В. Н. Монахов привлек внимание к этико-правовым ме­ханизмам разрешения информационных споров и выска­зал свои суждения о тенденциях их развития. Интересна статья В. М. Едина «Информационный объект как пред­мет уголовно-правовой охраны». Проблемы назревания различных форм правонарушений затронуты в публика­ции А. К. Жаровой «Проблемы права в средах информаци­онного противостояния», Е. Соколова еще раз обратилась к проблеме авторских прав в сети Интернет. Постоянно ведется дискуссия по вопросам защиты информационных прав несовершеннолетних (публикации Е. В. Холодной, В. М. Едина и др.)2.

Рассматривая проблемы обмена информацией между органами публичной власти и частными лицами, Э. В. Та­лапина приходит к выводу, что «тенденция к расширению доступности публичной информации в нашем законода­тельстве налицо, а материальные нормы быстро начинают проверяться на прочность в судах». Она прогнозирует рост обращений в суды частных лиц с разного рода информаци­онными претензиями к органам власти3.

Вопрос об ответственности за несоблюдение закона при использовании продукта интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности) в настоящее время сто­ит очень остро во всем мире, так как глобальные сети пока остаются бесконтрольными по многим параметрам. Инте­ресен опыт Японии по пресечению не свойственных управ­ленческим органам хозяйственных операций, которые все более и более распространяются в этой сфере и превраща­ют такой орган в коммерческую или фискальную организа­цию (что свойственно и России) в связи с поиском способа увеличить государственные бюджетные средства. В Японии эта проблема решается путем создания наряду с «особыми юридическими лицами» института «самостоятельных ад­министративных юридических лиц» (САЮЛ). Последние должны действовать преимущественно в сфере админи­стративных услуг, менеджмента и быть более свободными, чем традиционные органы исполнительной власти в рас­поряжении финансами. По существу, прообразом таких юридических лиц послужил опыт британской системы агентств, которые себя хорошо зарекомендовали. Соглас­но закону о САЮЛ, на статус такой организации с 2001 г. должны были перейти научно-исследовательские институ­ты, лаборатории, некоторые опытные хозяйства, ряд куль­турных центров. Распространение статуса САЮЛ в Япо­нии предполагается и для государственных университетов. В данном случае стоит подчеркнуть позитивную сторону такого опыта в связи с возможностью перевести большой комплекс услуг по предоставлению правовой, официаль­ной, научно-технической и иной информации потребите­лям на условия коммерческих услуг, создать официальные консультативные формы общения с пользователями, в том числе и в информационной области.

К настоящему времени достаточно очевидными стано­вятся отношения, связанные с формированием и использо­ванием информационного ресурса, новых информационных технологий и средств коммуникации информации. По­следняя включается в систему публичного и гражданско-правового регулирования. Возникает огромный пласт про­блем на стыке разных отраслей права, что существенно влияет и на сферу ответственности.

Состав административных правонарушений по действу­ющей редакции КоАП РФ (которая постоянно обновля­ется) касается в основном физических лиц, должностных лиц хозяйствующих структур и в очень небольшой степени должностных лиц органов государственного управления. Субъектами административной ответственности в совре­менных условиях признаются и юридические лица.

В целях реализации конституционной нормы об ответ­ственности органов государственной власти за принятые решения, нарушающие права граждан, возможно, следова­ло бы изучить опыт Франции о юридических лицах публич­ного характера1, а также опыт применения ответственности к служащим государственного аппарата и лицам, уполно­моченным осуществлять функции органов государственной власти. Целесообразно было бы поставить вопрос об от­ветственности органа государственной власти и учитывать средства, идущие из его бюджета, на возмещение вреда, на­носимого принимаемыми им решениями. По опыту других стран необходима гласность и в этой области. Можно пред­ложить и составление ежегодных докладов руководителей органов государственной власти об обжалованных реше­ниях нормативного и индивидуального характера с учетом расходов из бюджета органа на возмещение ущерба физиче­ским и юридическим лицам.

Второе направление повышения ответственности ис­полнительной власти, включая органы, их подразделения и разные категории служащих, в настоящее время может быть увязано с использованием в системе этих органов ма­териальных и информационных ресурсов.

Поскольку информация является всеохватывающим, всепроникающим ресурсом управленческой деятельности, соблюдение правил работы с этим ресурсом может служить своеобразным индикатором качества работы различных структур аппарата. Кроме общих положений об органах и их подразделениях, должностных инструкций служащих, необходимы правила по информационному обеспечению деятельности каждой из названных структур, установление требований о полноте, достоверности, своевременности ин­формации, обеспечивающей выполнение функций субъек­тов управления, об адекватности информации, используе­мой для принятия решений.

Информационные аспекты управленческой деятельности реализуются через:

а) информационное обеспечение работы исполнителя и структур принятия решений, на которые работает кон­кретный исполнитель;

б) организацию работы специализированных ин­формационных подразделений типа информационно-аналитических структур, архива, библиотек, делопроизвод­ственных подразделений;

в) создание и использование информационных систем, баз данных, соответствующих предметной области и функ­циям органа;

г) формирование баз данных нормативной правовой ин­формации, прежде всего законодательства РФ, субъектов РФ в соответствующей области ведения, по учету прини­маемых актов (нормативных и индивидуальных) самим ор­ганом и его должностными лицами;

д) создание и эксплуатацию информационных систем по связи с соответствующими органами государственной власти, местного самоуправления, организациями и граж­данами, а также подразделений для информирования обще­ственности о деятельности органа (пресс-службы и т.п.);

е) правила и требования к работе с разными категориями информации по признакам: ограничения доступа; собствен­ности на информацию; обеспечения защиты информации.

Введение правил работы с информацией и фиксация нарушений в использовании данного ресурса управления существенным образом может повлиять на исполнитель­скую и творческую дисциплину деятельности органов ис­полнительной власти, результативность и авторитет госу­дарственности, реализуемой этой ветвью государственной власти. Например, соблюдение режима документированной информации, поступающей в структуру органа от других субъектов, может значительно снизить нарушения прав граждан и юридических лиц. Соблюдение режима работы с информацией, создаваемой и циркулирующей в структуре органа до ее официального опубликования или обнародова­ния, пресечение неслужебного использования этой инфор­мации явится условием сокращения поборов, взяточни­чества и других признаков коррумпированности аппарата государственной службы. Известно, как много нарушений связано с незаконным использованием персональных дан­ных граждан и данных юридических лиц, с использованием коммерческой информации, поступающей в структуры ис­полнительной власти и местного самоуправления.

Судебная статистика также должна стать доступной и понятной для граждан и юридических лиц. Только так можно надеяться на воспитание высокого правосознания, более чем когда-либо необходимого сегодня, соответствую­щего требованиям законности, установкам на «диктатуру закона».

Переход к новым методам работы требует коренного перелома в деятельности органов государственной власти и их аппарата. Это связано с расширением инновацион­ной деятельности в данной области на базе информацион­ных технологий, что возможно при наличии финансовых средств на развитие технологий управленческих. Это осо­бая тема, затрагивающая вопросы глобальной инновации стиля, содержания и форм государственного управления. Но это и проблема сути административного права в целом.

Контрольные вопросы

1. Каковы понятие и назначение института ответственности в ин­формационном праве?

2. Какие виды и формы ответственности в информационном пра­ве вы знаете?

3. Что вы знаете об уголовной ответственности за преступления в информационной сфере?

4. Что вам известно об административно-правовой ответственно­сти за правонарушения в информационной сфере?

5. Каковы проблемы ответственности субъектов информацион­ных отношений?

6. Что можно сделать для совершенствования института ответ­ственности в информационном праве?

Литература

1. Бачило, И. Право и обеспечение защиты информации / И. Бачило // Вопросы защиты информации. — 2000. — № 3. - С. 25-39.

2. Иванов, Д. В. Виртуализация общества / Д. В. Иванов. — СПб.: Петербургское востоковедение, 2000. — С. 91.

3. Конфликты в информационной сфере. — М.: ИГП РАН, 2009. - 283 с.

А. Овсепян, Ж. И. Государственное принуждение как право­вая категория / Ж. И. Овсепян // Государство и право. — 2007. -№ 12.-С. 5-15.

5. Ответственность в управлении. — М.: Наука, 1985.

6. Разуваев, В. Э. Правовые вопросы борьбы со сиамом как средство ведения информационной войны / В. Э. Разува­ев // Государство и право. - 2006. — № 7. — С. 83-89.

Глава 26 Место и роль информационного права в системе отраслей права Российской Федерации

Дата добавления: 2015-05-10