Сход граждан – традиционная для России форма прямого

Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования

Важной формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формой прямого народовластия является голосование избирателей по отзыву депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления.

Отзыв представляет собой отрицательное отношение избирателей к противоправным решениям или действиям (бездействию) депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления, выраженное в процессе голосования за досрочное прекращение полномочий выборных лиц по воле избирателей. Институт отзыва призван обеспечить реализацию предусмотренной законом ответственности выборных лиц перед населением.

В советский период правовой статус депутата предполагал тесное взаимодействие народных избранников с избирателями посредством таких форм как обязательное проведение регулярных отчетов депутатов перед населением, наказы избирателей своим депутатам, даваемые в ходе избирательных кампаний, отзыв депутатов, являющихся составной частью, элементами императивного мандата депутата.

Право на отзыв депутатов появилось вместе с рождением Советов. В.И. Ленин придавал исключительно большое значение праву избирателей отзывать своих депутатов: ”Какое бы то ни было выборное учреждение или собрание представителей, - отмечал он, - может считаться истинно демократическим и действительно представляющим волю народа только при условии признания и применения права отзыва избирателями своих выборных”[217]. Это высказывание не потеряло своей актуальности и в современный период.

Право на отзыв депутатов было закреплено во всех конституциях СССР, союзных и автономных республик. В РСФСР процедуру отзыва регламентировал Закон РСФСР, в редакции от 12 декабря 1979 года, ”О порядке отзыва депутата местного Совета народных депутатов РСФСР”. В нем отмечалось, что право отзыва депутата является выражением полновластия народа и гарантирует действительную ответственность депутата перед избирателями. По решению большинства избирателей соответствующего избирательного округа депутат мог быть в любое время отозван, если он не оправдал доверия избирателей или совершил действия, не достойные высокого звания депутата.

Закон предоставлял право возбуждения вопроса об отзыве депутата общественным организациям, трудовым коллективам, общим собраниям граждан по производственным подразделениям колхозов, совхозов, по селам и другим сельским населенным пунктам. Мотивы постановки вопроса об отзыве сообщались депутату, который был вправе дать объяснения по поводу обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса об отзыве. Назначал проведение голосования об отзыве депутата соответствующий местный Совет. Вопрос об отзыве обсуждался и решался открытым голосованием большинством голосов граждан на собраниях избирателей округа. Депутат считался отозванным, если за отзыв проголосовало большинство избирателей данного избирательного округа.

В постсоветский период возобладало мнение о неприменимости императивного депутатского мандата в условиях демократической России. Первые законодательные акты о местном самоуправлении уже не предусматривали возможность дачи избирателями наказов своим депутатам, отзыва депутатов избирателями, проведения отчетов депутатов перед избирателями. Закон РФ от 6 июля 1991 г. ”О местном самоуправлении в Российской Федерации” упоминал лишь, что вопрос о досрочном прекращении полномочий депутатов в случаях, предусмотренных законодательством, должен решаться исключительно на сессии Совета (ст. 17).

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ ”Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” устанавливал лишь, что уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления (ст. 18). Никаких процедур отзыва федеральный закон не закреплял.

Вместе с тем, даже такие общие установления Закона (1995 г.) активизировали развитие законодательства субъектов Федерации, предусматривающего различные формы контроля избирателей за деятельностью выборных лиц: периодичность проведения отчетов выборных лиц перед избирателями; встреч с избирателями и их информирование о своей деятельности; организацию приема избирателей и работы с обращениями граждан; возможность отзыва депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления.

Основаниями для отзыва могли быть: не оправдание (утрата) доверия избирателей в результате невыполнения своих обязанностей, требований Конституции РФ, законодательства, устава муниципального образования; совершение действий, порочащих звание депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления. В законах некоторых субъектов Федерации (Алтайский край) предусматривалось, что предложение об отзыве указанных выборных лиц не может быть внесено ранее 6 месяцев со дня избрания и не позднее 12 месяцев до окончания срока их полномочий.

Складывающаяся, в процессе реализации законодательных установлений, противоречивая практика отзыва выборных лиц привела к необходимости анализа Конституционным Судом Российской Федерации механизма правового регулирования института отзыва, прежде всего, с точки зрения соответствия конституционным положениям.

Конституционные принципы закрепления правового механизма отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления были сформулированы в Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края ”О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления” и Закона Корякского автономного округа ”О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе”, принятом в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева[218].

Суд пришел к выводу, что отзыв не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти, облегченная процедура отзыва не допустима. Следует обеспечить защиту прав отзываемого лица, в частности, на всех этапах процедуры отзыва выборное должностное лицо должно иметь право давать пояснения по обстоятельствам, служащим основанием отзыва, защищать свои интересы. Инициаторы отзыва, органы и должностные лица, ответственные за организацию отзыва, должны своевременно уведомить выборное должностное лицо о времени и месте рассмотрения вопросов, касающихся его отзыва. Избиратели вправе проводить агитацию как за, так и против отзыва.

Кроме того, Конституционный Суд отметил, что за отзыв выборного должностного лица местного самоуправления должно проголосовать не меньшее число граждан, чем при его избрании. Постановка вопроса об отзыве возможна тем же числом избирателей, которое необходимо для выдвижения кандидата на выборах. Обстоятельство, являющееся основанием отзыва выборного должностного лица, может стать известным избирателям без его предварительного юрисдикционного подтверждения, однако основания отзыва должны быть юридически конкретными, допускающими возможность их объективной проверки, в том числе в судебном порядке. Конституционный Суд не указал, что основанием отзыва может быть только правонарушение. Однако юридическая ответственность, формой которой является отзыв выборных лиц, может наступать только за правонарушение. Поэтому проверяя наличие оснований отзыва выборных лиц, суды не могут толковать конкретные действия (бездействие), характеризуемые законами, уставами муниципальных образований как неправомерное поведение, иначе как правонарушение.

В постановлении подчеркивается, что муниципальное образование вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование процедуры отзыва, с учетом гарантий прав его участников, а также, при наличии соответствующего закона субъекта Федерации, закреплять в своем уставе отсылки к данному закону. Отсутствие закона субъекта Федерации не препятствует самостоятельному регулированию института отзыва в уставе муниципального образования. Во избежание нарушения прав местного самоуправления не допускается вмешательство избирательных комиссий и государственных органов субъектов Федерации в осуществление процедуры отзыва.

Отсутствие в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ четкой процедуры отзыва поставило муниципальные образования в затруднительное положение, в частности, при определении конкретных оснований и условий отзыва депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления. В уставах многих муниципальных образований процедура отзыва так и не была урегулирована в той степени конкретности, которая необходима для реального применения. В процессе совершенствования законодательства о местном самоуправлении была предпринята попытка более подробной регламентации этих вопросов в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ ”Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ст. 24).

Законом закрепляется ряд принципиальных положений, касающихся процедуры отзыва:

а) голосование по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления проводится только по инициативе населения;

б) порядок проведения голосования аналогичен порядку, установленному федеральным законом и принимаемому в соответствии с ним законом субъекта Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных федеральным законом;

в) основания для отзыва и процедура отзыва выборных лиц закрепляются в уставе муниципального образования;

г) основаниями для отзыва могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) отзываемого лица. Одно из таких оснований предусмотрено в ст. 45 Федерального закона от 6 октября 2003 г.: выборное должностное лицо местного самоуправления может быть отозвано за нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения;

д) противоправные решения или действия (бездействие) депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления должны быть подтверждены в судебном порядке;

е) отзываемому лицу обеспечивается возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва;

ж) голосование по отзыву считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе);

з) депутат, член выборного органа, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

Предусмотренная Федеральным законом от 6 октября 2003 г. процедура отзыва оказалась столь сложной, что отзыв становится трудно осуществимым. Законом закреплен неоправданно высокий процент голосов избирателей, который необходимо обеспечить, чтобы отзыв состоялся. Федеральный закон ”Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” не предусматривает порог (процент) участия избирателей в голосовании. Выборы признаются состоявшимися при любом количестве избирателей, принявших участие в голосовании. Но вот за отзыв должно проголосовать не менее половины от общего числа всех избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

В современных условиях такой результат, при общей весьма низкой явке избирателей на муниципальные выборы, практически недостижим, а значит депутатам, членам выборного органа, выборным должностным лицам местного самоуправления можно не опасаться досрочного отзыва. Кроме того, общая численность избирателей в муниципальном образовании может существенно отличаться от общей численности избирателей в избирательном округе. Поэтому можно предположить, что депутата, избранного по мажоритарной избирательной системе в небольшом округе, отозвать легче, чем депутата, избранного по пропорциональной избирательной системе (по списку кандидатов), при которой избирательным округом является все муниципальное образование. Такой подход нарушает принцип равной гарантированности статуса депутата.

Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. предусматривает необходимость проведения голосования на всей территории или на части территории муниципального образования и получения согласия населения на изменение границ муниципального образования, его преобразование (ст. 24).

Согласие населения, выраженное путем голосования, необходимо в следующих случаях:

а) при изменении границ муниципальных районов с отнесением территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов – с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов;

б) при изменении границ поселений, влекущем отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, – с согласия населения данных населенных пунктов либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений;

в) при объединении двух и более поселений, не влекущем изменения границ иных муниципальных образований, - с согласия населения каждого из поселений либо на сходах граждан;

г) при разделении поселения, влекущего образование двух и более поселений, - с согласия населения каждого из образуемых поселений либо на сходах граждан;

д) при изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом либо лишением его статуса городского округа в соответствии с законом субъекта Федерации – с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, их состава которого выделяется либо в состав которого включается городское поселение. Голосование проводится раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района. При отсутствии согласия населения поселения и (или) населения муниципального района изменение статуса городского поселения не допускается.

Голосование назначается представительным органом муниципального образования.

Порядок проведения голосования аналогичен порядку, установленному федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, вытекающих из Федерального закона от 6 октября 2003 г. По вопросам, вынесенным на голосование, разрешается проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности. Положения закона, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, при указанных голосованиях не применяются.

Итоги голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Дата добавления: 2015-05-31