И экологическая экспертиза

Статья 32. Проведение оценки воздействия на окружающую среду

Комментарий к статье 32

1. Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) - вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления. Оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении намечаемой хозяйственной и иной деятельности, обосновывающая документация которой подлежит экологической экспертизе в соответствии с Законом об экологической экспертизе. Так, в частности, согласно ст. 14 данного Закона, государственная экологическая экспертиза, в том числе повторная, проводится только при наличии в составе представляемых материалов документации, содержащей материалы оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, подлежащей экспертизе.

Цель проведения ОВОС - предотвращение или смягчение воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий. Ее результатами являются:

а) информация о характере и масштабах воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности, альтернативах ее реализации, оценке экологических и связанных с ними социально-экономических и иных последствий этого воздействия и их значимости, возможности минимизации воздействий;

б) выявление и учет общественных предпочтений при принятии заказчиком решений, касающихся намечаемой деятельности;

в) решения заказчика по определению альтернативных вариантов реализации намечаемой деятельности (в том числе о месте размещения объекта, о выборе технологий и иные) или отказа от нее, с учетом результатов ОВОС.

При проведении ОВОС необходимо исходить из потенциальной экологической опасности любой деятельности (принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности), а также равной обязательности требований о проведении ОВОС для любых физических и юридических лиц (как коммерческих, так и некоммерческих) без исключения.

Можно выделить несколько этапов проведения ОВОС. Первый этап - уведомление органов власти и информирование общественности о намечаемой деятельности, предварительная оценка и составление технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду.

Второй этап - проведение исследований по оценке воздействия на окружающую среду и подготовка предварительного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду.

Третий этап - подготовка окончательного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду. Окончательный вариант материалов по ОВОС готовится на основе предварительного варианта материалов с учетом замечаний, предложений и информации, поступившей от участников процесса оценки воздействия на окружающую среду на стадии обсуждения. В окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду должна включаться информация об учете поступивших замечаний и предложений, а также протоколы общественных слушаний (если таковые проводились). Окончательный вариант утверждается заказчиком, передается для использования при подготовке обосновывающей документации и в ее составе представляется на государственную экологическую экспертизу, а также на общественную экологическую экспертизу (если она проводится).

В том случае, если намечаемая хозяйственная и иная деятельность может иметь трансграничное воздействие, проведение исследований и подготовка материалов по оценке воздействия на окружающую среду осуществляется с учетом положений Конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г. Осуществление процедуры ОВОС предусмотрено и иными международными документами, включая материалы конференции ООН 1992 г. в Рио-де-Жанейро. Так, участники данной конференции подчеркивали, что участие общественности в оценке воздействия на окружающую среду является одной из предпосылок для достижения устойчивого развития (п. 23.2 Повестки дня на XXI век).

В настоящее время определенной проблемой является правовая регламентация проведения ОВОС объектов капитального строительства, необходимого для прохождения государственной экспертизы в составе проектной документации. С момента введения единой, комплексной государственной экспертизы, осуществляемой по правилам градостроительного законодательства (2007 г.), встал вопрос о необходимости проведения ОВОС объектов капитального строительства, проектная документация на которые была исключена из перечня объектов государственной экологической экспертизы. Статья 48 ГрадК РФ закрепляет, что в составе проектной документации на государственную экспертизу представляется "перечень мероприятий по охране окружающей среды" (ПМООС). Состав ПМООС регламентируется Постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" и включает в себя:

результаты оценки воздействия объекта капитального строительства на окружающую среду;

перечень мероприятий по предотвращению и снижению возможного негативного воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду и рациональному использованию природных ресурсов на период строительства и эксплуатации объекта капитального строительства;

перечень и расчет затрат на реализацию природоохранных мероприятий и компенсационных выплат.

Таким образом, можно констатировать, что ОВОС объекта капитального строительства является частью ПМООС.

Трудность состоит в том, что в Положении об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденном Приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г., говорится об оценке воздействия деятельности, а не объекта. Кроме того, в Положении об ОВОС конечным результатом процедуры оценки воздействия является направление материалов на государственную экологическую, а не на государственную экспертизу. Тем самым мы имеем дело с определенным правовым пробелом в отношении правил и процедуры прохождения ОВОС объектов капитального строительства. На практике ОВОС в данном случае проходит по правилам оценки воздействия на окружающую среду экологически опасной деятельности.

2. Информирование общественности и других участников оценки воздействия на окружающую среду на этапе уведомления, предварительной оценки и составления технического задания на ее проведение осуществляется заказчиком. Информация в кратком виде публикуется в официальных изданиях федеральных органов исполнительной власти (для объектов экспертизы федерального уровня), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, на территории которых намечается реализация объекта государственной экологической экспертизы, а хозяйственная и иная деятельность может оказать воздействия.

В публикации представляются сведения о названии, целях и месторасположении намечаемой деятельности; наименовании и адресе заказчика или его представителя; примерных сроках проведения оценки воздействия на окружающую среду; органе, ответственном за организацию общественного обсуждения; предполагаемой форме общественного обсуждения (опрос, слушания, референдум и т.п.), также форме представления замечаний и предложений; сроках и месте доступности технического задания по оценке воздействия на окружающую среду и иной информации.

Заказчик (исполнитель) принимает и документирует замечания и предложения от общественности в течение 30 дней со дня опубликования информации. Данные замечания и предложения учитываются при составлении технического задания по оценке воздействия на окружающую среду и должны быть отражены в материалах по оценке воздействия на окружающую среду.

На этапе проведения оценки воздействия на окружающую среду уточняется план мероприятий по ходу общественных обсуждений намечаемой хозяйственной деятельности, в том числе о целесообразности (нецелесообразности) проведения общественных слушаний по материалам оценки воздействия на окружающую среду. При принятии решения о форме проведения общественных обсуждений, в том числе общественных слушаний, необходимо руководствоваться степенью экологической опасности намечаемой хозяйственной и иной деятельности, учитывать фактор неопределенности, степень заинтересованности общественности.

Общественные обсуждения - комплекс мероприятий, проводимых в рамках оценки воздействия, направленных на информирование общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее возможном воздействии на окружающую среду, с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия. Порядок проведения общественных обсуждений определяется органами местного самоуправления при участии заказчика (исполнителя) и содействии заинтересованной общественности. Заказчик обеспечивает доступ общественности к окончательному варианту материалов по ОВОС в течение всего срока с момента утверждения последнего и до принятия решения о реализации намечаемой деятельности.

Состав материалов по оценке воздействия на окружающую среду определяется порядком ее проведения и зависит от вида намечаемой хозяйственной и иной деятельности, требований к обосновывающей данную деятельность документации, являющейся объектом экологической экспертизы. Степень полноты (детальности) проведения оценки воздействия на окружающую среду зависит от масштаба и вида намечаемой хозяйственной и иной деятельности и особенностей предполагаемого региона ее реализации. Основные процедурные вопросы проведения ОВОС указаны в Положении об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденном Приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г.

3. Существует ряд позитивных примеров работы данной правовой нормы. Так, в январе 2005 г. в Иркутске были проведены общественные слушания в рамках процедуры ОВОС, в которых приняло участие более 160 человек. Предметом обсуждения был проект газификации Иркутской области, предусматривавший несколько этапов. В целом проект получил положительную оценку принявшей участие в обсуждении общественности; замечания носили уточняющий характер. Все замечания были занесены в протокол с обещанием разработчиков по их учету в ходе доработки проекта <1>.

--------------------------------

<1> Иванов Ю. Газовый проект с экологическим акцентом // Российская газета. 2005. 26 января.

В феврале 2006 г. состоялись общественные слушания по оценке воздействия на окружающую среду "Технико-экономического обоснования строительства газопровода Ковыкта - Саянск - Иркутск" в нескольких муниципальных образованиях на территории Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа <1>.

--------------------------------

<1> Российская газета. 2005. 29 декабря.

Оценка воздействия на окружающую среду Нижне-Курейской ГЭС на р. Курейке была выполнена в соответствии с техническим заданием, прошедшим общественные обсуждения и откорректированным по результатам первого этапа ОВОС в феврале 2009 г. В рамках второго этапа процедуры ОВОС был подготовлен и размещен в общественных приемных предварительный вариант материалов для общественного обсуждения "Оценка воздействия на окружающую среду Нижне-Курейской ГЭС на р. Курейке" и резюме нетехнического характера. Общественное обсуждение проектных материалов состоялось 16 июля 2009 г. в п. Светлогорске (в слушаниях приняли участие 112 человек) и 17 июля 2009 г. в с. Туруханске (86 человек).

Материалы окончательной редакции "Оценки воздействия на окружающую среду Нижне-Курейской ГЭС на р. Курейке" разработаны по результатам третьего этапа ОВОС - общественного обсуждения предварительного варианта материалов ОВОС, в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации порядком реализации данной процедуры (Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации). Вопросы, замечания, предложения и комментарии, поступившие в ходе обсуждения, собраны и зарегистрированы в специальных регистрационных журналах, а также в протоколах общественных слушаний. Все записи тщательно проанализированы, в окончательный вариант по замечаниям внесены корректировки. На поступившие вопросы подготовлены аргументированные ответы. Регистрационные журналы приобщены к материалам общественных обсуждений и включены в комплект документации, передаваемой заказчику для представления на государственную экспертизу <1>.

--------------------------------

<1> http:// www.rushydro.ru/ company/ invest/ investprojects/ 5630.html

Статья 33. Экологическая экспертиза

Комментарий к статье 33

1. Российское экологическое законодательство предусматривает несколько видов государственных экспертиз в области охраны окружающей среды. Наряду с экологической экспертизой, которой посвящена комментируемая статья, законодательство упоминает санитарно-эпидемиологическую экспертизу, экспертизу промышленной безопасности и ряд других. Не следует считать, что экологическая экспертиза есть комплексная или базовая экспертиза, а остальные экспертизы в области охраны окружающей среды являются специальными видами экологической экспертизы. Экологическая экспертиза - это всего лишь наиболее распространенный вид экспертиз в области охраны окружающей среды.

В ходе реформы градостроительной деятельности сфера действия экологической экспертизы резко сократилась. Так, согласно ч. 6 ст. 49 ГрадК РФ, не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением государственной экспертизы проектной документации, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ, на землях особо охраняемых природных территорий, а также проектной документации объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V класса опасности. Следовательно, в отношении проектной документации всех остальных объектов проводится только государственная экспертиза проектной документации, в рамках которой исследуются вопросы обеспечения экологической безопасности, а экологическая экспертиза по ним не проводится. Данная мера является вполне обоснованной и обусловлена необходимостью сокращения административных барьеров в строительстве. Единая государственная экспертиза градостроительной документации прямо вытекает из идеологии перехода в сфере проектирования и строительства на требования безопасности из серии технических регламентов.

Результат этой реформы виден на примере экспертизы, проводимой при проектировании объектов электроэнергетики. Если ранее ст. 42 Закона об электроэнергетике предусматривала проведение четырех экспертиз документации по строительству такого объекта (экологической, промышленной безопасности, экспертизы безопасности гидротехнических сооружений и экспертизы безопасности ядерных установок), то теперь действующая редакция данной статьи предусматривает только государственную экспертизу проектной документации объектов электроэнергетики, являющихся объектами капитального строительства, осуществляемую в соответствии с градостроительным законодательством. Однако, несмотря на градостроительную реформу, экологическая экспертиза как способ обеспечения экологической безопасности полностью не исчезла и сохраняет свое значение как самостоятельная форма экологического контроля, имеющая предупредительное значение и направленная на формирование условий, обеспечивающих реализацию конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду путем предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на жизнь и здоровье граждан.

2. Экологическая экспертиза - это установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Экологическая экспертиза подразделяется на государственную и общественную, причем государственная экологическая экспертиза осуществляется органами исполнительной власти, как РФ, так и ее субъектов.

Экологическая экспертиза основывается на следующих принципах: презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности; обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы; комплексности оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий; обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы; достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу; независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы; научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы; гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения и т.д.

3. Субъектами государственной экологической экспертизы являются специально уполномоченные федеральные органы экологической экспертизы либо органы государственной власти субъектов РФ, а также заказчики объектов экологической экспертизы. Специально уполномоченным федеральным органом в области экологической экспертизы является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. Субъектам РФ переданы федеральные полномочия по принятию нормативно-правовых актов в области экологической экспертизы объектов регионального уровня с учетом специфики субъекта РФ, организации и проведению государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня, а также осуществлению контроля за соблюдением законодательства об экологической экспертизе и информированию населения о намечаемых и проводимых экспертизах и их результате (ст. 6 Закона об экологической экспертизе).

Заказчики - это юридические и физические лица, которые заказывают и оплачивают специально уполномоченным органам организацию и проведение работы по выявлению соответствия предполагаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям. При этом в случае отступления от проекта, получившего положительное заключение государственной экологической экспертизы, заказчик обязан пройти экспертизу повторно.

Объектом экологической экспертизы являются материалы и документы, представляемые заказчиком на государственную или общественную экологическую экспертизу. Их перечень представлен ст. 11 - 12 Закона об экологической экспертизе. Так, объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются:

проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации;

проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;

проекты соглашений о разделе продукции;

материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду и лицензирование которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности" (за исключением материалов обоснования лицензий на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов) и законодательством в области использования атомной энергии федеральными органами исполнительной власти;

проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду;

материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации;

объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Законе о континентальном шельфе и Законе об исключительной экономической зоне, Федеральном законе от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации";

проектная документация объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт таких объектов на землях особо охраняемых природных территорий допускаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ;

проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов 1 - 5 класса опасности.

Органы исполнительной власти субъектов РФ проводят экологическую экспертизу региональных проектов нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации; проектов целевых программ субъектов РФ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов; материалов обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, лицензирование которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (за исключением материалов обоснования лицензий на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов); материалов комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающих придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения; проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, за исключением проектной документации объектов, указанных в подп. 7.1 ст. 11 Закона об экологической экспертизе, в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Экспертом государственной экологической экспертизы является специалист, обладающий научными и (или) практическими познаниями по рассматриваемому вопросу и привлеченный федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов РФ к проведению государственной экологической экспертизы по соответствующим направлениям науки, техники, технологии. Экспертом государственной экологической экспертизы не может быть представитель заказчика документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, или разработчика объекта государственной экологической экспертизы, гражданин, состоящий в трудовых или иных договорных отношениях с указанным заказчиком или с разработчиком объекта государственной экологической экспертизы, а также представитель юридического лица, состоящего с указанным заказчиком или с разработчиком объекта государственной экологической экспертизы в таких договорных отношениях.

Анализ положений Закона об экологической экспертизе позволяет выделить три этапа проведения государственной экологической экспертизы: а) научно-исследовательский этап, включая его элементы - ОВОС и экологическое обоснование; б) получение от государства официального разрешения на реализацию проекта; в) контроль за исполнением заключения.

Первый этап государственной экологической экспертизы начинается с представления экспертам соответствующего объекта (объектов). Обязательным условием принятия документов и материалов на государственную экологическую экспертизу является наличие в них данных по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности и экологическому обоснованию допустимости ее реализации. На этом же этапе происходит исследование экспертными комиссиями (экспертами) представленного объекта, выявление его соответствия установленным экологическим и другим специальным нормам, правилам и нормативам. Срок проведения государственной экологической экспертизы определяется сложностью объекта экспертизы, но не должен превышать 6 месяцев (обычно составляет 30 дней для простых объектов и 60 дней для сложных).

На втором этапе представленные объекты получают экспертную оценку посредством принятия заключения государственной экологической экспертизы. Данное заключение должно содержать обоснованные выводы о допустимости (недопустимости) воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе, и о возможности реализации объекта экспертизы. Наличие положительного заключения подтверждает соблюдение заказчиком экологических требований при подготовке рассмотренной документации и дает право на финансирование этого объекта. В случае отрицательного заключения реализация объекта экологической экспертизы запрещена.

Существует два вида отрицательного заключения государственной экологической экспертизы - (а) заключение о недопустимости реализации проекта и (б) заключение о необходимости доработки предоставленных материалов. Выводы экспертной комиссии могут быть обжалованы в суд.

В числе федеральных заключений, получивших особый общественный резонанс, следует отметить государственную экологическую экспертизу высокоскоростной магистрали Москва - Санкт-Петербург. В ходе проведения этой экспертизы были осуществлены многочисленные нарушения земельного законодательства, законодательства об особо охраняемых природных территориях (трасса пролегала через территорию Валдайского национального парка), лесного законодательства (осуществлялась вырубка лесов первой и второй группы без соответствующего постановления Правительства РФ). Проект ТЭО не прошел общественных слушаний в субъектах РФ. Однако Минприроды РФ дало положительное заключение. Впоследствии это заключение было обжаловано в Генеральную прокуратуру РФ, обнаружившую в ходе проведения проверок нарушения основополагающих принципов экологической экспертизы - законности ее выводов и независимости экспертов.

Нельзя не отметить и попытки признать ряд норм Закона об экологической экспертизе неконституционными. Так, в своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации ООО "Транссервис" оспаривало конституционность п. 8 ст. 18 Закона об экологической экспертизе, согласно которому заключения государственной экологической экспертизы могут быть оспорены в судебном порядке. Как следовало из жалобы и приложенных к ней материалов, Приказом Управления по технологическому и экологическому надзору по Астраханской области от 12 октября 2006 г. утверждено заключение государственной экологической экспертизы в отношении представленного заявителем на рассмотрение экспертной комиссии проекта перепрофилирования цеха шерстомойки под цех по производству поролона и спортивно-оздоровительный центр. В своем заключении экспертная комиссия, приведя ряд замечаний по проекту, пришла к выводу о необходимости его доработки.

Решением Арбитражного суда Астраханской области от 28 февраля 2007 года, оставленным без изменения арбитражными судами апелляционной и кассационной инстанций, заявителю было отказано в удовлетворении требований о признании недействительным приказа, которым утверждено названное заключение. Что касается требований заявителя о признании необоснованными отдельных замечаний экспертной комиссии, то Арбитражный суд прекратил производство по делу в данной части, указав, что такие требования не подлежат рассмотрению в арбитражном суде. Определением судьи Советского районного суда города Астрахани от 26 ноября 2007 г., оставленным без изменения судом кассационной инстанции, ООО отказано в принятии искового заявления о признании незаконными замечаний, изложенных в заключении государственной экологической экспертизы, на том основании, что заявленные требования подлежат рассмотрению в арбитражном суде.

По мнению заявителя, обжалуемое законоположение - в той мере, в какой оно не допускает возможности самостоятельного оспаривания отдельных замечаний, изложенных в заключении государственной экологической экспертизы, - не соответствует Конституции Российской Федерации, ее ст. 18, 34 (часть 1), 35 (часть 2), 45, 46 (части 1 и 2) и 55.

Как было установлено Определением Конституционного Суда РФ от 21 октября 2008 г. N 626-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Транссервис" на нарушение конституционных прав и свобод п. 8 ст. 18 Федерального закона "Об экологической экспертизе", п. 8 ст. 18 Закона об экологической экспертизе, предусматривающий возможность оспаривания в судебном порядке заключений государственной экологической экспертизы, направлен на обеспечение прав граждан и юридических лиц в области экологической экспертизы и не может рассматриваться как нарушающий конституционные права заявителя. По смыслу этого законоположения, заключение государственной экологической экспертизы подлежит судебной проверке как единый документ. Следовательно, разрешение в судебном порядке вопроса о законности и обоснованности названного заключения не может быть осуществлено без оценки изложенных в нем замечаний. Именно из этого исходил арбитражный суд в деле заявителя: в его решении оценено и признано обоснованным замечание экспертной комиссии о недостаточности документарного подтверждения прогноза воздействия на окружающую среду от деятельности, планируемой заявителем. Проверка же законности и обоснованности правоприменительных решений, принятых в деле заявителя, не относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, в связи с чем в принятии жалобы ООО "Транссервис" к рассмотрению было отказано.

4. Общественная экологическая экспертиза является одним из важнейших способов участия общественности в механизме принятия экологически значимых решений. Являясь разновидностью экологической экспертизы, она организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями и объединениями, основным направлением деятельности которых (по их уставу) является охрана окружающей среды и проведение общественной экологической экспертизы.

Объектами общественной экологической экспертизы являются те же объекты, что и государственной, за исключением тех, сведения о которых составляют государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну. Граждане и общественные объединения вправе получать от уполномоченных государственных органов, проводящих экспертизу конкретных объектов, информацию о результатах ее проведения.

Общественная экологическая экспертиза тех же объектов, что и государственная, может проводиться до либо одновременно с государственной экологической экспертизой. Условиями проведения общественной экологической экспертизы являются: во-первых, регистрация в установленном порядке заявления о ее проведении. Для этого необходимо написать заявление, указав наименование общественной организации, юридический адрес, характер предусмотренной уставом деятельности, сведения о составе экспертной комиссии, сведения об объекте общественной экологической экспертизы и сроке ее проведения. Данное заявление должно быть зарегистрировано в семидневный срок. Во-вторых, указание в уставе этих общественных объединений в качестве основного вида деятельности охрану окружающей среды и проведение общественной экологической экспертизы.

Общественные экологические объединения, проводящие общественную экологическую экспертизу, имеют право: получать от заказчика предусмотренную законом документацию, подлежащую экологической экспертизе; знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы; участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы; обращаться к Правительству РФ, органам власти субъекта РФ по вопросам приостановки хозяйственной деятельности предприятия, в прокуратуру по фактам нарушения требований экологической безопасности, в организации строящихся объектов и действующих производств с целью выявления возможной экологической опасности, в природоохранные организации.

Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, но независимо от такого признания может публиковаться в средствах массовой информации. Данное заключение обязательно направляется федеральному органу исполнительной власти и органу исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющим государственную экологическую экспертизу, заказчику документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, органам местного самоуправления и может передаваться другим заинтересованным лицам.

Финансирование общественной экологической экспертизы осуществляется за счет собственных средств общественных объединений, организующих и проводящих эту экспертизу. Источниками необходимых средств могут стать общественные экологические фонды, добровольные пожертвования, гранты благотворительных организаций, а также средства, выделяемые по решению соответствующих органов местного самоуправления.

По защите прав экологических объединений на проведение общественных экологических экспертиз постепенно формируется судебная практика. Так, Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 сентября 2007 г. N 4707/07 было установлено, что Приморское экологическое некоммерческое партнерство "Зеленый Крест" обратилось в Арбитражный суд Приморского края с иском к ОАО "Акционерная компания по транспорту нефти "Транснефть" (далее - компания), Министерству природных ресурсов Российской Федерации (далее - министерство), Главному управлению природных ресурсов по Приморскому краю (далее - управление) и, уточнив исковые требования, на основании ст. 14, 21, 22, 27 Закона об экологической экспертизе просило: обязать компанию предоставить истцу материалы по "Обоснованию инвестиций строительства нефтепроводной системы по маршруту "Тайшет Иркутской области - бухта Перевозная Приморского края" (ОИ), включая "Оценку воздействия на окружающую среду" (ОВОС) в объеме, предоставленном в октябре 2004 года экспертным комиссиям государственной экологической экспертизы ФСЭТАН (Ростехнадзор), предоставить материалы "ТЭО (проект) трубопроводной системы "Восточная Сибирь - Тихий океан". Первый пусковой комплекс. Морской перегрузочный комплекс нефти Перевозная"; обязать управление предоставить нормативно-технические документы, устанавливающие требования к проведению государственной экологической экспертизы по объекту федерального значения - единой нефтепроводной системы, проходящей по территории Приморского края. От иска к министерству истец впоследствии отказался.

Решением Арбитражного суда Приморского края от 30 ноября 2006 г. в иске отказано. Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа Постановлением от 27 марта 2007 г. решение частично отменил и принял в отмененной части новое решение, которым обязал компанию предоставить истцу проектные материалы "ТЭО (проект) трубопроводной системы "Восточная Сибирь - Тихий океан". Первый пусковой комплекс. Морской нефтеперегрузочный комплекс на побережье Японского моря", в том числе материалы по ОВОС, касающиеся территории Приморского края, для проведения общественной экологической экспертизы; обязал управление предоставить истцу для ознакомления нормативно-технические документы, устанавливающие требования к проведению государственной экологической экспертизы по объекту федерального значения "Нефтепровод "Ангарск - Приморье". В остальной части решение оставлено без изменения.

В заявлении, поданном в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, о пересмотре в порядке надзора названного Постановления суда кассационной инстанции компания просила его отменить как нарушающее единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм права.

Заявитель ссылался на то, что указанное Постановление обязывает компанию предоставить экологической организации несуществующие материалы, поскольку они не разрабатывались и не проходили государственную экологическую экспертизу. В отзыве на заявление экологическая организация просит оставить Постановление суда кассационной инстанции без изменения как соответствующее действующему законодательству. Проверив обоснованность доводов, изложенных в заявлении, отзыве на него и выступлениях представителей участвующих в деле лиц, Президиум считает, что заявление не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Распоряжением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 1737-р "О проектировании и строительстве трубопроводной системы "Восточная Сибирь - Тихий океан" предусмотрено проектирование и строительство единой нефтепроводной системы по маршруту "город Тайшет (Иркутская область) - город Сковородино (Амурская область) - бухта Перевозная (Приморский край)". Функции заказчика проектирования и строительства возложены на компанию. В настоящем деле требования экологической организации (с учетом их окончательного уточнения) касались предоставления ей документов для проведения общественной экологической экспертизы в отношении объекта, указанного в названном распоряжении Правительства РФ.

Сведений об отмене или изменении этого распоряжения в связи с изменением местонахождения перегрузочного терминала (с бухты Перевозной на бухту Козьмино) суду не представлено. Отменяя решение суда первой инстанции и удовлетворяя частично требования экологической организации, суд кассационной инстанции обязал компанию представить организации проектные материалы "ТЭО (проект) трубопроводной системы "Восточная Сибирь - Тихий океан". Первый пусковой комплекс. Морской нефтеперегрузочный комплекс на побережье Японского моря", поскольку по материалам проекта с таким же наименованием 12 сентября 2006 г. состоялись общественные слушания. Довод заявителя о неконкретности и неисполнимости постановления суда кассационной инстанции в связи с неуказанием точного местоположения нефтеперегрузочного комплекса на побережье Японского моря не может быть признан обоснованным, так как заявитель не представил доказательств того, что в рамках проекта "Восточная Сибирь - Тихий океан" запланировано строительство нескольких нефтеперегрузочных комплексов на побережье Японского моря.

Не является основанием для пересмотра судебного акта в порядке надзора и довод заявителя о том, что строительство нефтеперегрузочного терминала на территории Приморского края (в бухте Козьмино) будет осуществляться по другому проекту с иным наименованием, который уже прошел государственную экологическую экспертизу, в связи с чем проведение общественной экологической экспертизы невозможно в силу п. 1 ст. 22 Закона об экологической экспертизе. В соответствии с п. 2 ст. 22 указанного Закона общественная экологическая экспертиза может проводиться независимо от проведения государственной экологической экспертизы тех же объектов.

Кроме того, в процессе рассмотрения дела в суде кассационной инстанции компания не представила сведений об утверждении 9 февраля 2007 г. заключения государственной экологической экспертизы. Эти сведения представлены впервые в надзорной жалобе. В статьях 11, 21 Закона об экологической экспертизе определены объекты, в отношении которых проводятся государственная и общественная экологические экспертизы. Строительство нефтеперегрузочного терминала является одним из этапов строительства нефтепроводной системы как единого объекта хозяйственной деятельности, оказывающего воздействие на окружающую среду. Поэтому размещение конечного пункта нефтепроводной системы в другом месте не отменяет необходимости учитывать режим охраны природных объектов и не может служить препятствием для удовлетворения заказчиком строительства основанных на законе и предъявленных в надлежащем порядке требований экологической организации о предоставлении ей необходимой документации для проведения общественной экологической экспертизы.

Учитывая изложенное, Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ постановил: Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 27 марта 2007 г. по делу N А51-10595/03-6-388 Арбитражного суда Приморского края оставить без изменения. Заявление открытого акционерного общества "Акционерная компания по транспорту нефти "Транснефть" оставить без удовлетворения. В связи с окончанием надзорного производства отменить приостановление исполнения указанного Постановления.

Глава VII. ТРЕБОВАНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ

Дата добавления: 2015-05-08