Окружающей среды 4 страница

информация о международных договорах в области стандартизации и подтверждения соответствия и о правилах их применения.

Еще одним видом стандартов являются стандарты организации, которые представляют собой локальные нормативно-правовые акты. Такая их принадлежность обусловливает наличие у них признаков, свойственных нормативно-правовым актам в целом. В частности, такое их свойство, как обязанность по их применению всеми работниками организации, в которой они утверждены. Что может побудить организации разрабатывать свои собственные стандарты? Как правило, это делается для того, чтобы вызвать у потребителя больше доверия к производимым товарам. Причем порядок разработки, утверждения, учета, изменения и отмены стандартов организаций устанавливается ими самостоятельно.

Работу по стандартизации организует специально уполномоченный орган - Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии <1>. Национальный орган Российской Федерации по стандартизации утверждает национальные стандарты; принимает программу разработки национальных стандартов; организует экспертизу проектов национальных стандартов; обеспечивает соответствие национальной системы стандартизации интересам национальной экономики, состоянию материально-технической базы и научно-техническому прогрессу; осуществляет учет национальных стандартов, правил стандартизации, норм и рекомендаций в этой области и обеспечивает их доступность заинтересованным лицам; создает технические комитеты по стандартизации и координирует их деятельность; организует опубликование национальных стандартов и их распространение; участвует в соответствии с уставами международных организаций в разработке международных стандартов и обеспечивает учет интересов Российской Федерации при их принятии; утверждает изображение знака соответствия национальным стандартам; представляет Российскую Федерацию в международных организациях, осуществляющих деятельность в области стандартизации.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 294 (в ред. от 12 августа 2009 г.) "О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии" // СЗ РФ. N 25. Ст. 2575; 2009. N 33. Ст. 4088.

Указанный орган также обеспечивает осуществление стандартизации в соответствии с общими принципами, едиными для всех видов стандартов: добровольного применения стандартов; максимального учета при разработке стандартов законных интересов заинтересованных лиц; применения международного стандарта как основы разработки национального стандарта, за исключением случаев, когда такое применение признано невозможным вследствие несоответствия требований международных стандартов климатическим и географическим особенностям РФ, техническим и (или) технологическим особенностям или по иным основаниям либо Российская Федерация в соответствии с установленными процедурами выступала против принятия международного стандарта или отдельного его положения; недопустимости установления таких стандартов, которые противоречат техническим регламентам; обеспечения условий для единообразного применения стандартов.

3. Российские государственные экологические стандарты разрабатываются с учетом научно-технических достижений и требованиями международных стандартов. Примером тому могут служить вводимые в России международные стандарты серии ИСО 14000. Заметим, что пересмотр международных стандартов осуществляется каждые пять лет с учетом изменяющихся условий среды обитания человека, влияния техногенного фактора на окружающую среду, завершения научно-исследовательских работ в области нормирования требований и контроля качества. Подобный подход заслуживает уважения, поскольку только так возможно добиться эффективного действия системы стандартизации. Примером государственного экологического стандарта может служить ГОСТ Р 12.1.052-97 "Паспорт безопасности вещества (материала)", требования которого являются обязательными. Однако можно назвать массу примеров, когда в хозяйственный оборот и в биологический цикл вводятся новые вещества (материалы), не имеющие такого паспорта, но иногда включаемые в различные технические условия (ТУ), регламенты, перечни, утверждаемые различными ведомствами. К примеру, в нефтедобыче применяются около 20% химических веществ, не имеющих утвержденных предельно допустимых концентраций (ПДК) или иных нормативов влияния на окружающую среду. Из этого следует, что в России существуют проблемы игнорирования требований обязательных стандартов и ведомственная разобщенность в государственном контроле за их реализацией.

Основным контролирующим органом в сфере стандартизации и сертификации является Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации и метрологии, и очевидно, что этот орган не справляется с контролем за соблюдением стандартов экологической безопасности. Природоохранные же органы не имеют практики проведения совместных с Госстандартом России проверок и использования составов правонарушений, указанных в стандартах. Сфера применения Закона о техническом регулировании включает в себя также регулирование правоотношений в области разработки, принятия, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Таким образом, она включает в себя не только весь жизненный цикл продукции согласно ГОСТ Р ИСО 14041-2000, но и процессы ее производства. Причем, как и в актах ЕС, первостепенное значение уделяется безопасности продукции и процессов производства.

Обязательные требования будут регламентироваться техническими регламентами, которые будут утверждаться федеральными законами в целях, помимо прочего, защиты жизни и здоровья граждан, охраны окружающей среды, жизни и здоровья животных и растений.

Статья 30. Лицензирование отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды

Комментарий к статье 30

Суть лицензирования как одной из форм государственного регулирования хозяйственной и иной деятельности заключается в создании гарантий безопасного и квалифицированного выполнения отдельных видов работ, оказания услуг, производства продукции. Лицензирование осуществляется применительно к тем видам деятельности, которые, с точки зрения законодателя, при их ненадлежащем осуществлении могут принести вред интересам общества и государства. Предоставление лицензии следует рассматривать как подтверждение со стороны государства наличия у субъекта, осуществляющего ту или иную деятельность, соответствующих возможностей (речь идет о технических, ресурсных, организационных, образовательных, финансовых и других необходимых возможностях), необходимых такому субъекту для безопасного осуществления такой деятельности.

Экологическое лицензирование - это одна из функций государственного управления в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности граждан. Современную динамику развития экологического лицензирования наилучшим образом можно продемонстрировать в контексте современной правовой реформы. Так, ранее действовавший Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" исключал из сферы своего регулирования деятельность по охране окружающей среды и по использованию природных ресурсов (п. 2 ст. 1 Закона). Соответственно, экологическое лицензирование в период действия этого Закона осуществлялось в соответствии с нормами экологического законодательства и законодательства о природных ресурсах. При этом в системе правового обеспечения экологического лицензирования преобладали подзаконные акты. Например, лицензирование некоторых видов деятельности в области охраны окружающей среды (экологический аудит, оказание услуг природоохранного назначения и др.) не было предусмотрено федеральными законами и осуществлялось в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1996 г. N 168. Такой подход входил в противоречие с нормами ГК РФ (ст. 49), согласно которым перечень видов деятельности, которыми юридические лица могут заниматься только на основании специального разрешения (лицензии), определяется законом.

Принятие Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" явилось попыткой упорядочения регулирования отношений в сфере лицензирования и было направлено на устранение необоснованных ограничений на осуществление деятельности, которая в силу своей специфики не требует получения специальных разрешений со стороны государственных органов, и на существенное сокращение перечня лицензируемых видов деятельности. Данный Закон непосредственно охватывает лишь один вид экологического лицензирования (обращение с опасными отходами). На лицензирование остальных экологически значимых видов деятельности Закон не распространяется, включая использование недр, лесного фонда, объектов растительного и животного мира. При этом целая группа традиционных объектов лицензирования остается без упоминания, причем их лицензирование прекращается со дня вступления Закона в силу: это осуществление выбросов, сбросов в атмосферный воздух, воды, земли.

Комментируемый Закон содержит лишь положение отсылочного характера о том, что отдельные виды деятельности в области охраны окружающей среды подлежат лицензированию; перечень таких видов деятельности устанавливается федеральными законами - без какой бы то ни было конкретизации. Поэтому на практике отношения, связанные с лицензированием, вызывают немало сложных вопросов. Так, есть определенные проблемы в применении Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности". По ряду вопросов сложилась правоприменительная практика. Например, несмотря на то что в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" среди видов деятельности, подлежащих лицензированию, названа деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов 1 - 4 класса опасности, в ряде решений суда данное положение уточняется. Так, деятельность предприятия, для которого накопление и временное размещение отходов не являются целенаправленной самостоятельной деятельностью, лицензированию не подлежит <1> (Постановление ФАС Уральского округа от 13.03.2008 N Ф09-1447/08-С1).

--------------------------------

<1> Карасева С.Ю. Обзор практики рассмотрения федеральными арбитражными судами округов споров, связанных с лицензированием // СПС "КонсультантПлюс".

Представление лицензии при установлении лимитов на размещение отходов является обязанностью только тех лиц, которые осуществляют деятельность непосредственно по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов.

Другой экологически значимый вид деятельности, который подлежит лицензированию, - это эксплуатация взрыво-, пожароопасных, химически опасных производственных объектов. Порядок деятельности таких объектов регламентируется Законом о промышленной безопасности. Постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2008 г. N 279 утверждены Положения о лицензировании в области взрывчатых материалов промышленного назначения. Согласно этому Положению, лицензирование производства взрывчатых материалов осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору. Лицензия предоставляется на 5 лет.

Срок действия лицензии может быть продлен по заявлению лицензиата в порядке, предусмотренном для переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии. Субъектами экологического лицензирования являются юридические лица, в отличие от природоресурсового лицензирования, где в качестве лицензиатов могут выступать как юридические лица, так и граждане. Аналогичные положения установлены и в отношении деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности. Под деятельностью по проведению экспертизы промышленной безопасности понимается проведение экспертизы: проектной документации на разработку, строительство, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта; технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте; зданий и сооружений, расположенных на территории опасного производственного объекта; деклараций промышленной безопасности; документов, связанных с эксплуатацией опасных производственных объектов. Положение "О лицензировании деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности" утверждено Постановлением Правительства РФ от 22 июня 2006 г. N 389.

Наряду с перечисленными выше экологически значимыми видами деятельности, подлежащими лицензированию, можно отметить утилизацию военной техники, производство, хранение, применение, распространение взрывчатых материалов промышленного назначения и т.д.

В силу положений ст. 18 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" количество лицензируемых видов деятельности подлежит постепенному уменьшению. Так, до 1 января 2010 г. прекратится лицензирование эксплуатации взрыво-, пожароопасных, химически опасных производственных объектов, а также деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности в отношении указанных объектов. Уменьшение перечня лицензируемых видов деятельности отражает прогрессивную политику государства, направленную на прекращение избыточного государственного регламентирования в сфере лицензирования отдельных видов деятельности. Практическими последствиями указанных изменений должны стать переход контроля за качеством осуществляемой хозяйствующим субъектом деятельности к саморегулируемым организациям - добровольным объединениям профессиональных участников рынка, и введение системы страхования ответственности.

Статья 31. Экологическая сертификация

Комментарий к статье 31

Необходимость вступления в ВТО заставила российского законодателя в течение 6 лет разрабатывать и в конце 2002 года принять Закон о техническом регулировании, в котором был предусмотрен 7-летний срок перехода России на международные стандарты. Основным понятием в рамках этого закона является категория технического регламента. Механизм соблюдения технических регламентов и стандартов включает в себя подтверждение соответствия в формах добровольной сертификации, декларирования соответствия и обязательной сертификации. Обязательная сертификация будет применяться только в соответствии с техническими регламентами для определенных видов продукции и с получением знака обращения на рынке.

В ближайшие месяцы в России ожидается массовое создание и регистрация систем добровольной сертификации, которые будут создаваться как в компаниях и отраслях экономики, так и на отдельных предприятиях. Причем чем быстрее такая система начнет работу и получит свой знак соответствия, тем быстрее она будет признана в стране и за ее пределами, тем больше шансов у производителей продукции, получивших знак соответствия, избежать банкротства или поглощения зарубежными конкурентами после вступления России в ВТО. В свою очередь, в рамках данной тенденции идет формирование систем экологической сертификации, начало которого было положено созданием Системы сертификации ГОСТ Р, в основном копирующей соответствующие международные системы стандартов, включая ISO.

Попытки создания таких систем предпринимались и ранее. Так, отметим Соглашение "О взаимодействии Минприроды РФ и Госстандарта РФ в работе по стандартизации, метрологии и сертификации в области регулирования использования природных ресурсов, охране окружающей среды и экологической безопасности продукции и технологических процессов" 1993 г., Постановление Правительства РФ от 21 марта 1994 г. N 223 "О сертификации безопасности промышленных и опытно-экспериментальных объектов предприятий и организаций оборонных отраслей промышленности, использующих экологически вредные и взрывоопасные технологии", которым предусматривалось создание системы экологической сертификации. Однако в дальнейшем обозначились противоречивые ведомственные интересы, и законодательство стало развиваться почти автономно по разным направлениям (предупреждение чрезвычайных ситуаций, стандартизация, экологическая безопасность), а каждое из ведомств стремилось закрепить в законодательстве за собой максимум функций и полномочий.

В данном контексте следует отметить попытку Госкомэкологии РФ ввести обязательную экологическую сертификацию в Основных положениях Федеральной системы обязательной экологической сертификации, утвержденных 28 декабря 1997 г. К сожалению, этот документ так и не прошел регистрацию в Министерстве юстиции РФ и не имеет юридической силы. Государственный комитет по охране окружающей среды РФ сделал попытку внедрения аудита в природоохранную практику, и Приказом его председателя от 16 июля 1998 г. "О проведении практических работ по введению экологического аудирования в Российской Федерации" создана комиссия по аттестации экоаудиторов и утвержден Временный порядок этой аттестации. Организационно-техническое обеспечение этого процесса возложено на центр "Экобезопасность", который немедленно начал обучение и аттестацию аудиторов. Но и этот Приказ не был зарегистрирован Министерством юстиции РФ и остался лишь документом внутреннего использования комитета, не подлежащим распространению на сторонних юридических и физических лиц.

Заметный вклад в практику внедрения экостандартизации внес ВНИИприроды, разработавший и зарегистрировавший Систему обязательной сертификации по экологическим требованиям (Постановление Госстандарта России от 1 октября 1996 г. N 66-А), которая предусматривала обязательную и добровольную экологическую сертификацию систем управления охраной окружающей среды, технологических этапов производства, использования отходов. На 2002 год в Системе было аккредитовано 16 органов по сертификации и 10 испытательных лабораторий.

Еще один пример прорыва в этой проблеме - Система обязательной сертификации по экологическим требованиям N РОСС RU 0001.01.ЭТОО (совместный Приказ Госкомэкологии РФ и Миноборонпрома России от 25 февраля 1997 г. N 71/86 и соответственно Правила проведения сертификации предприятий (производств) НД-10.2/1.1-2000). В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 27 марта 1998 г. N 358 Министерство экономики РФ и Госкомэкологии РФ 19 ноября 1998 г. утвердили решение о выдаче документа, подтверждающего экологическую безопасность деятельности организаций по производству вооружения, военной техники и боеприпасов. ООО "Центр экологических проблем" - головная организация в отрасли по данному направлению - имеет аттестат аккредитации МПР РФ от 24 августа 2000 г. и провело в 2001 году сертификацию 10 оборонных предприятий.

Однако широкое распространение и эта Система сертификации не получила ввиду отсутствия регистрации регламентирующих ее действия актов в Министерстве юстиции РФ и несогласованности федерального законодательства. Тем не менее Закон о техническом регулировании дает возможность повсеместного внедрения добровольной экологической сертификации систем управления охраной окружающей среды на предприятиях и в производственных отраслях, что позволит документально подтверждать наличие и эффективность действия отлаженной системы экологической безопасности, сбережения природных и энергетических ресурсов, применения наилучших существующих технологий, выполнения действующих нормативных требований и реализации программы по снижению загрязнения окружающей среды. Сертификат соответствия стандартов ИСО-14000 является юридическим документом, который можно использовать в целях развития производства, повышения конкурентоспособности продукции, получения положительного имиджа фирмы на международном рынке и т.д.

В настоящее время ряд министерств и ведомств уже создают собственные отраслевые системы добровольной экологической сертификации и готовятся к исполнению требований Закона о техническом регулировании. Торгово-промышленная палата РФ 24 апреля 2003 г. провела "круглый стол" по данной проблеме. Госстандарт РФ и его территориальные органы приступили к реализации цикла семинаров с производителями продукции по подготовке вступления России в ВТО и реализации требований нового Закона. К сожалению, Положение об обязательной экологической сертификации, которое МПР РФ должно было представить на утверждение в Правительство РФ в 2002 году, увязло в ведомственных разногласиях.

Тем не менее действующая правовая база уже сейчас позволяет создавать системы добровольной экосертификации, проводить таковую, применять фирменные знаки соответствия стандартам ИСО-14000 по аналогии с "Зеленой печатью" в США. Экологическая сертификация, основывающаяся на заключениях экологического аудита, уже в ближайшее время станет одним из мощных экономических механизмов охраны окружающей среды и оздоровления экологической ситуации в России <1>.

--------------------------------

<1> Веселов А.К. Правовое регулирование экологической сертификации в России // Юрист. 2003. N 7. С. 10.

Глава VI. ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ

Дата добавления: 2015-05-08