Компетенция местного самоуправления

Компетенция местного самоуправления – это совокупность предметов ведения и полномочий субъектов местного самоуправления, установленная Конституцией, федеральными законами, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований.

Как видно из определения, компетенция местного самоуправления является сложной правовой категорией, которая складывается из двух элементов: предметы ведения и полномочия местного самоуправления.

Первым составным элементом компетенции местного самоуправления являются предметы ведения. Рассмотрим, что же собой представляют «предметы ведения».

Предметы ведения местного самоуправления – это сферы местной жизни, в пределах которых вправе действовать субъекты местного самоуправления (прежде всего, население муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления).

Необходимо отметить, что законодательство не дает четкого определения, что же собой представляют «предметы ведения местного самоуправления».

Например, ст.6 Закона 1995 г., называется «Предметы ведения местного самоуправления», но в самом ее тексте нет определения «предметов ведения». Дословно, ст.6 говорит, что к ведению местного самоуправления относятся вопросы местного значения. Вместе с этим, в круг предметов ведения местного самоуправления ст.6 включает и отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Вообще, нужно отметить, что Закон 1995 г. не смог исчерпывающим образом определить вопросы местного значения и полномочия по их реализации, соотнести их с полномочиями государственных органов, в результате чего они часто дублировались.

Широкое распространение получила практика передачи полномочий органов государственной власти местным органам без обеспечения их финансовыми средствами и материальными ресурсами. Естественно, что это затрудняло решение собственных задач местного самоуправления, порождало ситуацию безответственности.

Все это послужило одной из причин разработки и принятия нового закона о местном самоуправлении.

Закон 2003 г. вообще не использует термин «предметы ведения местного самоуправления». Вместо него, Закон использует понятие «вопросы местного значения» - т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Вопросам местного значения посвящена глава 3 указанного Закона.

В отличие от Закона 1995 г., который устанавливает единый перечень вопросов местного значения для всех муниципальных образований (районных, городских и т.д.), Закон 2003 г. предусматривает необходимость решения различных вопросов в зависимости от вида муниципальных образований. Согласно этому Закону, муниципальное образование каждого типа - поселение, муниципальный район, городской округ - решает свой круг вопросов местного значения.

Если прежде предметы ведения муниципальных образований различных уровней должны были разграничиваться законами субъектов Федерации (чего на практике почти не было), то теперь исчерпывающие перечни вопросов местного значения закреплены Законом 2003 г. Исключение сделано только в отношении внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (здесь перечень вопросов местного значения определяется законами Санкт-Петербурга и Москвы, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства).

В соответствии с Законом 2003 г., в ведение муниципальных образований разных уровней включены те вопросы, которые на данном уровне могут решаться наиболее эффективно. Это нововведение призвано исправить существующую ситуацию, когда миллионное муниципальное образование и муниципальное образование с населением в несколько сотен человек решают одинаковые вопросы, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических ресурсов.

Итак, коль скоро в законодательстве нет четкого определения термина «предметы ведения местного самоуправления», мы обратимся к теории, и возьмем за основу определение, которое предлагает известный теоретик муниципального права Фадеев В.И. Это определение было озвучено в начале лекции.

Далее. Исходя из содержания Конституции, федеральных законов о местном самоуправлении, можно выделить следующие предметы ведения местного самоуправления.

К ведению местного самоуправления, в частности, относятся:

1) комплексное социально-экономическое развитие территории муниципального образования;

2) муниципальная собственность, приватизация объектов муниципальной собственности, местный бюджет; местные налоги и сборы;

3) жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территории;

4) транспортные перевозки местного значения;

5) торговое и бытовое обслуживание населения;

6) муниципальное здравоохранение;

7) муниципальное образование

8) охрана общественного порядка;

9) охрана окружающей среды;

10) развитие физкультуры и спорта;

и т.п.

Необходимо отметить, что перечень предметов ведения местного самоуправления указанный в Законах, не является исчерпывающим.

Так, согласно Закону 2003 г. органы местного самоуправления вправе решать и иные вопросы при соблюдении 3-х условий:

1) эти вопросы не должны относиться к компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления других муниципальных образований

2) на решение этих вопросов не установлен прямой запрет федеральными законами и законами субъектов Федерации

3) решение данных вопросов возможно только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации).

Вторым составным элементом компетенции местного самоуправления выступают полномочия местного самоуправления.

Полномочия местного самоуправления – совокупность прав и обязанностей субъектов местного самоуправления (населения муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления), необходимых для решения задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований.

Реализуются полномочия местного самоуправления в рамках предметов ведения местного самоуправления. Таким образом, полномочия, закрепляемые за муниципальными образованиями, не могут выходить за круг, очерченный предметами ведения.

Полномочия субъектов местного самоуправления закрепляются в уставах муниципальных образований в соответствии с федеральным и региональным законодательством.

Основным субъектом полномочий местного самоуправления выступает население муниципального образования. Именно за населением Конституция РФ в ст. 130 признает право на осуществление местного самоуправления.

Так, населению принадлежит исключительное право избирать представительные органы местного самоуправления (ст.23 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»), исключительное право выражать свою волю на местном референдуме, решая вопросы местного значения (ст.22 Закона), а также право определять структуру органов местного самоуправления (ч.1. ст.131 Конституции РФ). Населению принадлежит право выступать с инициативой изменения границ муниципального образования и преобразования муниципального образования (ч.1 ст. 12 и ч.2 ст.13 Закона). Кроме того, население, в соответствие с уставом муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления (ст.24 Закона).

Таким образом, население муниципальных образований играет исключительно важную роль в реализации полномочий местного самоуправления.

Тем не менее, большинство полномочий местного самоуправления реализуется органами и должностными лицами местного самоуправления (например, принятие устава муниципального образования, принятие местного бюджета и т.д.).

Полномочия местного самоуправления можно подразделить на 3 группы:

1) собственные полномочия местного самоуправления - т.е. те права и обязанности, которые признает за муниципальным образованием государство, и которые обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

По вопросам собственных полномочий органы местного самоуправления вправе действовать по своему усмотрению, но в рамках, определенных законом.

Все полномочия, вытекающие из круга вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.

В то же время, Закон 2003 г. предусматривает, что решение некоторых вопросов местного значения может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации.

В частности, согласно Бюджетному Кодексу, совместно финансируются за счет федерального бюджета, бюджета субъектов Федерации и местных бюджетов следующие виды расходов:

- обеспечение правоохранительной деятельности, противопожарной безопасности

- обеспечение социальной защиты населения

- обеспечение охраны окружающей природной среды

- обеспечение получения общего образования

- и некоторые другие виды расходов, которые находятся в совместном ведении РФ, субъектов Федерации и муниципальных образований.

2) полномочия, переданные органам местного самоуправления на договорной основе органами местного самоуправления других муниципальных образований

Например, органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче этим органам части своих полномочий. Вместе с полномочиями из бюджетов поселений в бюджет муниципального района предоставляются субвенции.

3) отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Отдельные государственные полномочия – совокупность прав и обязанностей органов местного самоуправления, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ по вопросам, не отнесенным Законом к вопросам местного значения.

До сих пор на федеральном уровне вопрос о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями практически не регулировался. В этом смысле глава 4 Закона 2003 г., устанавливающая порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, является новой.

На практике при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в соответствующих нормативно-правовых актах обычно не указывается, что эти полномочия являются государственными, а следовательно, возникают споры по поводу их финансирования.

Теперь при определении, относится ли конкретное полномочие, возложенное на орган местного самоуправления, к государственным или нет, необходимо руководствоваться ст.ст. 14-16 Закона 2003 г. Если указанное полномочие направлено на реализацию указанных в этих статьях вопросов местного значения, то оно является муниципальным, а в противном случае - государственным и требует отдельного финансирования.

В теории муниципального права долгое время разрабатывалась идея о существовании двух форм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: передачи полномочий и делегировании полномочий.

Под передачей понимался способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие органа государственной власти на неопределенный срок исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления.

Под делегированием предлагалось понимать предоставление органом государственной власти принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно.

На практике, однако, такого разделения не существовало и термины "наделение", "передача" и "делегирование" обычно использовались в законодательстве бессистемно. Закон 2003 г. также не различает формы наделения полномочиями; по смыслу Закона понятия "наделение" и "передача" понимаются как синонимы.

Согласно Закону 2003 г., отдельными государственными полномочиями, как правило, наделяются органы местного самоуправления муниципальных районов и органы местного самоуправления городских округов. Вместе с тем, и органы местного самоуправления поселений могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Необходимо подчеркнуть, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только законом (федеральным или законом субъекта Федерации). На практике многие полномочия передавались органам местного самоуправления скрыто, без указания на то, что они являются государственными, путем принятия указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Закон 2003 г. прямо запрещает такой способ наделения полномочиями.

К сожалению, Закон не предусматривает необходимости получения согласия органов местного самоуправления на передачу им отдельных государственных полномочий. Между тем существует вполне обоснованное мнение, что передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без их согласия не будет способствовать повышению эффективности их выполнения.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями либо на неограниченный срок, либо на срок действия таких полномочий.

Например:

- Закон Ленинградской области от 29.12.2005 г. «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

В соответствии с этим Законом органы местного самоуправления указанных в Законе муниципальных образований наделяются отдельными государственными полномочиями по формированию и обеспечению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Согласно Закону, органы местного самоуправления наделяются указанными полномочиями на неограниченный срок.

- Закон Ленинградской области от 8.12.2005 г. «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния».

В соответствии с этим Законом администрации муниципальных районов и городских округов наделяются отдельными государственными полномочиями по государственной регистрации актов гражданского состояния: о рождении, о заключении брака, о расторжении брака, об усыновлении, об установлении отцовства, о перемени имени, о смерти и некоторыми другими. Таким образом, поскольку на указанных территориях отсутствуют органы записи актов гражданского состояния (органы ЗАГС), их полномочия передаются соответствующим органам местного самоуправления.

Органы местного самоуправления, указанные в Законе, наделяются этими отдельными государственными полномочиями впредь до формирования федеральных органов по государственной регистрации актов гражданского состояния.

Далее. Согласно ч.2 ст.132 Конституции, вместе с отдельными государственными полномочиями органам местного самоуправления передаются и необходимые материальные и финансовые средства. Если полномочие передается федеральным законом, то его финансирование осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета, если законом субъекта РФ, то финансирование осуществляется за счет субвенций из бюджета субъекта. Порядок предоставления таких субвенций установлен ст. 63 Закона 2003 г., а также Бюджетным кодексом РФ.

Необходимо отметить, что органам местного самоуправления не могут передаваться полномочия, отнесенные к исключительному ведению конкретных органов государственной власти и государственных должностных лиц.

Важно отметить, что органы государственной власти и после передачи отдельных государственных полномочий, относящихся к их компетенции, сохраняют возможность влиять на их исполнение. С этой целью они имеют право издавать по указанным вопросам обязательные для исполнения органами местного самоуправления нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

В качестве форм и способов такого контроля можно назвать следующие:

1) дают указания органам местного самоуправления по вопросам реализации переданных полномочий;

2) согласуют решения по вопросам осуществления соответствующих полномочий;

3) проводят проверки и правовые экспертизы актов органов местного самоуправления, принимаемые в связи с исполнением переданных им отдельных государственных полномочий;

4) заслушивают отчеты органов местного самоуправления;

Основания для прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

Эти основания обязательно должны содержаться в федеральном законе или законе субъекта Федерации, которым органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями.

Чаще всего указываются следующие основания:

1) истечение срока, на который были переданы указанные полномочия;

2) признание органами государственной власти нецелесообразности дальнейшего осуществления полномочий органами местного самоуправления, в том числе из-за невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

3) невозможность обеспечения ранее переданных государственных полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами;

4) систематическое нарушение законодательства органами местного самоуправления при реализации переданных государственных полномочий;

5) принятие федерального нормативного акта, изменяющего правовое регулирование в данной сфере.

Согласно Закону 2003 г. федеральный закон, закон субъекта Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями.

Такое требование объясняется тем, что даже в рамках одного субъекта Федерации муниципальные образования могут существенно отличаться друг от друга по демографическому, экономическому, социальному и другим потенциалам.

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий

3) способ расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации для осуществления соответствующих полномочий

4) перечень подлежащих передаче в пользование либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Отсутствие данных положений влечет признание федерального закона либо закона субъекта Федерации недействительными и является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.

Однако, как показывает практика, большинство законов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями всех требуемых сведений не содержат. Чаще всего передача полномочий заключается в простой констатации факта, что данное полномочие возлагается на органы местного самоуправления. Как, например, это сделано в ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»: в населенных пунктах, где нет военных комиссариатов, первичный воинский учет осуществляется органами местного самоуправления.

Дата добавления: 2015-05-10